交通綜合體投融資建設(shè)與管理
——中國城市交通發(fā)展論壇第21次研討會

毛建華，趙鵬林，景國勝，鮑 風，朱曉兵，陳小鴻

(1.廣州地鐵集團有限公司，廣東 廣州 510220；2.深圳市城市軌道交通協(xié)會，廣東 深圳 518000；3.廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東 廣州 510300；4.香港鐵路有限公司，香港 999077；5.西南交通大學(上海)TOD研究中心，上海 201107；6.同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院，上海 201804)

廣州市軌道交通樞紐綜合體3300年發(fā)展回顧與展望

廣州市在建地鐵322 km，預(yù)計到2023年總里程達843 km，到2025年總里程為1 000 km。在粵港澳大灣區(qū)的格局中，地鐵、城際和高鐵將會實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運營。通過廣州市地鐵客流預(yù)測動態(tài)模型，分析整個網(wǎng)絡(luò)的職住比、客流密度等，為樞紐綜合體預(yù)留空間，同時保障公共服務(wù)設(shè)施落地?；浉郯拇鬄硡^(qū)概念提出后，為實現(xiàn)地鐵、城際、高鐵三網(wǎng)融合，構(gòu)建大灣區(qū)一小時交通圈，未來需建立三網(wǎng)融合后的客流預(yù)測動態(tài)模型，以便更好地指導線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

國際綜合交通樞紐與城市空間發(fā)展

國際綜合交通樞紐集商貿(mào)中心、交往中心、科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新中心于一體，其交通組織的動線、節(jié)點是很重要的一部分。國際綜合交通樞紐也是城市間互相滲透的紐帶。城際軌道交通至少要進入城市中心區(qū)的邊緣區(qū)域，在城市中心級和區(qū)域中心級，甚至是組團中心級互聯(lián)互通，這是樞紐網(wǎng)絡(luò)化中的“金字塔”結(jié)構(gòu)。

國際綜合交通樞紐要以人為本。在培養(yǎng)人才的同時，打造人才流動生態(tài)圈，也為人提供多樣的生活方式。交通樞紐規(guī)劃應(yīng)該以交通規(guī)劃為主線，組合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為人的出行方式和生活方式提供解決方案。

廣州市地鐵樞紐綜合體發(fā)展的4個階段

1.0 時期：“3300 億項目”土地為地鐵建設(shè)籌資階段

1980年廣州地鐵籌建之初即學習香港，擬采用地鐵+物業(yè)的形式籌集地鐵建設(shè)資金，推動城市空間與地鐵同步發(fā)展。1992年市政府統(tǒng)籌地鐵沿線，選取28 個融資地塊、9 個安置房地塊以及1 個培訓地塊，因計劃總籌措資金30 億元，故稱“30 億項目”。廣州地鐵集團把融資地塊納入地鐵紅線選址范圍并實施征拆，同時以公開招商的方式，引入境外資金并成立項目公司負責地塊的綜合開發(fā)。2006—2010年，廣州市新開通軌道交通152 km，累積通車里程達到207 km。截至2018年，“30億項目”已開發(fā)11處，合計征地面積14.3 hm2。

2.0時期：“550000 億項目”土地為地鐵建設(shè)籌資階段

為了適應(yīng)城市空間發(fā)展和居民出行需要，《廣州市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃(2010—2018年)》提出在原線網(wǎng)的基礎(chǔ)上再建設(shè)229 km 軌道交通線路，軌道交通建設(shè)資金需求高達1 200 億元。歷經(jīng)3年的研究，2012年廣州市政府辦公廳印發(fā)了《廣州市推進軌道交通沿線土地和物業(yè)開發(fā)工作方案》和《2012—2016年廣州市軌道交通沿線土地儲備規(guī)劃(首批)》(穗府辦函[2012]172號)，“十二五”期間計劃建設(shè)20個車站綜合體和8個車輛段綜合體，土儲規(guī)模439萬m2，開發(fā)規(guī)模1 348 萬m2，共計融資目標500 億元，稱“500 億項目”。 至 2018年 12月底，“500 億項目”任務(wù)地塊已經(jīng)完成出讓7 宗，累計完成土地出讓面積126.23 hm2，實現(xiàn)出讓收入397.99 億元，預(yù)計可籌集建設(shè)資金205.61億元，資金任務(wù)完成率為41.12%。

