全球變暖法律規(guī)制的國際公約路徑研究
——以《巴黎協(xié)定》的分析為樣本

王麗華 吳益民

全球變暖所引起的氣候變化涉及到全人類的共同利益，是當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的環(huán)境問題之一，已經(jīng)對人類的生存和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn)。2019年2月6日，世界氣象組織（WMO）在日內(nèi)瓦表示：2015-2018年已被確認(rèn)為是有氣象記錄以來最暖的4個年份，這是一個與創(chuàng)紀(jì)錄的大氣溫室氣體濃度相關(guān)的持續(xù)長期氣候變化的明顯跡象?！霸S多極端天氣事件與我們對氣候變化的預(yù)判是一致的。這是我們需要面對的現(xiàn)實(shí)。溫室氣體減排和氣候適應(yīng)措施應(yīng)成為全球重中之重?！雹偈澜鐨庀蠼M織（WMO）確認(rèn)過去4年為有氣象記錄以來最暖的年份。http://public.wmo.int/zh-hans/media/,世界氣象組織網(wǎng)，2019年2月8日訪問。氣候變化問題迫在眉睫，引起了國際社會前所未有的高度關(guān)注。碳捕集和封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS），是當(dāng)前國際社會大力推廣的一項應(yīng)對氣候變化的前沿技術(shù)，被廣泛地認(rèn)為是一種可用來減排溫室氣體的技術(shù)途徑。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在《CCS技術(shù)特別報告》中指出：“CCS技術(shù)具有減少整體氣候變化減緩成本以及增加實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排靈活性的潛力。CCS技術(shù)是穩(wěn)定大氣溫室氣體濃度的減緩行動組合中一種優(yōu)選方案?！雹買PCC.IPCC special report on carbon dioxide capture and storage．Geneva：IPCC，2005．

一、CCS技術(shù)及其實(shí)施的價值

（一）碳捕集與封存的概念

2005年， 聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）第三工作組公布了由該工作組編寫的IPCC2005 特別報告——《CO2捕獲和封存》，該報告對二氧化碳捕獲與封存（CCS）定義如下：二氧化碳捕獲和封存是指把CO2從工業(yè)或相關(guān)能源排放源中分離出來，輸送到封存地點(diǎn)進(jìn)行儲存，并使其長期與大氣隔絕的過程。關(guān)于CCS的界定和適當(dāng)解釋，很多中國學(xué)者已經(jīng)作出了各種說明：“CCS是指將從工業(yè)活動中產(chǎn)生的或者從相關(guān)能源中分離出來的CO2收集并壓縮后，永久性封存在安全地質(zhì)或者海洋深處而與大氣隔絕的一個過程?！雹诶钭阡洠骸逗Ｑ蠊s框架下CO2封存的可行性分析》，《河南社會科學(xué)》2011年第4期?！岸趸疾东@與封存技術(shù)（CCS）是指將捕獲、壓縮后的二氧化碳運(yùn)輸?shù)街付ǖ攸c(diǎn)進(jìn)行長期封存的過程，即以捕獲碳并安全存儲的方式來取代直接向大氣中排放二氧化碳?！雹垡浚骸稖p排計劃新技術(shù)的煩惱——碳捕獲與封存技術(shù)發(fā)展受到質(zhì)疑》，《華東科技》2010年第9期?！疤疾东@和存儲是一種將工業(yè)和能源排放源產(chǎn)生的CO2進(jìn)行收集、運(yùn)輸并安全存儲到某處使其長期與大氣隔離的過程，從而減少CO2排放”等。④巢清塵、陳文穎：《碳捕獲和存儲技術(shù)綜述及對我國的影響》，《地球科學(xué)進(jìn)展》2006年第3期。

以上界定各有不同，但要點(diǎn)大致相同：1、CCS就技術(shù)本身而言主要包括三大部分：CO2的分離和捕集，CO2的運(yùn)輸和CO2的封存。2、這種技術(shù)主要針對人為造成的CO2排放，特別是應(yīng)對化石能源燃燒時所排放的CO2。人類和動植物呼吸也在排放CO2，以一個成年人每天排放1000克左右CO2計算，地球上50多億的人口每天都在產(chǎn)生大量的溫室效應(yīng)，然而，人類和動植物呼吸所排放的CO2，一般通過自然界的生物碳循環(huán)而能夠得以平衡。而化石能源燃燒所排放的CO2超出了自然界的生物碳循環(huán)的能力，于是人類試圖在繼續(xù)使用化石燃料的同時降低CO2排放。3、CCS的目的是要將超標(biāo)的CO2與大氣長期隔絕，減少CO2排放到大氣層。概言之，所謂CCS技術(shù)，一般指的是通過工程手段將從工業(yè)或相關(guān)能源排放源所產(chǎn)生的CO2分離和捕集，壓縮后輸送到指定地點(diǎn)，進(jìn)行封存并使之長期與大氣隔絕的技術(shù)。

碳捕集、利用與封存（Carbon Capture，Utilization and Storage，簡稱為CCUS）是CCS技術(shù)一種新的發(fā)展趨勢，即把生產(chǎn)過程中，將CO2從工業(yè)或其他排放源中分離出來進(jìn)行提純，并運(yùn)輸至特定地點(diǎn)繼而投入到新的生產(chǎn)過程中，進(jìn)行循環(huán)再利用，以實(shí)現(xiàn)被捕集到的CO2與大氣長期隔離，而不是簡單的封存。與CCS相比，CCUS可以將CO2資源化，在封存CO2的同時，能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上抵消了CCS的高成本，因而受到世界各國的高度重視，紛紛加大研發(fā)力度。CO2的資源化利用技術(shù)有合成高純一氧化碳、煙絲膨化、化肥生產(chǎn)、超臨界二氧化碳萃取、飲料添加劑、食品保鮮和儲存、焊接保護(hù)氣、滅火器、粉煤輸送、合成可降解塑料、改善鹽堿水質(zhì)、培養(yǎng)海藻、CO2石油強(qiáng)化開采(EOR)等，其中合成可降解塑料和CO2驅(qū)油技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用前景廣闊。CCUS技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展的重點(diǎn)是降低成本以及逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的全面整合。CCUS有著美好的前景，然而，CO2的資源化利用數(shù)量是有限的，國際上普遍認(rèn)為，未來大規(guī)模碳封存主要在地下咸水層進(jìn)行，同時CCUS的基礎(chǔ)是CCS。

（二）實(shí)施CCS技術(shù)的價值

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于技術(shù)的創(chuàng)新，最終目的是降低碳排放，這就使得將CO2利用和封存起來成為一個新的重要研究方向。CCS技術(shù)是快速收集、使用和處置CO2的技術(shù)。作為一項當(dāng)前應(yīng)對全球溫室效應(yīng)的重要舉措，CCS技術(shù)被認(rèn)為是眾多碳減排技術(shù)中具有廣闊應(yīng)用前景的一種新興技術(shù)，其封存容量潛力巨大，為減少減溫室氣體排放和減緩氣候變化的提供一條可能的途徑。與其他CO2減排技術(shù)相比，CCS技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)在于：

1.CCS技術(shù)尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造，較少受能源資源條件限制

CCS技術(shù)充分尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造，可以繼續(xù)利用相對廉價的化石燃料，受能源資源條件限制較少。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和滿足人類生活的需求，在未來數(shù)十年期間，傳統(tǒng)的化石燃料的需求還將持續(xù)增長，特別是在新興工業(yè)化國家。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)估計，2007年到2030年間，中國和印度的燃煤發(fā)電將有可能分別增長2.5倍和3.5倍。對新建電廠進(jìn)行改造，從而使其做好碳捕集的準(zhǔn)備對于電廠的順利轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。如果沒有政策調(diào)整，那么到2030年全球能源需求將增長50%，其中化石燃料超過新增能源需求的80%。根據(jù)國際能源署(IEA)的統(tǒng)計預(yù)估，世界能源消費(fèi)從2000年至2030年間將增長近70%。在此背景下，石油、天然氣和煤炭等化石燃料將依然無法回避地長期扮演重要角色，到2030年，在混合能源中依然表現(xiàn)為重要的組成部分，在歐洲能源中要占60%，而世界水平約為70%。

