WTO安全例外條款的適用范圍
——以美國232調(diào)查為研究視角

李艷華

(南京師范大學(xué),江蘇 南京 210000)

WTO安全例外條款是政治利益高于經(jīng)濟(jì)利益的價(jià)值位階下的產(chǎn)物,是隸屬于經(jīng)濟(jì)條款的政治化豁免?；谫Q(mào)易自由與國家安全的現(xiàn)實(shí)沖突,這一設(shè)置無異于是抵制侵犯國家主權(quán)的良好的立法方式。但是,國家安全因?yàn)楹x太過宏大以致于給予參與國較大的自由裁量權(quán),故如何對其外延進(jìn)行界定是一個亟需解決的問題。雖囿于各國政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異,國家安全的運(yùn)行會千差萬別,但這并不能否認(rèn)WTO項(xiàng)下維護(hù)貿(mào)易自由以期尋求制度周延的合理性。此外,美國232調(diào)查試圖對WTO安全例外條款的邊界發(fā)起挑戰(zhàn),不僅變相解釋國內(nèi)232條款,還濫用所謂的豁免踐踏各國達(dá)致的最惠國待遇。

一、美國232調(diào)查的簡要分析

(一)法律依據(jù)和歷史調(diào)查概況

232調(diào)查是美國商務(wù)部依據(jù)1962年頒布的《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)(收錄在美國法典第19卷1832節(jié):19 U.S.C.§1862)對特定進(jìn)口商品是否威脅國家安全而全面發(fā)起的一項(xiàng)貿(mào)易調(diào)查措施,其在立案之后270天向總統(tǒng)提交報(bào)告,總統(tǒng)需在90天之內(nèi)對是否適用最終措施而作出決定。需要指出的是總統(tǒng)有廣泛的權(quán)利實(shí)施關(guān)稅和貿(mào)易配額等各項(xiàng)措施,此類行動需要在總統(tǒng)確定行動后的15天內(nèi)實(shí)施。貿(mào)易232調(diào)查的啟動主體不僅包括政府部門或主管機(jī)關(guān),還可以由利害關(guān)系方或商務(wù)部部長直接提起。

回溯232調(diào)查的歷史,1962年以來美國依據(jù)232條款共發(fā)起過26項(xiàng)調(diào)查,其中尼克松和福特兩位美國總統(tǒng)分別于1973年和1982年根據(jù)232條款以石油危機(jī)引起的國家安全擔(dān)憂為由采取過應(yīng)對措施。自美國1995年加入WTO以來,僅啟動兩次232調(diào)查,包括1999年的石油調(diào)查和2001年的特礦石和半成品鋼調(diào)查,且結(jié)果均不了了之。從這些數(shù)據(jù)可以看出,美國并未頻繁發(fā)起232調(diào)查,即使政治意識形態(tài)十分敏感的八、九十年代,最嚴(yán)重的也僅涉及對伊朗石油的禁運(yùn)。究其緣由,在于區(qū)域或雙邊貿(mào)易投資體制中安全審查機(jī)制的過濾以及追求最大利益化和效率化的自由貿(mào)易環(huán)境。232條款曾是一個“停滯的條款”,但在特朗普的政治謀術(shù)下成為可以翻云覆雨的利器。

(二)232條款下國家安全之意涵

國家安全這一詞語萌生于第二次世界大戰(zhàn)期間,美國著名專欄作家沃爾特·李普曼曾撰文指出:由于美國渴望和平的天性和地緣位置的優(yōu)勢,使得美國沒有對國家安全予以應(yīng)有的重視。后在樹立國家安全意識理念的推動下,232條款成為國內(nèi)貿(mào)易救濟(jì)的第四種方式。相較于反傾銷、反補(bǔ)貼以及貿(mào)易保障措施,國家安全的界定不十分明晰,導(dǎo)致商務(wù)部或總統(tǒng)具有較大的自由裁量權(quán)。國家安全不僅可以越位上述三種救濟(jì)方式,在某種程度上也是國家政治利益高于經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)物。