3.0 時期：新一輪3333個樞紐綜合體階段

2017年3月，國家發(fā)展改革委批復了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017—2023年)》，同意廣州市再新建258 km軌道交通線路，新線網(wǎng)投資為2 196 億元，連同存量在建線路共計投入3 422億元。

為優(yōu)化沿線土地利用、籌集軌道交通建設(shè)資金，創(chuàng)新軌道交通投融資模式，廣州市發(fā)展改革委牽頭編制《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實施細則(試行)》，對場站綜合體及周邊綜合開發(fā)的概念、方案編制、審查、土地征收與供應(yīng)、項目管理、土地儲備、開發(fā)收益管理提出全面指導。廣州市“十三五”期間完成25 個一般地塊樞紐綜合體和8 個車輛段樞紐綜合體建設(shè)，計劃在樞紐綜合體一級出讓與二級開發(fā)中籌集資金1 481 億元，稱為“33 個樞紐綜合體項目”。

2018年11月30日，首個“33個樞紐綜合體項目”22 號線陳頭崗車輛段以土地出讓配建形式成功出讓，用地面積24.8 hm2，可開發(fā)計容建設(shè)面積58.34 萬m2，土地出讓金63.69億元，節(jié)省建設(shè)資金17.26億元，預(yù)計取得一級土地收益25.6億元。

4.0 時期：創(chuàng)新思路的多贏發(fā)展模式

經(jīng)濟新常態(tài)大環(huán)境下的房地產(chǎn)行業(yè)總體平穩(wěn)發(fā)展，隨廣州多中心組團的樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市的擴張，結(jié)合政策性的擴容提質(zhì)、產(chǎn)城融合、完善公共服務(wù)等要求，未來將采用“地鐵+”的TOD 開發(fā)模式，推動城市擴張，分享發(fā)展紅利。具體來說，從單一財政注資擴展到資本金加多元融資、從軌道交通建設(shè)擴展到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、從軌道交通運營擴展到城市公共服務(wù)提供的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市區(qū)聯(lián)動和政企合作的同時，強調(diào)資源整合和城市合伙制，也更好地黏著地鐵資源：人流、物流、現(xiàn)金流和信息流。

未來，廣州地鐵集團將發(fā)揮市屬國企大平臺的優(yōu)勢，整合市國資資源，打造廣州地鐵商業(yè)經(jīng)營、文化創(chuàng)意、科普教育、健康護理、社區(qū)服務(wù)等多個領(lǐng)域的品牌，創(chuàng)新廣州地鐵特有的用地整理、規(guī)劃統(tǒng)籌、資金平衡的TOD開發(fā)模式，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。

廣州市地鐵樞紐綜合體建設(shè)與投融資管理

在目前一級土地開發(fā)階段，廣州地鐵集團更多是在做地鐵沿線土地整備、規(guī)劃策劃、控地拿地等工作，前瞻性做好規(guī)劃方案，結(jié)合公共交通出行做好公共服務(wù)配套等增值服務(wù)，并將土地出讓規(guī)劃條件定好。