全球化石燃料，無論是煤炭、石油還是天然氣，所排放的CO2都呈上升態(tài)勢。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，煤電占全球發(fā)電的2/3，并將繼續(xù)在世界能源組合中占有重要地位。國際主流意見認(rèn)為，目前全世界的煤炭儲量至少還可以支持100年，煤電廠在短時期內(nèi)很難被淘汰。按照目前的技術(shù)水平，煤炭發(fā)電平均每度就要排放大約1000克CO2，僅美國的發(fā)電廠每年CO2排放量就達(dá)到15億噸。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）估計，作為中國的煤電廠排放的CO2占了全世界煤電廠排放量的38%，而且這個數(shù)字還在不斷增加。這使得煤炭成為最“臟”的化石能源?！?0%的碳排放都是化石燃料產(chǎn)生的?！雹菟窝┥彛骸短幹脺厥倚?yīng) 碳捕捉和儲存技術(shù)引爭議》， http://finance.qq.com/a/20091118/000065．htm．中國經(jīng)濟(jì)周刊網(wǎng)，2018年12月18日訪問。

世界各國對化石燃料的長期依賴將使氣候變化和能源安全形勢變得更為嚴(yán)峻。而受到技術(shù)和資源儲量的限制，提高能源效率與發(fā)展可再生能源的減排潛力在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)將會是有限的。因此，迫使國際社會尋求其他的有效碳減排技術(shù)和方法。

2.CCS技術(shù)的使用可降低減排二氧化碳的總成本

CCS技術(shù)是一項高端技術(shù)，需要投入大量資金進(jìn)行研發(fā)和運(yùn)行，但是與其他的碳減排的技術(shù)和方法比較來看，還是相對經(jīng)濟(jì)的。IEA認(rèn)為，如果在不采用CCS技術(shù)的情況下實(shí)現(xiàn)溫度控制目標(biāo)，在全球變暖限制在上升2℃的情況下，到2050年總減排成本將比使用CCS技術(shù)增加70%。

特別要提出的是，發(fā)達(dá)國家投入巨資研發(fā)和運(yùn)行CCS 技術(shù)除了實(shí)現(xiàn)減少以CO2為主的溫室氣體的排放，應(yīng)對氣候變化的目的外，還可能以技術(shù)輸出獲得經(jīng)濟(jì)收益?？梢钥吹?，尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造的CCS技術(shù)對于一些當(dāng)前依賴化石能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國家和地區(qū)具有較大的吸引力。發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在已經(jīng)擁有許多應(yīng)對氣候變化的有效方法和技術(shù)，CCS技術(shù)是其中一種新興的、有效的、重要的碳減排技術(shù)，在眾多的發(fā)展中國家應(yīng)該具有廣闊的市場。

3.CCS技術(shù)碳減排效果明顯，見效快， 時間長

不管是在中國還是在全世界，能夠凈減少CO2排放的技術(shù)是非常必要的。CCS是可以減少CO2排放的一項重要技術(shù)，雖然CCS目前面臨諸多爭議和發(fā)展瓶頸，但還是非常有希望的。囿于法律、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的問題，CCS技術(shù)還沒有到大規(guī)模推廣的階段，但是，包括美國、加拿大、澳大利亞、挪威、中國在內(nèi)的不少國家已經(jīng)在進(jìn)行嘗試。聯(lián)合國政府間氣候變化問題研究小組認(rèn)為，在政府的碳排放許可制度和“碳信用額度”等經(jīng)濟(jì)手段刺激的推動下，碳儲存的規(guī)模會擴(kuò)大，從而會使發(fā)電廠的CO2排放量減少80%到90%。據(jù)預(yù)測，歐盟到2025年現(xiàn)有的化石燃料發(fā)電廠將全部被改造采用CCS技術(shù)。聯(lián)合國氣候變化委員會（IPCC）也已將針對燃煤電廠的CCS技術(shù)作為2050年溫室氣體減排目標(biāo)最重要的技術(shù)方向。①參見相震：《碳封存發(fā)展及有待解決的問題研究》，《環(huán)境科技》2010年第2期。

2.CCS技術(shù)能夠為二氧化碳以后的再開發(fā)與利用創(chuàng)造條件

我國一直是世界上煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)的大國，21世紀(jì)以來，我國重視生態(tài)文明建設(shè)，堅定地采取應(yīng)對氣候變化行動，加強(qiáng)可再生能源研發(fā)，可再生能源所占比例一直處于增長狀態(tài)，但由于資源、技術(shù)和成本所制約，其所占能源份額仍然很有限，不可能大規(guī)模地替代化石燃料?！案鶕?jù)目前氣候變化的國際形勢，中國面臨著來自國際社會要求承擔(dān)溫室氣體限排義務(wù)，和國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的三重壓力。作為一項減緩溫室氣體排放的前沿技術(shù)，CCS技術(shù)不僅能有效減少碳排放，還可能更持久地更清潔地利用我國豐富的煤炭資源。因此，我國應(yīng)重視對CCS技術(shù)的研發(fā)和示范項目的研究和建設(shè)，分析該技術(shù)的應(yīng)用對我國能源系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響?！雹趧⒓?、李永、劉德順：《碳封存技術(shù)的現(xiàn)狀及在中國應(yīng)用的研究意義》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2009年第2期。2015年6月，中國正式向聯(lián)合國提交2020年后應(yīng)對氣候變化“國家自主決定貢獻(xiàn)”，中國承諾在2030年左右非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。因此，按照我國現(xiàn)在的工業(yè)發(fā)展能力和能源結(jié)構(gòu)，要保持我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民的生活水平，滿足不斷增長的能源需求，煤炭在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍將作為主要的化石能源燃料。中國是世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源第一大國，也是當(dāng)今世界上最大的溫室氣體排放國。面對這種能源發(fā)展態(tài)勢、煤炭的嚴(yán)重污染以及來自國際社會和國內(nèi)發(fā)展的雙重壓力，研發(fā)并逐步實(shí)施既能減少CO2排放而又尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造和不降低人民生活水平的CCS技術(shù)勢在必行。

二、《巴黎協(xié)定》：應(yīng)對氣候變化的新里程碑

（一）《巴黎協(xié)議》的締結(jié)

《巴黎協(xié)定》的全稱為《聯(lián)合國氣候變化框架公約下的巴黎協(xié)定》（Paris Agreement under the United Nations Framework Convention on Climate Change），是在新的國際經(jīng)濟(jì)政治格局下，為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱“《框架公約》”)目標(biāo)而締結(jié)的一項全面、均衡、具有法律約束力、適用于所有締約方的國際氣候變化新協(xié)定，它為2020年后全球氣候治理行動作出安排，具有里程碑式的重要意義?！栋屠鑵f(xié)定》是繼承原有氣候變化應(yīng)對體制《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》，（簡稱“《京都協(xié)議書》”，將于2020年到期)的新氣候應(yīng)對體制的核心國際條約。

《巴黎協(xié)定》自2016年4月22日至2017年4月21日在紐約聯(lián)合國總部開放供簽署。其第21條第1款規(guī)定：“本協(xié)議應(yīng)在不少于55個《公約》締約方，共占全球溫室氣體總排放量的至少約55%的《公約》締約方交存其批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入文書之日后第三十天起生效?！?在2016年9月的杭州G20峰會上 ，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)一起向聯(lián)合國秘書長遞交了中美兩國對《巴黎協(xié)定》的批準(zhǔn)文書。在國際各方共同努力下，《巴黎協(xié)定》于2016年11月4日正式生效，成為歷史上批約生效最快的國際條約之一。