在美國商務(wù)部出口管理局2001年發(fā)布的有關(guān)鐵礦石和半成品鋼的進(jìn)口對于國家安全的影響的報(bào)告中對國家安全這一概念進(jìn)行闡釋時指出:“國家安全”可以被廣義理解為超出了滿足國防要求的必要條件,對經(jīng)濟(jì)和政府最低限度的運(yùn)作有至關(guān)重要的作用的特定行業(yè)的一般安全和福祉。從中可以看出,國家安全的意涵相應(yīng)從國防擴(kuò)展至包含特定行業(yè)的一般安全和福祉。特定行業(yè)的指向沒有固定標(biāo)準(zhǔn),例如2001年232調(diào)查報(bào)告中特定行業(yè)所涉28個關(guān)鍵工業(yè)部門,在新發(fā)布的2018年對鋼鐵行業(yè)報(bào)告中限定為囊括鋼鐵、鋁業(yè)、汽車、飛機(jī)、造船和半導(dǎo)體等16個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門。

在國家安全條款的啟動層面,《貿(mào)易擴(kuò)展法》232節(jié)第(b)(3)(A)條規(guī)定,商務(wù)部長對進(jìn)口產(chǎn)品在一定的數(shù)量或在一定情況下對國家安全的影響進(jìn)行報(bào)告并就相關(guān)發(fā)現(xiàn)提出建議。這里的“一定的數(shù)量或一定情況”的認(rèn)定交由商務(wù)部的貿(mào)易經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)知識,而非具體數(shù)據(jù)指標(biāo),不過在特定時期可能轉(zhuǎn)化為一種潛在的政治手段,從而引發(fā)濫用。此外,該款也未表明需要造成類似兩反中的實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性威脅和實(shí)質(zhì)性阻礙的結(jié)果,言外之意,不需要危害國家安全的現(xiàn)實(shí)性,只要屬于商務(wù)部的國家安全威脅閾值即可啟動。

(三)232調(diào)查的過程梳理

2017年4月19日美國商務(wù)部就進(jìn)口鋼鐵是否影響國家安全啟動了232調(diào)查,隨后一周,在2017年4月26日其就進(jìn)口鋁制品再次啟動232調(diào)查程序,并且要求利害關(guān)系方提供書面評議以及相關(guān)數(shù)據(jù)等。此次調(diào)查的開展完全依憑《貿(mào)易擴(kuò)展法》第二百三十二條。首先就是否遵循“國家安全”概念而言,美國對于“國家安全”做了迂回解釋。其一,國家經(jīng)濟(jì)安全屬于國家安全的分支,是特定行業(yè)的一般安全和福祉。而大量的鋼鐵和鋁制品進(jìn)口嚴(yán)重排擠了國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使美國喪失近14000個鋼鐵工作崗位,對于緊急情況下的國家經(jīng)濟(jì)會造成不可估量的損失。特朗普在總統(tǒng)行政備忘錄中指出:對美國國家安全而言至關(guān)重要的鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè),正在“被不公平的海外貿(mào)易破壞”。其二,鋁鐵貿(mào)易會關(guān)涉軍事即國防安全。美國紐柯公司首席執(zhí)行官費(fèi)里奧拉認(rèn)為鋼鐵在國家安全中起著至關(guān)重要的作用,紐柯公司為潛艇、坦克應(yīng)用開發(fā)的裝甲板等級鋼板,因此鋼鐵在軍事上的應(yīng)用很多。再者,啟動美國232調(diào)查的理由在于滿足232條款的適用要件,即“一定的數(shù)量或一定的情況”。就前者而言,報(bào)告的結(jié)論指出美國鋼鐵進(jìn)口量是出口量的4倍,鋼鐵需求速度放緩,并且導(dǎo)致就業(yè)率下降35%?？梢钥闯?鋼鐵的進(jìn)口數(shù)量呈現(xiàn)飽和狀態(tài),并且對于國家的就業(yè)產(chǎn)生重要影響。而后者的一定情況是指由于中國的過剩產(chǎn)能導(dǎo)致大量的鋼鐵流向美國,從而破壞國內(nèi)的正常產(chǎn)業(yè)環(huán)境。最后,報(bào)告還考慮了其他因素,即允許在缺乏足夠國內(nèi)產(chǎn)能或考慮國家安全的前提下,美國企業(yè)可以請求排除特定產(chǎn)品。