未來，廣州地鐵集團房地產(chǎn)事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是強一級、優(yōu)二級、提三級，二級、三級讓更多專業(yè)開發(fā)商合作伙伴來做，應(yīng)對二級開發(fā)的銷售壓力和物業(yè)持續(xù)經(jīng)營的壓力，廣州地鐵集團扮演的是地產(chǎn)當中的財務(wù)投資者，不一定要操盤。例如，廣州市西朗綜合交通樞紐車輛段舊改項目、白鵝潭樞紐及周邊土地地下空間開發(fā)項目、地鐵一號線長壽路地塊歷史保護開發(fā)項目。再如結(jié)合12 號線、13號線打造白云區(qū)濱江科技帶的串珠式發(fā)展，兩個車輛段和若干個車站形成產(chǎn)城融合的城市新組團。

粵港澳大灣區(qū)兩網(wǎng)一體化與樞紐綜合體

粵港澳大灣區(qū)總面積5.6萬km2，人口7 000萬人，2017年經(jīng)濟總值已達到10 萬億元人民幣。香港、澳門服務(wù)業(yè)發(fā)達，珠三角9 市已初步形成新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟實力雄厚、發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

粵港澳大灣區(qū)城際軌道交通線路已建成項目3 個，運營總里程327 km、總投資額761 億元(廣珠城際、廣佛肇城際、莞穗城際)；在建項目7 個，總里程約310 km，總投資額1 288 億元。近期擬加快實施穗莞深城際琶洲支線、廣清城際廣州至廣州北段，約43 km，上述項目預(yù)計2025年前建成，總運營里程達到692 km。

廣州地鐵集團2019年籌備運營3條粵港澳大灣區(qū)城際線，助力粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展。未來的大灣區(qū)將是軌道交通上的大灣區(qū)，大灣區(qū)人民的城市生活考量尺度會更大，越來越多的人將跨市通勤，這就對粵港澳大灣區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提出了新要求。粵港澳大灣區(qū)的城市群化也要求新概念TOD開發(fā)。新概念TOD 可能的特點有：高速、大站距的快速軌道交通支撐城鎮(zhèn)走廊、三網(wǎng)融合支撐大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展、城際樞紐成為新城鎮(zhèn)組團中心等。未來，大灣區(qū)軌道交通線網(wǎng)要互聯(lián)互通，大灣區(qū)城市之間要互相滲透，一張網(wǎng)、一張票、一小時生活圈，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的進一步完善，以及內(nèi)地與香港、澳門在制度與文化上的進一步交流溝通，大灣區(qū)將形成效率更高的資源配置體系，整體經(jīng)濟的對外開放程度將進一步擴大。

(毛建華)

深圳軌道交通TOD實踐

城市軌道交通是公共交通的主干線，直接關(guān)系到城市居民的出行、工作、購物和生活。軌道交通的便利吸引人口向交通樞紐和軌道交通車站附近聚集，也引發(fā)城市功能向交通沿線匯集。在市場經(jīng)濟的作用下，交通和城市功能的結(jié)合成為城市中一個個經(jīng)濟中心。這個現(xiàn)象形成規(guī)律，引起各城市的關(guān)注。深圳市也不例外，希望地鐵既能緩解既有城市交通壓力，又能引導城市發(fā)展和調(diào)整城市布局。以這個目標為導向，軌道交通開始逐漸融入經(jīng)濟、社會發(fā)展及文化等因素，形成了新的軌道交通個性。隨著新的車站、線路不斷地投入使用，市民的生活、生產(chǎn)方式越來越與軌道交通密切相關(guān)，形成了建地鐵就是建城市、地鐵就是城市的概念。城市軌道交通的建設(shè)可以帶動城市沿軌道交通廊道發(fā)展，促進城市繁榮，這是TOD的概念。

軌道交通建設(shè)需要大量的資金，運營以后更需要足夠、可靠的收入保證高水平安全運營。為使地鐵財務(wù)基本平衡、保持可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，地方政府和軌道交通企業(yè)必須解決這些難題。考慮到政府財政支持的不確定性，需要將軌道交通帶來的外部溢出效益反哺軌道交通建設(shè)和運營。深圳地鐵在建設(shè)初期就重點關(guān)注了TOD開發(fā)建設(shè)方式問題。