2017年初，特朗普當(dāng)選美國第45任總統(tǒng)后，推行“美國優(yōu)先”政策，發(fā)布行政令要求美國環(huán)保局評估修改前總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政時期制定的旨在減少發(fā)電廠碳排放的《清潔電力計劃》，以及削減美國環(huán)境保護(hù)局的財政預(yù)算等，引起了廣泛的爭議。2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮宣布，美國成為唯一拒絕《巴黎協(xié)定》的國家。

在全球減排形勢極度嚴(yán)峻的情況下，美國退出《巴黎協(xié)定》，這將使美國淪為最大的“不負(fù)責(zé)任”國家。其退出《巴黎協(xié)定》對國際社會合作應(yīng)對氣候問題，會造成一些心理上的消極影響。

（二）《巴黎協(xié)議》要點(diǎn)

《巴黎協(xié)定》包括沒有法律約束力的“決定”和有法律約束力的“正式協(xié)定”兩部分。具有法律約束力的“正式協(xié)定”共有29個條文，分別為定義、目標(biāo)與基本原則、國家自主貢獻(xiàn)、國家自主貢獻(xiàn)的編制與審議、加強(qiáng)溫室氣體的匯和庫、合作履行、適應(yīng)、減少損失和損害、資金機(jī)制、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)、公眾參與、透明度、全球總結(jié)、執(zhí)行和遵守協(xié)定機(jī)制、締約方會議、秘書處、附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)和附屬履行機(jī)構(gòu)、其他附屬機(jī)構(gòu)和體制、簽署與保存、生效、修正、附件的通過和修正、爭端的解決、表決權(quán)、保存人、保留、退出以及作準(zhǔn)文本。

《巴黎協(xié)定》高度地凝聚各締約方共識，確定了減緩氣候變化的長期目標(biāo)，第二條明確規(guī)定：“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)，同時認(rèn)識到這將大大減少氣候變化的風(fēng)險和影響”。朝著《框架公約》所設(shè)定的最終目標(biāo)“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平。

《巴黎協(xié)定》以“國家自主貢獻(xiàn)”的行動模式確立了2020年后“自下而上”、覆蓋更廣的全球減排新框架?！栋屠鑵f(xié)定》第4條第4款強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)繼續(xù)帶頭，努力實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對減排目標(biāo)。發(fā)展中國家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)它們的減緩努力，應(yīng)鼓勵它們根據(jù)不同的國情，逐漸實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對減排或限排目標(biāo)。這種自下而上的“國家自主貢獻(xiàn)”模式鼓勵了各締約方基于自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、行動意愿提出貢獻(xiàn)目標(biāo)，保證了全球氣候治理的廣泛參與度，同時，由于是各締約方自主提出的貢獻(xiàn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的執(zhí)行效率也更有保證。

《巴黎協(xié)定》確立了5年為周期的“全球總結(jié)”（global stocktake）機(jī)制，以評估實(shí)現(xiàn)本協(xié)定宗旨和長期目標(biāo)的集體進(jìn)展情況。第14條規(guī)定：作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《框架公約》，締約方會議應(yīng)在2023年進(jìn)行第一次全球總結(jié)，此后每5年進(jìn)行1次。全球總結(jié)的結(jié)果應(yīng)為締約方提供參考，以國家自主的方式更新和加強(qiáng)它們的行動和支助，加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)全球減緩氣候變化的長期目標(biāo)。該機(jī)制為將來進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的目標(biāo)提供了路徑和制度安排。

《巴黎協(xié)定》構(gòu)建了提供資金支持的義務(wù)和自愿相結(jié)合的新模式，孕育更加多元化的資金治理機(jī)制，拓展資金來源渠道。第9條規(guī)定，“發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)為協(xié)助發(fā)展中國家締約方減緩和適應(yīng)兩方面提供資金資源，以便繼續(xù)履行在《公約》下的現(xiàn)有義務(wù)?！辈⑶摇肮膭钇渌喖s方自愿提供或繼續(xù)提供這種支助”。雖然在具有法律約束力的“協(xié)議”中并沒有出現(xiàn)資金數(shù)量方面的內(nèi)容，然而，在不具法律約束力的“決定”指出，強(qiáng)烈促請發(fā)達(dá)國家締約方提高其資金支持水平，首次提出制定切實(shí)的路線圖，以實(shí)現(xiàn)在2020年之前每年為減緩和適應(yīng)提供1000億美元共同資金以及大幅提高當(dāng)前適應(yīng)融資水平的目標(biāo)。

《巴黎協(xié)定》將低碳綠色發(fā)展作為未來全球氣候治理的核心理念，其第4條第1款強(qiáng)調(diào)指出，為了實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的長期目標(biāo)，要求各締約方努力實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放不再繼續(xù)增加，盡快達(dá)到溫室氣體排放的全球峰值；并旨在從此后根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)數(shù)值迅速減少，以聯(lián)系可持續(xù)發(fā)展和消除貧困，在平等的基礎(chǔ)上，在21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡，即溫室氣體凈零排放。這向世界傳遞了強(qiáng)烈且清晰的信號：人類未來發(fā)展的必然選擇是走可持續(xù)的低碳綠色發(fā)展之路。

《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)了全人類共同利益與各締約方利益訴求的平衡，盡管并不完美，但其“內(nèi)容公平合理、全面平衡、富有雄心，同時也是一個持久有效、具有法律約束力的協(xié)定，讓整個人類社會向命運(yùn)共同體的方向邁進(jìn)，有望開啟全球氣候治理新時代”①參見王強(qiáng)：《〈巴黎協(xié)定〉開啟氣候治理新時代》，《時事報告》，2016年第1期。，必將成為可持續(xù)發(fā)展前進(jìn)道路上的里程碑。

（三）《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判

2015年締結(jié)的《巴黎協(xié)定》是來自世界各地的全球領(lǐng)導(dǎo)人在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的框架下達(dá)成的一項新的普遍協(xié)定。它是在2020年《京都議定書》到期后，《框架公約》框架下用以取代其的重要協(xié)議，是應(yīng)對氣候變化的重要步驟。其主要目標(biāo)是將21世紀(jì)全球平均升溫幅度控制在遠(yuǎn)低于工業(yè)化前的2℃水平，并盡可能接近1.5℃，標(biāo)志著一個歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。截至2018年11月，已有184個國家及歐洲聯(lián)盟加入了《巴黎協(xié)定》。