二、WTO安全例外條款的適用范圍

(一) WTO安全例外條款的產(chǎn)生背景

安全例外條款的法律淵源是GATT1994第二十一條。1947年4月,在美國的倡導(dǎo)下,ITO憲章將一般例外條款與安全例外條款進(jìn)行區(qū)分,國家安全則是安全例外條款的核心語詞。其后,安全例外條款從貨物貿(mào)易延伸至服務(wù)貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等諸多領(lǐng)域。普遍觀念認(rèn)為:自由貿(mào)易理論和比較優(yōu)勢理論通常帶來的好處應(yīng)服從于各國維護(hù)主權(quán)與安全的需要。因此,如果一國的國防和安全依賴于造船、鋼鐵等行業(yè),有關(guān)國家在很大程度上可能會不顧成本及其他因素的考量對這些行業(yè)加以保護(hù)。正是由于這種重要性,國家基本安全利益才會成為自由貿(mào)易體制的一項(xiàng)例外。在當(dāng)時的背景下,國家安全主要是指國防等具有軍事意義的概念,即使各國向貿(mào)易自由拋出了橄欖枝,戰(zhàn)爭還是時代的主旋律,只有武力才能壓制一切。

(二) WTO安全例外條款的適用范圍

1.適用范圍。GATT第二十一條規(guī)定:本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為:(a)要求任何成員提供其認(rèn)為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息;或(b)阻止任何成員采取其認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動;(i)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動;(ii)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動以及與此類貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動;(iii)戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動;或(c)阻止任何成員為履行其在《聯(lián)合國憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動。從上述規(guī)定的構(gòu)架可以看出,GATT將WTO安全例外條款劃分為3個維度,第一個維度在于違背安全利益的“信息”,并賦予參與國自由裁量權(quán),由其決定何為基本安全利益。第二個維度是阻止安全利益所必須的任何行動,通過示例的方式將裂變和衍生物以及武器彈藥和作戰(zhàn)物資有關(guān)的行動納入其中,并以時間限制戰(zhàn)時情形和限制緊急情況來為第二維度兜底。但終究以“其認(rèn)為”來對國家安全例外條款尋求參與國突破。第三個維度則上升到《聯(lián)合國憲章》的范疇,阻止其維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)。第一個維度的語義似乎陷入了舉證制度中舉證豁免的怪圈,成員國雖具有較大自決權(quán),但闡釋空間有限,只能從“基本安全利益”找尋突破口。第二個維度的立法方式在彌合周延性的同時,又假定為各參與國度量身定做一套相對式的自我裁定的封閉性規(guī)范。

第二個維度的第一項(xiàng)是強(qiáng)調(diào)裂變和裂變物質(zhì)的衍生物等有關(guān)的行動,因?yàn)闊o核化已由全世界達(dá)成共識,故作為國家安全例外是毋庸置疑的。第二項(xiàng)是直接或間接供應(yīng)軍事機(jī)構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動,這意味著軍民兩用物資也涵蓋在安全例外條款之內(nèi)。冷戰(zhàn)時期,基于特定的時代背景,巴黎統(tǒng)籌委員會將許多“軍民兩用物資”納入出口清單曾經(jīng)引起爭議,因?yàn)楹茈y區(qū)分軍用和民用的界限。但是,當(dāng)今和平與發(fā)展是世界的主旋律,雖然軍事力量對于一個國家的發(fā)展至關(guān)重要,“軍民兩用物資”納入安全例外條款的范圍應(yīng)當(dāng)有所限縮。在實(shí)際操作中,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具體考量交易雙方的身份背景、貨物最終走向以及交易數(shù)量等因素,如果一味追求所謂的國家安全,將有可能置貿(mào)易發(fā)展于不顧。需要指出的是第三項(xiàng)則更加模棱兩可,何謂“緊急情況”,成了眾多國家應(yīng)用“國家安全例外條款”的“安全條款”?；谄渌o急情況與戰(zhàn)時并列,我們可以得出緊急情況是與戰(zhàn)時程度相當(dāng)并對國家安全產(chǎn)生重大影響的情形。在范圍限定上,緊急情況不是國與國之間純粹的貿(mào)易絕對優(yōu)勢而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)損害或國際收支失衡,而是由于損害成員的政治安全、國防安全、領(lǐng)土安全、境內(nèi)國民安全和國際和平安全的危機(jī)事件引起的。在時間限定上,不應(yīng)該是歷經(jīng)一段時間所爆發(fā),而應(yīng)當(dāng)是突發(fā)性事件并具有緊迫的威脅。此外,在三項(xiàng)情形的前置性條款中,有必需這一語詞的限制。首先,從解釋主體來看,取決于采取措施的成員國。WTO上訴機(jī)構(gòu)在審理“委內(nèi)瑞拉等國訴歐共體香蕉案”的過程中,將 GATT第二十三條序言視為屬于成員的“自決性”規(guī)范。其次,從解釋基準(zhǔn)來看,雖然實(shí)踐中并沒有形成統(tǒng)一的理解,但是此處可以借鑒一般安全條款對于“必需”的界定。在對三個梯度的個性做適當(dāng)闡釋之后,還應(yīng)結(jié)合共性問題來對整體范圍進(jìn)行把控,即何為基本安全利益。筆者將圍繞傳統(tǒng)與新興的“國家安全觀”來對基本安全利益的合理內(nèi)核以及外在限制做進(jìn)一步的說明。