政府希望TOD 緩解城市交通擁堵的同時重塑城市風貌，企業(yè)希望TOD 帶來建設(shè)資金和穩(wěn)定的物業(yè)收入保證安全運營，這些因素促成了深圳市從TOD 的理念變成了TOD的實踐。盡管軌道交通建設(shè)與城市建設(shè)有專業(yè)上的區(qū)別，加上二者投資主體不同，深圳市的TOD還是艱難起步了。

深圳地鐵建設(shè)和TOD實踐是在國內(nèi)外城市的經(jīng)驗基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，北京、香港、廣州、日本等城市都提供過許多寶貴經(jīng)驗。

第一期地鐵建設(shè)和TOD 就是同步開展。既有純公共建筑(羅湖樞紐、皇崗口岸)，也有純商業(yè)開發(fā)，還有結(jié)合人防工程開展(福華路地下商業(yè)街)，超過70%的車站用地都進行了開發(fā)。一期的建設(shè)開發(fā)為二期建設(shè)預(yù)留了線路和商業(yè)開發(fā)的接口(市民中心站、世界之窗站)，由于當時規(guī)劃政策限制，車輛段上蓋(竹子林)建成也未獲準開發(fā)是個遺憾。所有的開發(fā)基本上是圍繞著地下空間進行。實踐證明，這一期開發(fā)完善了城市功能(過街通道、公共廁所)，取得了可喜的商業(yè)收入(福華路地下商業(yè)街)，為今后TOD 開發(fā)和后續(xù)線路的建設(shè)積累了經(jīng)驗教訓，讓政府與企業(yè)看見了理想實現(xiàn)的曙光。

在一期TOD 試水之后，深圳市在第二期地鐵建設(shè)中對TOD 如何開展進行了系統(tǒng)籌劃，將5 條線路進行調(diào)整，使任何一條線路都可以與其他線路有兩點以上的換乘，線路節(jié)點與城市功能更貼近，使客流在節(jié)點的聚集能力大幅提高(世界之窗、布吉、深圳北、老街)。在規(guī)劃、國土部門的支持下，對所有車輛段和停車場進行開發(fā)建設(shè)，圍繞高鐵站等國家鐵路開展了站城一體的大規(guī)模開發(fā)，主動調(diào)整地鐵建設(shè)用地(1號線前海車輛段、3號線改為雙層車輛段)，騰出大量土地用于商業(yè)開發(fā)，為配合新住房政策的落實，也將調(diào)整出的土地大量用于保障房和安居房的建設(shè)(2 萬套保障房)。配合地鐵的延伸，一體化建成了許多市政工程(3號線40 km的龍崗大道、布吉河改造)，帶動了特區(qū)內(nèi)外開發(fā)水平上了一個大臺階(4號線天頌商住區(qū))，見縫插針地建了一批公共交通場站(4號線梅林關(guān)充電站)等。這些代建的民生和市政項目總投資達到二期總投資的四分之一，其中許多項目都是企業(yè)主動提出并承擔。在出色地完成了企業(yè)社會責任的同時，獲得了商業(yè)開發(fā)的正當性，儲備了一批土地，取得了企業(yè)利益和社會責任的平衡，得到政府多部門的理解。二期TOD 的建設(shè)特點是做了系統(tǒng)策劃，主要是在已有地鐵用地范圍內(nèi)通過自主調(diào)整實現(xiàn)土地集約化利用。引進競爭機制(市、區(qū)、外資三種投資體制)，推動有效挖掘地鐵用地資源、集約節(jié)約土地資源的TOD 模式健康、快速發(fā)展。TOD模式也帶動了大量社會資本投入，改善和提升了地鐵站附近的城市風貌(益田假日廣場)。二期TOD 開發(fā)的成果讓全社會看到通過發(fā)揮企業(yè)的主動性可以實現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)雙贏，可以提供市場經(jīng)濟發(fā)揮作用的平臺，可以減輕政府財政壓力，也讓政府和社會看到地鐵企業(yè)建設(shè)對城市發(fā)展的放大作用。

