PPP合同體系在PPP項目風(fēng)險管理的應(yīng)用

于海蛟

【摘 要】PPP項目因投資規(guī)模大、合作周期長等因素有著較大的風(fēng)險性，因此，對PPP項目進行風(fēng)險管理十分必要。論文以識別PPP項目的風(fēng)險構(gòu)成和風(fēng)險的分配為出發(fā)點，總結(jié)風(fēng)險防范措施的一般原則，探討PPP合同體系中的一些具體風(fēng)險防范措施，旨在通過PPP項目合同體系對項目風(fēng)險進行管理。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險管理;合同體系;措施

【Keywords】risk management; contract system; measures

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）01-0023-03

1 引言

PPP項目一般具有投資規(guī)模大、合作周期長、運營維護質(zhì)量要求高等特點，在PPP項目存續(xù)期間存在著較大的風(fēng)險性，因此，對PPP項目進行風(fēng)險管理十分必要。通過文獻和日常工作總結(jié)可發(fā)現(xiàn)，合同是項目風(fēng)險管理的主要手段之一[1]，而通過PPP項目合同體系對PPP項目風(fēng)險進行管理是最為有效的，在PPP合同體系中加入適當條款，以達到對PPP項目風(fēng)險進行有效控制的目的。

2 PPP項目的風(fēng)險識別

由于PPP項目具有涉及的利益相關(guān)方多且利益關(guān)系復(fù)雜的特點，存在著較大的風(fēng)險性，一般情況下，將PPP項目風(fēng)險分為系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險：

①系統(tǒng)風(fēng)險代表與項目本身范圍之外的宏觀和微觀市場相關(guān)的風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險包括政策風(fēng)險、法律風(fēng)險等。

②非系統(tǒng)性風(fēng)險，代表項目各參與方自主控制甚至規(guī)避的風(fēng)險，非系統(tǒng)風(fēng)險可以通過分散化消除，具體包括項目設(shè)計、融資、施工、運營、移交風(fēng)險等。

3 PPP項目的風(fēng)險分配

3.1 政策文件對風(fēng)險分配的要求

按照發(fā)改委和財政部相關(guān)政策“在PPP項目中政府和社會資本應(yīng)建立利益分享、風(fēng)險分擔和長期的合作關(guān)系，并按照政府主導(dǎo)，社會資本參與，市場運作，平等協(xié)商，風(fēng)險分擔，互利互惠的原則承擔風(fēng)險;在風(fēng)險分配中綜合考慮項目風(fēng)險收益等值和風(fēng)險可控以及綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等因素”，為了更好地展示政府與社會資本的合作關(guān)系，確保項目的正常建設(shè)和運行，應(yīng)建立合理的項目風(fēng)險分配機制。

3.2 PPP項目風(fēng)險分配原則

按照財政部《PPP項目合同指南（試行）》中PPP項目風(fēng)險分配的基本原則：承擔風(fēng)險的一方可以控制風(fēng)險（如政府對政策風(fēng)險的承諾）;承擔風(fēng)險的一方可以合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險（如通過保險轉(zhuǎn)移風(fēng)險）;承擔風(fēng)險的一方對風(fēng)險具有經(jīng)濟利益或動機;承擔風(fēng)險的一方可以控制風(fēng)險（如社會資本對項目建設(shè)施工的風(fēng)險）。

3.3 PPP項目風(fēng)險的具體分配

按照財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中PPP項目風(fēng)險分配的分配原則：項目設(shè)計、施工、財務(wù)和運營維護等業(yè)務(wù)風(fēng)險由社會資本承擔，法律、政策和最低要求的風(fēng)險由政府承擔，政府和社會資本合理地分擔了不可抗力等風(fēng)險。但項目風(fēng)險具體承擔要根據(jù)政策法規(guī)、項目合作條件、項目所在的領(lǐng)域、項目的市場環(huán)境等因素確定。