2.“國家安全觀”釋義。傳統(tǒng)的“國家安全觀”通常限于國家軍事安全,包括外國敵對勢力的入侵或刺探情報(bào),外國軍隊(duì)侵犯一國的領(lǐng)土安全以及外國利用他國的宗教或民族矛盾來支持反政府武裝或其合法代言人。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后,國家安全被賦予新的內(nèi)涵,9·11事件、棱鏡門事件等一系列事件的發(fā)生,讓國家安全不再僅僅是銅墻鐵炮下的軍事行動,而是可以通過其他形式來進(jìn)行滲透,從而擊潰國家的安全防線?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬性、快捷性與隱蔽性等特點(diǎn),當(dāng)今侵犯國家安全的渠道在此方面十分猖獗。鑒于此,美國當(dāng)局甚至提出絕對安全的概念,涉及金融、通信、環(huán)境、能源、糧食等領(lǐng)域,俄羅斯在此方面也做了卓有成效的區(qū)分。筆者認(rèn)為,即使在新的形勢下國家安全的意涵有所擴(kuò)充,在“國家安全例外條款”層面還應(yīng)做必要的限制,以防止被別有用心者所濫用。其一,國家安全的涵攝閾值應(yīng)為政治安全、國防安全、領(lǐng)土安全、境內(nèi)國民安全和國際和平安全或通過其他安全從而間接影響上述安全并造成一定威脅?！熬C合安全”只是國家的政治產(chǎn)品,是當(dāng)權(quán)者為了更加詳細(xì)的劃分本國的安全領(lǐng)域而統(tǒng)合下的產(chǎn)物。當(dāng)上升到國際層面,就轉(zhuǎn)化為有限的新形勢下的國家安全觀。否則貿(mào)易保護(hù)將會大行其道,貿(mào)易自由形同虛設(shè)了。其二,國家安全受制于約文解釋。為了符合GATT1994第二十一條的主旨,參與國在行使自由裁量權(quán)的同時,應(yīng)考慮該條款的示例性限制,即與裂變物質(zhì)有關(guān)的行動、與武器彈藥直接或間接相關(guān)的行動以及個案分析下的戰(zhàn)時或其他緊急情況下的活動,且受制于上位法《聯(lián)合國憲章》。例如,1975年瑞典政府決定對鞋類進(jìn)口實(shí)行全球配額,并以違反第二十一條為依據(jù),其認(rèn)為鞋類大量進(jìn)口引起了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的低迷,勢必影響到必需品的自我供給,由此威脅到國家的安全。后該措施遭到眾多參與國的質(zhì)疑,瑞典迫于壓力而停止相應(yīng)的貿(mào)易舉措。結(jié)合二十一條設(shè)置的初衷,如果這種不計(jì)成本、不遺余力的排外,WTO條款的設(shè)置無異于成為他國貿(mào)易保護(hù)的工具而已。