然而，現(xiàn)實(shí)狀況不盡人意。2018年11月29日，世界氣象組織（WMO）發(fā)布的2018年氣候狀況聲明指出，氣候變暖趨勢是不容置疑的，表明我們應(yīng)對氣候變化的時間已經(jīng)所剩無幾；按照目前的趨勢，到21世紀(jì)末，氣溫可能會升高3到5攝氏度。WMO副秘書長葉連娜·馬納延科娃說：“這些不僅僅是數(shù)字。氣溫每上升一丁點(diǎn)兒，都會對人類健康、食物和淡水的獲取、動植物的滅絕、珊瑚礁的生存和海洋生物產(chǎn)生影響?！?WMO秘書長彼得里·塔拉斯強(qiáng)調(diào)：“我們尚未走上實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)和控制氣溫升幅的軌道。如果我們開采所有已知的化石燃料資源，氣溫升幅還會大幅擴(kuò)大。我們是全面了解氣候變化的第一代人，也是能夠?qū)Υ瞬扇⌒袆拥淖詈笠淮??！雹谑澜鐨庀蠼M織：《過去四年為有記錄以來最熱 減排已刻不容緩》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1618620257570927046&wfr=spider&for=pc，世界氣象組織網(wǎng)，2018年12月8日訪問。IPCC在2018年報告表示，將全球升溫控制在1.5攝氏度將需要在社會各方面實(shí)施快速、深遠(yuǎn)和前所未有的變革。無論是對人類還是自然生態(tài)系統(tǒng)來說，將全球升溫控制在1.5攝氏度內(nèi)比控制在2攝氏度內(nèi)有明顯的好處，可以與確保建立一個更加可持續(xù)和公平的社會這項工作同時進(jìn)行。氣候變化正在破壞國家經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重影響著人們的生活，并且普遍地在世界各地顯現(xiàn)，這就迫使我們今天不得不付出巨大的代價，在未來甚至還要承擔(dān)更加高昂的代價。為了人類能夠邁向更加清潔、更具抗災(zāi)能力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，現(xiàn)在我們必須選擇可負(fù)擔(dān)得起、可擴(kuò)展的解決方案。《巴黎協(xié)定》就是人類選擇的一個應(yīng)對氣候變化可負(fù)擔(dān)得起、可擴(kuò)展的重要解決方案。

《巴黎協(xié)定》是一個制度框架，但它的落實(shí)需要一系列具體規(guī)則的支撐。當(dāng)前各締約方根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，制定了本國的氣候行動計劃，然而各國的氣候行動計劃總和也不足以將全球升溫控制在低于2攝氏度的水平。各締約方必須加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的決心，加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所確定的各項具體目標(biāo)。2017年召開的波恩氣候大會對《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則僅達(dá)成了一份全面反映各方關(guān)切的談判案草案，而形成共識的壓力留給了2018年卡托維茲氣候大會。2018年是《巴黎協(xié)定》簽署方完成實(shí)施細(xì)則談判的最后期限，也是《巴黎協(xié)定》目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵契機(jī)，《框架公約》秘書處執(zhí)行秘書埃斯皮薩諾表示，應(yīng)對氣候變化“已經(jīng)到了關(guān)鍵時刻”，“需要緊迫的、規(guī)?？涨暗募w行動”。

2018年12月2日，《框架公約》第24次締約方會議、《京都議定書》第14次締約方會議、《巴黎協(xié)定》首次締約方大會第3階段會議在波蘭南部城市卡托維茨（Katowice）開幕，波蘭環(huán)境部副部長庫爾蒂卡接替斐濟(jì)總理姆拜尼馬拉馬，擔(dān)任本輪氣候變化會議主席，來自近200個國家的代表在大會期間就《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則進(jìn)行談判。此次卡托維茲大會一個重要任務(wù)，是要制定和采取一整套決定，完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的談判，確保《巴黎協(xié)定》的全面實(shí)施。此次大會最核心的目標(biāo)，是為各國報告溫室氣體排放和減排努力建立一套統(tǒng)一的、透明的準(zhǔn)則。此外的主要目標(biāo)還有：各國能做出更具抱負(fù)的減排承諾；得到富國更加明確的資金支持承諾；為一個全球統(tǒng)一的碳交易市場制定規(guī)則。

在 2015 《巴黎協(xié)定》落槌時，各締約方委托IPCC就作為一個政治目標(biāo)被提出來的那個“1.5℃”在科學(xué)上究竟意味著什么進(jìn)行一個系統(tǒng)性的科學(xué)評估。IPCC歷時三年完成的《1.5℃ 特別報告》評估結(jié)論為：相比把升溫控制在 2℃，實(shí)現(xiàn) 1.5℃ 目標(biāo)對緩和海平面上升、極端天氣、珊瑚礁消亡、糧食減產(chǎn)、生物多樣性消失都有重要意義。實(shí)現(xiàn)它的機(jī)會并不大，但仍然可能，為此世界必須實(shí)現(xiàn)“快速、深刻和史無前例的變革”，包括在 2030 前將溫室氣體排放比 2010 水平降低 45%，到 2050 實(shí)現(xiàn)零凈排放。然而，在談判中期的12月8日，當(dāng)眾多締約方在全體會議上要求在規(guī)則書文本中用“歡迎”（welcome）取代“注意到”（note）一詞，來表達(dá)對報告的科學(xué)結(jié)論充分接受時，沙特阿拉伯、美國、科威特和俄羅斯4個油氣生產(chǎn)大國表示堅決反對，堅持要求使用原文的“注意到”，沙特阿拉伯甚至威脅要阻撓之后的會談。它們擔(dān)心報告結(jié)論被充分接受后，在未來化石能源的使用將陷入非常不利的政治處境。最后，為了談判得以繼續(xù)前進(jìn)，規(guī)則書的最終措辭沒有對報告結(jié)論表態(tài)，而是“歡迎”IPCC 報告的“及時完成”。

在談判后期，中國同意放棄長期堅持的發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家采用兩套不同的報告體系，改為一套全球統(tǒng)一的體系，使得大會最核心的目標(biāo)得以完全實(shí)現(xiàn)。有關(guān)要求各國做出更具抱負(fù)的減排承諾問題，一時難以做出決定，被要求在2019年9月舉行的紐約聯(lián)合國氣候峰會上進(jìn)行認(rèn)真探討。有關(guān)窮國和氣候脆弱國家希望富國增加資金支持承諾，雖然不令人滿意，但得到了一定的回應(yīng)。至于建立全球碳交易市場規(guī)則的議題，則由于巴西在大會原定的閉幕日（14日）強(qiáng)烈反對，讓磋商陷入一場危機(jī)，而被推遲到2019年底舉行的智利氣候變化大會（COP25）上探討。這場風(fēng)波也使得大會閉幕日延后了1天。

2018年12月15日深夜，聯(lián)合國氣候變化卡托維茲大會終于落槌閉幕。近 200 個締約國就一份旨在確保 2015 《巴黎協(xié)定》原則實(shí)施的“規(guī)則書”文本達(dá)成共識。體現(xiàn)了公平、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”、各自能力原則，考慮到不同國情，符合“國家自主決定”安排，體現(xiàn)了行動和支持相匹配，為協(xié)定實(shí)施奠定了制度和規(guī)則基礎(chǔ)。

為支持在實(shí)施《巴黎協(xié)定》方面所作的努力，增強(qiáng)決心，并加強(qiáng)氣候行動，聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯將邀請來自政府、金融界、商界和民間社會的世界領(lǐng)導(dǎo)人參加2019年9月23日在紐約舉行的氣候峰會，將主要探討卡托維茲氣候變化大會遺留的減排抱負(fù)問題。他強(qiáng)調(diào)：“從現(xiàn)在開始，我的前五件要緊事是：抱負(fù)、抱負(fù)、抱負(fù)、抱負(fù)和抱負(fù)?！雹佟秾?shí)質(zhì)性議題被留給2019，聯(lián)合國氣候大會取得有限成功》，http://www.qdaily.com/articles/59354.html，好奇心日報網(wǎng)，2018年12月18日訪問。他請這些領(lǐng)導(dǎo)人在峰會上大膽發(fā)言、果斷行動。這些宣言和行動將有助于減少排放、加強(qiáng)氣候復(fù)原力，并動員各方拿出政治意愿，支持雄心勃勃的、有意義的《巴黎協(xié)定》。

三、《巴黎協(xié)議》與CCS有關(guān)的規(guī)定及其解讀

（一）《巴黎協(xié)議》與CCS有關(guān)的規(guī)定

關(guān)于有效應(yīng)對與注意的規(guī)定。序言指出：“認(rèn)識到必須根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)知識，對氣候變化的緊迫威脅作出有效和逐漸的應(yīng)對；注意到必須確保包括海洋在內(nèi)的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保護(hù)被有些文化認(rèn)作大地母親的生物多樣性，并注意到在采取行動處理氣候變化時關(guān)于‘氣候公正’的某些概念的重要性?！?/p>