4 PPP合同體系在風(fēng)險管理的應(yīng)用

由于PPP項目投資規(guī)模大，建設(shè)、運營和維護周期長，技術(shù)要求高，涉及利益相關(guān)者眾多，利益復(fù)雜，PPP合同體系也較為復(fù)雜，涵蓋了項目的交易結(jié)構(gòu)、多方的權(quán)利義務(wù)等，具有極大的權(quán)威性，它是PPP項目建設(shè)和運營整個生命周期的重要依據(jù)。因此，PPP合同相關(guān)合同條款可以作為項目風(fēng)險管理的主要預(yù)控措施。

4.1 PPP合同體系

PPP項目的合同體系以項目公司成立為節(jié)點劃分可分為兩個階段（見圖1）。第一階段合同體系（項目公司成立前）為社會資本方與實施機構(gòu)間的合同關(guān)系，根據(jù)PPP項目的性質(zhì)，合同體系的構(gòu)成也存在略微差異。

①非經(jīng)營性項目政府不需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議（或框架協(xié)議等），項目公司與實施機構(gòu)簽署PPP項目合同（或合作協(xié)議的補充協(xié)議）;

②經(jīng)營性項目政府需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署投資協(xié)議，項目公司與實施機構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議;

③準經(jīng)營項目政府也需授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議，項目公司與實施機構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

第二階段合同體系（項目公司成立后）為項目公司與實施機構(gòu)、融資機構(gòu)、承包商和其他項目參與方的合同關(guān)系。一般項目公司與實施機構(gòu)簽訂PPP項目合同，與融資機構(gòu)簽訂融資合同，與承包商簽訂總承包合同等，其簽訂的各類合同也在PPP項目合同體系中。

4.2 風(fēng)險防范措施分類

對于PPP項目的風(fēng)險防范措施，經(jīng)過對大量相關(guān)文獻的閱讀和整理，可將其歸納為以下幾種方式：①風(fēng)險規(guī)避，指當項目潛在風(fēng)險發(fā)生的可能性很大，損失較為嚴重，又無其他對策可用時，主動放棄項目或改變項目目標與行動方案;②風(fēng)險降低，指采用各種措施降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減少造成的經(jīng)濟損失;③風(fēng)險收集，指所有投資者在可能發(fā)生大量類似風(fēng)險的環(huán)境中采取聯(lián)合行動，有效降低風(fēng)險損失，有效降低風(fēng)險發(fā)生時的成本;④風(fēng)險轉(zhuǎn)移，指項目發(fā)生風(fēng)險時損失自身承擔能力有限，風(fēng)險承擔者需通過技術(shù)或經(jīng)濟手段將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁于第三方承擔;⑤風(fēng)險保留，在不影響其他投資者的根本利益或大多數(shù)投資者的共同利益的情況下，對無法避免和傳遞的風(fēng)險采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，自行將風(fēng)險承擔下來。

4.3 PPP合同體系中的具體風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述及在日常工作中的經(jīng)驗總結(jié)，將PPP合同體系作為PPP項目風(fēng)險管理的主要手段，在合同體系中加入適當?shù)臈l款可有效應(yīng)對潛在的項目風(fēng)險，可起到風(fēng)險防范的作用，部分事例如表1所示。

5 結(jié)論

由于PPP合同系統(tǒng)的特點，PPP項目合同系統(tǒng)可以作為PPP項目風(fēng)險管理的主要手段。通過適當?shù)囊?guī)定，可以有效降低PPP項目的風(fēng)險，通過PPP項目合同系統(tǒng)實現(xiàn)風(fēng)險管理。但由于PPP項目的復(fù)雜性和多樣性，仍有一些條款不具備普遍的適用性，仍需要相關(guān)從業(yè)人員不斷探索和實踐。

【參考文獻】

【1】李麗，豐景春，鐘云，等.全生命周期視角下的PPP項目風(fēng)險識別[J].工程管理學(xué)報，2016，29（1）：54-59.