三、232條款WTO之合規(guī)性分析

232條款是國家安全例外條款在美國的轉(zhuǎn)化適用,故其范圍應(yīng)該限制在WTO的框架之下。倡導(dǎo)程序正義的美國似乎在國家安全的實(shí)體內(nèi)容上顯得力不從心,《貿(mào)易擴(kuò)展法》是232條款的形式淵源,其僅規(guī)定對于特定商品適用國家安全,雖在政府報(bào)告中言明國家安全超過國防安全這一限制,但卻唐突的指出亦包含對經(jīng)濟(jì)和政府最低限度的運(yùn)作有至關(guān)重要作用的特定行業(yè)的一般安全和福祉。筆者認(rèn)為,通過厘清新形勢下WTO安全例外條款的適用邊界,可以為美國232條款的合規(guī)性提供參照。

首先,就美國對于國家安全的第一層理解為超出了國防要求的必要條件。新形勢下的國家安全也超出了純粹的軍事范疇,而更加關(guān)注新興的恐怖主義襲擊、宗教極端勢力滲透以及互聯(lián)網(wǎng)下對國家安全信息的侵犯。所以美國對國家安全的這一解釋符合時代發(fā)展趨勢,并且與WTO國家安全的動態(tài)意涵相吻合。其次,對經(jīng)濟(jì)和政府最低限度的運(yùn)作有至關(guān)重要的作用的特定行業(yè)的一般安全和福祉這一表述太過寬泛,以至于超出了WTO安全例外條款國家安全的約文解釋。一般安全和基本安全應(yīng)當(dāng)是翻譯之緣由,最低限度似乎也向必要這一詞語靠攏,關(guān)鍵是就特定行業(yè)而言美國可以根據(jù)時代變遷而自行界定,這就為美國規(guī)避實(shí)質(zhì)“國家安全”提供了合法性證成。其實(shí)WTO安全例外條款詳列了各種情況,并且形成較為科學(xué)的立法模式。美國如此表述,擴(kuò)張了其本有的自由裁量權(quán)。具體到美國對于進(jìn)口鋁鐵采取的232調(diào)查,可以將其規(guī)劃到b項(xiàng)下的ii款,即與直接或間接供應(yīng)軍事機(jī)構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動。此外,在調(diào)查的啟動條件上,未對一定數(shù)量或一定情況給出具體基準(zhǔn),且不要求有現(xiàn)實(shí)的威脅或損害,這不禁讓筆者想到b項(xiàng)下的iii款,即戰(zhàn)時或其他緊急情況下采取的行動。對于前者,未采用緊急情況而限定,而是采用一個中性詞語來替代,從而遮蔽了國家安全條款啟動的嚴(yán)苛性。在總結(jié)影響因素的最后,用與國家經(jīng)濟(jì)利益有緊密聯(lián)系的國家安全作為歸納,再次驗(yàn)證了美國的國家安全的側(cè)面是經(jīng)濟(jì)安全,可見美國在赤裸裸的向WTO宣戰(zhàn)。

結(jié)語

232條款在歷經(jīng)塵封之后再次被啟動,一方面性格變幻莫測的特朗普總統(tǒng)認(rèn)為全世界都在占美國的便宜,他在用商人的視角來玩轉(zhuǎn)政治,并以兩反措施并未奏效為由來聲討全世界。加之232條款的啟動不影響其他救濟(jì)措施的采用,組合拳的應(yīng)用無異于增加了美國在貿(mào)易戰(zhàn)中最后獲勝的幾率。而且232條款賦予總統(tǒng)或商務(wù)部較大的自由裁量權(quán),啟動帶有靈活性與隨機(jī)性。WTO目前亦未對安全例外條款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解釋。面對這一合理懷疑,中國短時間無法尋求其他途徑加以徹底解決。倘若上訴至爭端解決機(jī)構(gòu),以其國內(nèi)法違反WTO安全例外條款為理由可行性不強(qiáng)。從貿(mào)易策略來看,誰擁有加碼的勇氣,誰在最后的談判桌上就有更大回旋的余地。故如何建立起溝通的橋梁,如何讓美國更加清晰的認(rèn)知中國是得以徹底消解232冷戰(zhàn)思維這個癥結(jié)的唯一路徑。