關(guān)于全球溫升控制目標(biāo)與國家自主貢獻(xiàn)的規(guī)定。第2條第1款(a)項規(guī)定：“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)，同時認(rèn)識到這將大大減少氣候變化的風(fēng)險和影響”。第4條規(guī)定：“1.為了實(shí)現(xiàn)第二條規(guī)定的長期氣溫目標(biāo)，締約方旨在盡快達(dá)到溫室氣體排放的全球峰值，同時認(rèn)識到達(dá)峰對發(fā)展中國家締約方來說需要更長的時間；并旨在從此后根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)迅速減少，以聯(lián)系可持續(xù)發(fā)展和消除貧困，在平等的基礎(chǔ)上，在21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡。2.各締約方應(yīng)編制、通報并持有它打算實(shí)現(xiàn)的下一次國家自主貢獻(xiàn)。締約方應(yīng)采取國內(nèi)減緩措施，以實(shí)現(xiàn)這種貢獻(xiàn)的目標(biāo)。3.各締約方下一次的國家自主貢獻(xiàn)將按不同的國情，逐步增加締約方當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)，并反映其盡可能大的力度，同時反映其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力?！?/p>

關(guān)于加強(qiáng)溫室氣體匯和庫的規(guī)定。第5條第1款規(guī)定： “締約方應(yīng)當(dāng)采取行動酌情養(yǎng)護(hù)和加強(qiáng)《公約》第4條第1款d項所述的溫室氣體的匯和庫，包括森林?！?《框架公約》第4條第1款d項：促進(jìn)可持續(xù)地管理，并促進(jìn)和合作酌情維護(hù)和加強(qiáng)《蒙特利爾議定書》未予管制的所有溫室氣體的匯和庫，包括生物質(zhì)、森林和海洋以及其他陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)；

關(guān)于鼓勵和扶持創(chuàng)新技術(shù)的規(guī)定。第10條規(guī)定： “1.締約方共有一個長期愿景，即必須充分落實(shí)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，以改善對氣候變化的抗御力和減少溫室氣體排放?！?.加快、鼓勵和扶持創(chuàng)新，對有效、長期的全球應(yīng)對氣候變化，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。應(yīng)對這種努力酌情提供支助，包括由《公約》技術(shù)機(jī)制和《公約》資金機(jī)制通過資金手段，以便采取協(xié)作性方法開展研究和開發(fā)，以及便利獲得技術(shù)，特別是在技術(shù)周期的早期階段便利發(fā)展中國家獲得技術(shù)。6.應(yīng)向發(fā)展中國家締約方提供支助，包括提供資金支助，以執(zhí)行本條，包括在技術(shù)周期不同階段的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面加強(qiáng)合作行動，從而在支助減緩和適應(yīng)之間實(shí)現(xiàn)平衡?！?/p>

（二）解讀與評析

1.關(guān)于有效應(yīng)對與注意的規(guī)定

全球變暖所引起的氣候變化對人類生存和發(fā)展前景產(chǎn)生了嚴(yán)峻的和緊迫的巨大挑戰(zhàn)，而造成這一現(xiàn)狀的首要原因是人為過量排放的溫室氣體。為了免受氣候變暖的威脅，人類必須根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)知識作出有效的應(yīng)對。CCS技術(shù)可以有效抑制溫室氣體排放，緩解氣候變化，是當(dāng)前氣候變化減緩措施中溫室氣體減排效果明顯、快捷的一項技術(shù)。作為一種新興技術(shù)，其封存容量潛力巨大，為減少溫室氣體排放和減緩氣候變化的提供一條可能的途徑，應(yīng)當(dāng)予以重視和積極研發(fā)。同時，《巴黎協(xié)定》也強(qiáng)調(diào)在作出有效應(yīng)對時，應(yīng)當(dāng)注意：一是必須確保包括海洋在內(nèi)的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生物多樣性；二是在采取行動處理氣候變化時要注意“氣候公正”。這些也是在研發(fā)和應(yīng)用CCS技術(shù)時應(yīng)當(dāng)遵循的。

2.關(guān)于全球溫升控制目標(biāo)與國家自主貢獻(xiàn)的規(guī)定

《巴黎協(xié)定》確定了減緩氣候變化的長期目標(biāo)：全球平均升溫幅度控制在工業(yè)革命前水平以上低于2℃以內(nèi)，并努力實(shí)現(xiàn)將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃以內(nèi)。并且要求盡快使全球溫室氣體排放總量達(dá)到峰值，并在21世紀(jì)的下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，即溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡。目標(biāo)已經(jīng)確定，實(shí)現(xiàn)卻困難重重。IPCC在第五次評估報告中指出：如果要將全球升溫幅度控制在工業(yè)革命前水平之上的 2℃之內(nèi)，到21世紀(jì)末全球的剩余累積溫室氣體排放量僅約1萬億噸CO2。而從由國家自主貢獻(xiàn)方案而來的溫室氣體排放合計總量來看，2030年排放總量仍會增長，會達(dá)到預(yù)計的550億噸水平，與預(yù)測將升溫幅度控制在2℃度以內(nèi)的2030年全球排放水平約為310-440億噸CO2的情景范圍有較大差距。因此《巴黎協(xié)定》關(guān)切地指出，需要做出的減排努力應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于與國家自主貢獻(xiàn)相關(guān)的減排努力，才能將排放量減至400億噸，才能將與工業(yè)化前水平相比的全球平均溫度升幅維持在2℃以下，或減至IPCC于2018年特別報告所指出的水平，使溫度升幅限定在比工業(yè)化前水平高1.5℃。國家自主貢獻(xiàn)而來的溫室氣體年排放減緩保證的合計總量與將全球平均溫度升幅控制在2℃以內(nèi)及1.5℃以內(nèi)所需要的總合排放路徑之間存在明顯的差距，如何解決這一差距，事關(guān)減緩氣候變化的長期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的根本。這就需要各締約方，包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，挖掘潛力，創(chuàng)新技術(shù)，逐步增加締約方當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)。CCS技術(shù)是一項應(yīng)對能源和氣候變化提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的可選措施，既能夠尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造，較少受能源資源條件限制，又可以快捷、明顯地減緩溫室氣體排放，為彌合上述差距提供了一條可能的途徑。

3.關(guān)于加強(qiáng)溫室氣體匯和庫的規(guī)定

《巴黎協(xié)定》再次要求締約方應(yīng)當(dāng)采取行動對《框架公約》第4條第1款d項所述的溫室氣體的匯和庫予以養(yǎng)護(hù)和加強(qiáng)?！犊蚣芄s》第4條第1款d項規(guī)定：“促進(jìn)可持續(xù)地管理，并促進(jìn)和合作酌情維護(hù)和加強(qiáng)《蒙特利爾議定書》未予管制的所有溫室氣體的匯和庫，包括生物質(zhì)、森林和海洋以及其他陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)”?！栋屠鑵f(xié)定》不是簡單的重復(fù)，而是突出和強(qiáng)調(diào)，還予以一定的時代新意。要求減少化石能源的使用，探尋新的替代能源；增加森林碳匯，減少溫室氣體排放；開發(fā)海洋碳匯，吸收溫室氣體；更表明人類社會應(yīng)當(dāng)致力于發(fā)展創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的長期目標(biāo)而努力。這里提到要保護(hù)和增強(qiáng)《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的匯和庫，特別包括了海洋和海洋生態(tài)系統(tǒng)，CCS技術(shù)，包括CO2海洋封存應(yīng)該屬于此類需要保護(hù)和增強(qiáng)的溫室氣體匯和庫的范疇，應(yīng)當(dāng)予以促進(jìn)可持續(xù)地管理和合作。