第三期地鐵建設(shè)緊接著二期開展，由于二期明顯的經(jīng)濟社會效益，加上房地產(chǎn)市場處于強周期，政府采取積極措施，通過土地資源的注入方式，將地鐵用地以外的一部分土地捆綁進入地鐵建設(shè)的投融資方案。希望地鐵企業(yè)通過房地產(chǎn)開發(fā)，用獲得的利潤來平衡地鐵建設(shè)的缺口。于是深圳地鐵獲得了十余塊土地的開發(fā)權(quán)，國土資源部也將土地作價入股方式定為深圳土地改革的試點。這時第二期地鐵儲備的土地逐漸完成開發(fā)，在房價的較高點售出，獲得了豐厚的收入，歸還了一、二期部分銀行貸款等。同時自持物業(yè)經(jīng)營有良好收益，非票務(wù)收入穩(wěn)步提升，TOD的效果開始顯現(xiàn)，地鐵建設(shè)滾動開發(fā)的模式初步形成。第三期的地鐵建設(shè)依然有社會功能色彩，例如在三期車輛段和停車場上蓋完成了兩個綜合體育公園(深云、中心公園)的建設(shè)，完成許多保障房建設(shè)和香蜜湖路的改造等，其中車公廟樞紐和匯通大廈的結(jié)合尤為巧妙。對地鐵公司來講，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和市場銷售是新課題，需要大量的資金和人才，需要防范的風險也不少。開發(fā)業(yè)態(tài)的多樣化也引來許多更專業(yè)的地產(chǎn)公司關(guān)注和加盟合作，地鐵公司的工作重點也悄然發(fā)生一些轉(zhuǎn)變。房地產(chǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律開始影響政府注入土地給地鐵的本意，地鐵公司特許經(jīng)營的性質(zhì)與TOD 開發(fā)帶來的多種經(jīng)營性質(zhì)之間的界限開始模糊。隨著住宅的限購，TOD帶來的紅利能否全部覆蓋地鐵全生命周期成本變得不可測，政府政策的支持就顯得猶豫(提高票價的要求等得不到響應(yīng))。另一方面，在實際操作中，TOD模式往往是交通設(shè)施和其他開發(fā)項目多方共同投資的共構(gòu)建筑物，在快速推進時，行政、法律文件的不齊全也為后來的運營帶來許多障礙，在商業(yè)運營好的情況下問題不大，一旦經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)波動，許多矛盾就會顯現(xiàn)。隨著國家對房地產(chǎn)的進一步嚴控，政府再未推出新的TOD政策，深圳市進入消化原有土地的階段。

深圳市的TOD 發(fā)展經(jīng)歷了約20年的歷史，從利用地鐵地下空間的邊角碎料開始，到優(yōu)化設(shè)計騰出可開發(fā)用地，再到將土地資源直接與地鐵建設(shè)投融資模式結(jié)合，大大加快了地鐵的建設(shè)，走了一條波瀾壯闊的改革進取之路，實現(xiàn)了建地鐵就是建城市的目標。地鐵公司出售物業(yè)和自持物業(yè)都在深圳市有較好的口碑，地鐵集團的財務(wù)狀況良好，地鐵成為市民可靠的出行工具，各項指標均在同行前列，獲得國內(nèi)外旅客的稱贊。