4.關(guān)于鼓勵和扶持創(chuàng)新技術(shù)的規(guī)定

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于技術(shù)的創(chuàng)新，這將促進(jìn)新的零碳和低碳技術(shù)發(fā)明和推廣，《框架公約》和《京都議定書》十分關(guān)注開發(fā)和增加有益于環(huán)境的先進(jìn)的創(chuàng)新技術(shù)?！犊蚣芄s》提出為了預(yù)測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因并緩解其不利影響，不能以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲可以采取的措施?！毒┒甲h定書》要求研究、促進(jìn)、開發(fā)和增加有益于環(huán)境的先進(jìn)的創(chuàng)新技術(shù)?！栋屠鑵f(xié)定》更加予以重視，列出專條對“技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓”作出規(guī)定。《巴黎協(xié)定》提出加快、鼓勵和扶持技術(shù)創(chuàng)新，對有效、長期的全球應(yīng)對氣候變化，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因此，必須充分落實(shí)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，以改善對氣候變化的抗御力和減少溫室氣體排放。一是對這種技術(shù)創(chuàng)新提供技術(shù)機(jī)制和資金機(jī)制的支助，以便采取協(xié)作性方法開展研究和開發(fā)；二是應(yīng)向發(fā)展中國家締約方在技術(shù)周期不同階段的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面加強(qiáng)合作行動，從而在支助減緩和適應(yīng)之間實(shí)現(xiàn)平衡。CCS技術(shù)就是一種改善對氣候變化的抗御力和減少溫室氣體排放、有益于環(huán)境的先進(jìn)的創(chuàng)新技術(shù)，應(yīng)當(dāng)充分落實(shí)其技術(shù)支助、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓。中國和美國是世界上最大的發(fā)展中國家和最大的發(fā)達(dá)國家，也是兩個最大的清潔能源投資國，現(xiàn)已建立了成熟的應(yīng)對氣候變化雙邊合作計劃。2014年11月12日，《中美氣候變化聯(lián)合聲明》宣布通過中美氣候變化工作組、中美清潔能源研究中心和中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話等加強(qiáng)和擴(kuò)大兩國合作的進(jìn)一步措施，其中的一項重要措施就是：推進(jìn)碳捕集、利用和封存重大示范：經(jīng)由中美兩國主導(dǎo)的公私聯(lián)營體在中國建立一個重大碳捕集新項目，以深入研究和監(jiān)測利用工業(yè)排放二氧化碳進(jìn)行碳封存，并就向深鹽水層注入二氧化碳以獲得淡水的提高采水率新試驗項目進(jìn)行合作。為全球合作創(chuàng)新有益于環(huán)境的先進(jìn)技術(shù)、開發(fā)和應(yīng)用CCS技術(shù)樹立了典范。

CCS技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用與《框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)是一致的：都是為了實(shí)現(xiàn)溫室氣體的減排和減緩氣候變化。盡管在《框架公約》和《京都議定書》中已經(jīng)有了關(guān)于CO2封存的初步思路，卻由于《框架公約》和《京都議定書》的制定早于CCS技術(shù)的出現(xiàn)，所以《框架公約》和《京都議定書》都沒有明確提及CCS的法律地位，即沒有明確規(guī)定CCS是否可以作為締約國的溫室氣體減排機(jī)制。甚至在《京都議定書》之后的歷次締約方大會上， CCS都僅僅只是作為一個前沿概念被關(guān)注到，而沒有被納入修改方案中去。《巴黎協(xié)定》制定時，CCS技術(shù)已經(jīng)開始研發(fā)和示范了，但由于還不是完全成熟，存在一些爭議，所以，《巴黎協(xié)定》也沒有對CCS技術(shù)作出明文規(guī)定。然而，《巴黎協(xié)定》對能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體的減排和減緩氣候變化的創(chuàng)新技術(shù)有著特別的傾向性，明確規(guī)定，必須充分落實(shí)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，以改善對氣候變化的抗御力和減少溫室氣體排放是締約方共有的一個長期愿景，并對技術(shù)創(chuàng)新的技術(shù)支助、資金支助和轉(zhuǎn)讓作出安排。這就為CCS技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣提供了平臺。

四、現(xiàn)行國際法律制度面臨的困惑與挑戰(zhàn)

全球變暖所引起的氣候變化是當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的環(huán)境問題之一，CCS技術(shù)被認(rèn)為是眾多碳減排技術(shù)中具有廣闊應(yīng)用前景的一種新興技術(shù)。然而，CCS技術(shù)對于國際法而言屬于一個新鮮的概念，對傳統(tǒng)國際法的多個領(lǐng)域，乃至《巴黎協(xié)定》都造成了沖擊，提出了許多新的問題。

（一）關(guān)于封存的二氧化碳能否納入到既有的國際法框架之內(nèi)的問題

CO2海洋封存能否納入到既有的國際法框架之內(nèi)？現(xiàn)階段國際社會應(yīng)對溫室氣體排放所主要依仗的還是傳統(tǒng)的市場手段，通過在全球范圍內(nèi)建立的碳排放交易市場對溫室氣體的排放進(jìn)行控制。而現(xiàn)行的對氣候變化起指導(dǎo)意義的兩大國際性法律文件《框架公約》和《京都議定書》對于CCS技術(shù)都沒有明確定位，后續(xù)的《巴黎協(xié)定》也由于存在爭議而沒有明文規(guī)定。那么，如何將CCS技術(shù)納入到既有的國際法框架之內(nèi)，使其同其他控制溫室氣體的方式共同發(fā)揮作用是首先需要解決的問題?！斑@一焦點(diǎn)所反映的利害關(guān)系主要包含兩個方面：其一，CCS技術(shù)能否納入《京都議定書》創(chuàng)設(shè)的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、聯(lián)合履約(JI)和排放貿(mào)易(ET)等三個靈活履行機(jī)制之中；其二，CCS技術(shù)應(yīng)用所引起的碳匯的變化如何進(jìn)行計算。”①秦天寶、成邯：《碳捕獲與封存技術(shù)的應(yīng)用中的國際法問題初探》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。反對CCS技術(shù)納入CDM機(jī)制的主要原因是CCS技術(shù)是具有高風(fēng)險的新興技術(shù)，不能長期保障被封存CO2不發(fā)生泄漏，且無法保證CCS項目所要封存的CO2屬于凈減排，還有將CO2取代水注入油氣井中以提高油氣開采率會產(chǎn)生更多的油氣，這些化石能源的燃燒又將釋放更多的CO2，似乎并不是在減排CO2，而是在為排放更多的CO2作鋪墊。

（二）關(guān)于建立二氧化碳封存風(fēng)險評估和管理機(jī)制的問題

如何建立CCS技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險評估和管理機(jī)制？大量的CO2在運(yùn)輸途中或者被注入并封存在地下長達(dá)數(shù)百年時間里有可能因為技術(shù)原因或者地質(zhì)活動原因而發(fā)生泄漏，這對CCS技術(shù)應(yīng)用的安全可靠性提出很高的要求。2010年底召開的坎昆會議上，地質(zhì)封存的CCS技術(shù)被認(rèn)為應(yīng)納入CDM項目類型中，但需符合嚴(yán)格的條件。只有符合嚴(yán)格條件的CCS項目才能納入CDM機(jī)制，這個嚴(yán)格條件首先就是技術(shù)的安全性。強(qiáng)調(diào)CCS在地質(zhì)構(gòu)造中的部署應(yīng)該是環(huán)境安全的，并且應(yīng)該將避免泄漏作為其目標(biāo)。目前還未建立CO2長期封存相關(guān)的潛在風(fēng)險的綜合評價體系，以推進(jìn)實(shí)施對CO2封存地的監(jiān)測與管理，這些風(fēng)險包括對地下水的污染、對本地生態(tài)的破壞、CO2的泄露與轉(zhuǎn)移對公眾健康和環(huán)境以至氣候變化的影響等。如果在CO2運(yùn)輸途中或封存期間發(fā)生泄漏，還缺乏指導(dǎo)企業(yè)在發(fā)生泄漏時如何采取應(yīng)對措施；沒有可行方法評估泄露發(fā)生時企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境和氣候破壞責(zé)任。另一個非常重要的問題就是長期責(zé)任承擔(dān)問題，即CO2被封存后的永久責(zé)任承擔(dān)問題。一般侵權(quán)法律責(zé)任歸責(zé)不能解決CCS項目的長期責(zé)任問題，因為這些項目封存在地下的CO2會存在幾百年上千年而且隨時都有產(chǎn)生危險的可能，一般都會大大超過運(yùn)營企業(yè)存在的時間，所以運(yùn)營企業(yè)不能永久地承擔(dān)起監(jiān)管和預(yù)防風(fēng)險的責(zé)任。這就產(chǎn)生長期封存中的責(zé)任轉(zhuǎn)移問題，需要將風(fēng)險的監(jiān)管和預(yù)防責(zé)任由運(yùn)行者轉(zhuǎn)移至有關(guān)政府部門。長期責(zé)任的轉(zhuǎn)移問題涉及承擔(dān)責(zé)任的主體、責(zé)任轉(zhuǎn)移的時間、責(zé)任轉(zhuǎn)移的條件以及有關(guān)責(zé)任的分配等等，這些問題必須解決且最具爭議，應(yīng)該引起高度重視并加以解決。

（三）關(guān)于防止環(huán)境污染跨境轉(zhuǎn)移的問題

在CCS技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用中，如何保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境，避免遭受污染轉(zhuǎn)移？ CCS技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展有利于人類減緩溫室氣體排放，改善地球氣候，然而該技術(shù)也蘊(yùn)含著潛在的環(huán)境風(fēng)險，可能會造成一些巨大的環(huán)境威脅。CCS技術(shù)還處于發(fā)展階段，CO2作為一種酸性物質(zhì)，其捕集和封存會對人類健康安全以及自然環(huán)境帶來風(fēng)險。人們都愿意享受先進(jìn)科學(xué)技術(shù)帶來的福利，而盡可能地排除風(fēng)險。碳封存非常重要，沒有封存就沒有CCS技術(shù)。然而，首先，任何碳封存都會有一定的風(fēng)險，即使事先作了非常充分的科學(xué)評估和預(yù)防，不可抗力事件和意外事故總是有可能發(fā)生，如同核電站一樣。被封存的CO2一旦泄漏會影響植物多樣性與生物多樣性，造成生物種類的減少，從而影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性；并且還會對地下水飲用水造成嚴(yán)重的污染。于是，發(fā)達(dá)國家通過向發(fā)展中國家輸出捕集的CO2來緩解其國內(nèi)的環(huán)境壓力。其次，封存地點(diǎn)的選擇需要在地質(zhì)和地球物理方面進(jìn)行大量的研究，找到最適合封存CO2的地質(zhì)構(gòu)造，由于適合于CO2地質(zhì)封存的地質(zhì)結(jié)構(gòu)非常有限，因此，利用其他國家適合的封存場地就會有巨大的吸引力。第三，封存地點(diǎn)的勘探、評估和工程建設(shè)都需要巨大資金，發(fā)達(dá)國家為了降低成本會將CO2以低廉的人力物力財力轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，或者運(yùn)輸?shù)狡渌麌抑幸言诹己眠\(yùn)行的封存場所。全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟(jì)水平較低和環(huán)保意識較差的發(fā)展中國家，為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，愿意接受發(fā)達(dá)國家輸出的CO2。第四，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法律法規(guī)比較嚴(yán)格且健全，CO2海洋封存乃至CCS技術(shù)領(lǐng)先，也頒布了一些調(diào)整其活動的法律法規(guī)；而發(fā)展中國家普遍存在環(huán)境法律法規(guī)不健全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不嚴(yán)，大多存在立法空白、執(zhí)法不力的情況。在各國環(huán)境法規(guī)范差異較大的背景下，可能出現(xiàn)發(fā)達(dá)國家利用低廉的代價向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移封存CO2的情況，引發(fā)污染跨境轉(zhuǎn)移的法律問題。這樣，封存地點(diǎn)的選擇也帶來了相應(yīng)的法律問題?？缭絿车腃O2運(yùn)輸和封存活動引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險將不再局限于一國境內(nèi)，這無疑有悖于《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境、避免污染轉(zhuǎn)移和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的宗旨。因而，如何防止污染轉(zhuǎn)移，保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境，以及CO2是否應(yīng)視為工業(yè)廢棄物，對其加以規(guī)范便成為不可回避的問題。

（四）關(guān)于運(yùn)用法律手段促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展的問題

如何運(yùn)用法律手段促進(jìn)CCS技術(shù)的發(fā)展，增強(qiáng)安全可靠性和提高經(jīng)濟(jì)可行性？ CCS技術(shù)是眾多碳減排技術(shù)中的一種新興技術(shù)，具有高風(fēng)險、高投資的特征。既然是一種新興技術(shù)，那么就有提高發(fā)展的可能性；既然有高風(fēng)險、高投資的特征，那么就有減小風(fēng)險以及降低成本的必要性。如何把這些可能性和必要性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，法律應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其保障和激勵作用。從發(fā)明專利上看，CCS技術(shù)的發(fā)展落后于其他減排技術(shù)。2005年有25-60項CCS技術(shù)申請發(fā)明專利，而可再生能源發(fā)明專利為平均每年2000件。CCS擁有最大的減排潛力卻擁有最少的專利數(shù)量，一方面可能因為CCS中部分過程的技術(shù)專利，比如，CO2隔離、運(yùn)輸和封存氣體的發(fā)明專利等，沒有被包含進(jìn)國際專利分類表（IPC）中，專利數(shù)被低估了；另一方面則真實(shí)反映了CCS技術(shù)本身發(fā)展落后于其他減排技術(shù)。要降低CO2海洋封存乃至CCS技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險和提高其經(jīng)濟(jì)效益，就必須促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展。因此，運(yùn)用法律手段促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展是充分發(fā)揮CO2海洋封存乃至CCS技術(shù)對于控制和減少以CO2為主的溫室氣體排放作用的一項重要任務(wù)。激勵制度是調(diào)動企業(yè)、社會組織、公眾等各方參與某種特定行為積極性的一種法律手段，要鼓勵和支持企事業(yè)單位開展CCS項目的研發(fā)與運(yùn)用，為先進(jìn)的CCS技術(shù)知識的取得、傳播、發(fā)展提供各種便利條件。《巴黎協(xié)定》第10條第5款提出，加快、鼓勵和扶持創(chuàng)新，對有效、長期的全球應(yīng)對氣候變化，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。應(yīng)對這種努力酌情提供支助，包括由《公約》技術(shù)機(jī)制和《公約》資金機(jī)制通過資金手段，以便采取協(xié)作性方法開展研究和開發(fā)，以及便利獲得技術(shù)，特別是在技術(shù)周期的早期階段便利發(fā)展中國家獲得技術(shù)。CCS技術(shù)應(yīng)該就是這樣一類創(chuàng)新的、有效率的新技術(shù)。一方面應(yīng)該由《公約》技術(shù)機(jī)制和資金機(jī)制提供支助；另一方面，《京都議定書》創(chuàng)建旨在減排溫室氣體的3個靈活合作機(jī)制：國際排放貿(mào)易機(jī)制(ET)、聯(lián)合履行機(jī)制(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，實(shí)際上就是一種降低溫室氣體排放、減緩氣候變化的激勵制度，問題是如何把這種激勵制度與促進(jìn)CCS技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用結(jié)合起來。

（五）關(guān)于二氧化碳定性的問題

CO2能否被視為合法的物質(zhì)通過管道或輪船等媒介運(yùn)輸進(jìn)行地質(zhì)封存，一個重要的前提條件就是CO2在相關(guān)國際法中的定性問題。被封存的CO2的定性涉及對其的法律適用及工業(yè)利用問題。目前，國際社會對于被封存的CO2的定性有不同意見，歸結(jié)起來主要有三種：工業(yè)品、廢棄物或其他物質(zhì)和污染物。把被捕集的CO2作為廢棄物處理的觀點(diǎn)認(rèn)為，注入地質(zhì)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行封存的CO2應(yīng)被視為丟棄廢物的行為。《倫敦議定書》修正案將“CO2捕獲過程獲得的用于封存的CO2流”列為允許向海洋傾倒的物質(zhì)之一，即可考慮向海洋傾倒的廢棄物。然而，國際社會十分關(guān)注的CO2資源化利用，在食品生產(chǎn)、塑料生產(chǎn)、石油強(qiáng)化開采(EOR)等方面已經(jīng)取得很大成果，將被捕集的CO2完全定性為廢棄物顯然不恰當(dāng)?shù)?。把被捕集的CO2視為污染物的觀點(diǎn)認(rèn)為，排放到大氣中CO2的會形成溫室氣體，對地球氣候產(chǎn)生影響，是對大氣的一種污染。歐盟CCS指令 (EU CCS Directive，2009/31/EC) 傾向于將捕集的CO2定義為污染物，也是大氣污染防止法的調(diào)整對象。然而，CO2是大氣不可或缺的重要組成部分，盡管CO2在大氣中的濃度會深刻地影響著大氣環(huán)境質(zhì)量，但把它看作是純粹的大氣污染物似乎不十分妥當(dāng)。把被捕集的CO2看作工業(yè)品的觀點(diǎn)認(rèn)為，二氧化碳能夠用于食品生產(chǎn)、塑料生產(chǎn)、石油強(qiáng)化開采(EOR)等多方面的產(chǎn)業(yè)之中，可以視為一種工業(yè)品或原材料。然而，如果把CO2認(rèn)作工業(yè)品，再進(jìn)行大規(guī)模的純地質(zhì)封存也是不合適的。這就需要去粗取精，去偽存真，抓住關(guān)鍵，較為準(zhǔn)確地揭示出被捕集的CO2的性質(zhì)。

（六）關(guān)于污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則的問題

在CCS技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用中，如何來貫徹和落實(shí)污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則是影響其發(fā)展的一個重要因素。所謂污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則，是指有關(guān)污染防治的成本，控制和消除污染措施引起的費(fèi)用皆由污染者承擔(dān)。污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則適用于CCS技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用在兩個方面向國際法提出了新的問題：一是這里的污染者僅僅是指運(yùn)營企業(yè)，還是要包括有關(guān)的國家政府？二是這里的防污費(fèi)用是否應(yīng)該包括造成損失的賠償費(fèi)，如果包括損失的賠償費(fèi)，那么損失賠償費(fèi)必須按實(shí)際損失全額賠付，還是有賠償限額呢？對于第一個問題，是因為國際環(huán)境損害責(zé)任制度呈現(xiàn)出越來越明顯的私法化趨勢?！半S著國際民事活動的日益頻繁和處理國際環(huán)境事故的法律和實(shí)踐的不斷發(fā)展，在國際環(huán)境損害問題上追究國家責(zé)任的不可行性逐漸顯露出來，國際環(huán)境損害責(zé)任制度呈現(xiàn)出越來越明顯的私法化趨勢?！痹诓簧賴H環(huán)境條約中，“各國越來越傾向于依靠民事責(zé)任來解決這個問題。他們認(rèn)為，通過國內(nèi)法讓污染者直接承擔(dān)責(zé)任是進(jìn)行損害賠償?shù)淖詈棉k法，而不需要借助國際訴訟或者復(fù)雜的國家責(zé)任法律”①那力、張煬：《國際環(huán)境損害責(zé)任的私法化》，《當(dāng)代法學(xué)》2004年第4期。?！熬科浔举|(zhì)，氣候變化的適應(yīng)減緩政策和實(shí)施都要通過國家延伸到個人和法人來實(shí)現(xiàn)。碳稅是向企業(yè)征集，碳交易也發(fā)生在企業(yè)之間，能源效率提高的成本、綠色環(huán)境產(chǎn)品的成本最終要由消費(fèi)者來承擔(dān)。國家對氣候變化的影響負(fù)有國際法上的直接責(zé)任，而公民和法人則在實(shí)踐中實(shí)際承擔(dān)了溫室氣體減排的責(zé)任，這是國家責(zé)任在國際環(huán)境法中私法化的表現(xiàn)。”②劉惠榮、陳奕彤：《國際環(huán)境法視角下的氣候變化議題——挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《 山東警察學(xué)院學(xué)報》2013年第3期。由此可見，污染者主要是指運(yùn)營企業(yè)。這在處理一般國際環(huán)境事故的法律和實(shí)踐是可行的，但要完全適用于CCS項目中卻存在不小的問題。因為CCS項目有一個長期責(zé)任承擔(dān)的問題，封存在地質(zhì)結(jié)構(gòu)中的CO2會存在幾百上千年且有泄漏的風(fēng)險，一般都會遠(yuǎn)超運(yùn)營企業(yè)存在的時間，如果到時候，連污染者都找不到，怎么能貫徹和落實(shí)污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則？在長期責(zé)任轉(zhuǎn)移之前，污染者可以是指運(yùn)營企業(yè)；在長期責(zé)任轉(zhuǎn)移之后，防污費(fèi)用、損失賠償費(fèi)就應(yīng)該由國家政府或有關(guān)基金、保險等來分擔(dān)了。對于第二個問題：損失賠償費(fèi)按實(shí)際損失全額賠付，還是規(guī)定賠償限額？ CCS技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用本身是一項兼具公益與私益，且公益性較強(qiáng)的項目，一般侵權(quán)行責(zé)任人難以負(fù)擔(dān)這種巨大的損害賠償，因此規(guī)定侵權(quán)行為賠償實(shí)際損失勢必會阻礙此類項目的推進(jìn)。因此，為了鼓勵和促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展與推廣，有必要對其侵權(quán)責(zé)任規(guī)定賠償限額。怎樣將污染者承擔(dān)防污費(fèi)用原則真正體現(xiàn)在調(diào)整CCS技術(shù)的國際法律規(guī)定中，是值得重視和探討的問題。

CCS是一項應(yīng)對能源和環(huán)境提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的可選措施，也是一項應(yīng)對氣候變化的重大戰(zhàn)略舉措。CCS技術(shù)有可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩個方面實(shí)現(xiàn)雙贏局面。CCS技術(shù)應(yīng)用因為法律和規(guī)范的缺失還存在著障礙，構(gòu)建完備的法律、規(guī)范框架對于保證CCS技術(shù)應(yīng)用工作健康發(fā)展具有十分重要意義。但是，由于CCS技術(shù)發(fā)展不成熟，國際社會對其持審慎態(tài)度。困惑是存在的，挑戰(zhàn)是多方面的。從目前角度看，應(yīng)當(dāng)對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中部分條款進(jìn)行寬泛的解釋，或者對其條文進(jìn)行修改，同時進(jìn)一步在各國協(xié)商的基礎(chǔ)之上，將CCS技術(shù)有關(guān)法律問題納入到《巴黎協(xié)定》及其實(shí)施細(xì)則等后京都時代的氣候變化立法之中。