深圳地鐵建設(shè)和運營可圈可點，TOD的建設(shè)也非常成功，取得的成果多不勝數(shù)。深圳TOD 的實踐是通過摸著石頭走進來，同樣因為水太深摸不著石頭走不通了。顯然，TOD 實踐需要在總結(jié)的基礎(chǔ)上進行理論構(gòu)建，造一條船或者拉一條保險繩，渡過改革的深水區(qū)。也就是說，要從理論上說清、制度上搭建適用于TOD 開發(fā)建設(shè)的體制機制。城市軌道交通本是具有民生性質(zhì)的公共產(chǎn)品，有政府投資和財政補貼的公益特征，照顧到低收入群體的需要，票價無法采用市場方式調(diào)控。引入多家建設(shè)運營公司開展市場競爭又會造成市民的不便，左右為難限制了地鐵的發(fā)展，進而影響城市的功能，大城市病隨之產(chǎn)生。TOD緩解了城市病，但也帶來了對體制機制的沖擊，因此明確地鐵企業(yè)在市場中的定位，明確企業(yè)的性質(zhì)就顯得尤為迫切。

回顧和總結(jié)是TOD 提升的重要階段，需要政府和企業(yè)共同參與，深圳市政府和地鐵公司讓市場在配置資源上起決定性作用和政府發(fā)揮重要作用過程中的TOD 實踐顯得極其珍貴。市民對公共產(chǎn)品的期望，企業(yè)期望的穩(wěn)健發(fā)展，地鐵員工基于TOD 的獲得感，政府補貼的精準程度，市場的開放、透明，都需要在總結(jié)的基礎(chǔ)上冷靜地確定下一步改革發(fā)展的方向。

以上看法僅憑有限資料和回憶整理，純屬個人觀點。

(趙鵬林)

軌道交通綜合開發(fā)的若干問題

廣州TOD發(fā)展的3個階段

TOD的核心理念是以大容量公共交通為中心，步行和非機動車交通定邊界，進行高密度開發(fā)及多功能復合。2000年以來，廣州TOD 開發(fā)從支撐和引領(lǐng)城市空間拓展的角度，主要經(jīng)歷了3個階段：

1）補充式高密度開發(fā)階段。2000—2005年，地鐵線路主要分布在中心城區(qū)內(nèi)部，車站周邊具有城市功能復合、公共交通發(fā)達、適宜步行的特點，軌道交通TOD 開發(fā)主要體現(xiàn)在對舊城區(qū)的局部改造。

2）走廊式軸向擴展模式。2006—2010年，地鐵線路逐步向外延伸，車站周邊開發(fā)以大型居住區(qū)或交通樞紐為主，功能相對單一，支撐了城市向周邊的自然拓展，使得部分公共交通車站地區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為城市新的組團。同時，這也引發(fā)了許多問題，在城市用地方面，走廊式發(fā)展導致居住功能的蔓延，副中心難以培育，就業(yè)過分集中在主中心；在交通方面，由于車站周邊用地功能單一引發(fā)的潮汐交通導致通勤主導方向地鐵的擁堵。

3）跳躍式多中心擴展模式。2011年至今，地鐵線路逐步向花都、南沙、從化等相對獨立的外圍城區(qū)延伸，并在地鐵線路上設(shè)立具有就業(yè)功能的副中心、外圍城區(qū)，可以減緩主城中心區(qū)工作崗位過于集中的現(xiàn)象，也使得地鐵線路的客流分布趨于均勻。新一輪的廣州交通發(fā)展戰(zhàn)略提出交通鎖定空間，集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，騰出更多的空間用于生態(tài)和生活，協(xié)同交通與“三生”關(guān)系，建成樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市，目前這一模式尚未完全成型。

正推進實施的TOD進展情況

廣州市正在推進71 個場站綜合體的實施建設(shè)，由市領(lǐng)導掛帥的工作組對場站綜合體的概念規(guī)劃及周邊土地綜合開發(fā)策劃進行了研究，規(guī)劃、設(shè)計理念同中國主要城市一致，基本達到國際領(lǐng)先水平，然而在建設(shè)和運營上一體化不足。主要體現(xiàn)為：

1）軌道交通主動引領(lǐng)城市空間布局的綜合開發(fā)。重視構(gòu)建國鐵、城際、城市軌道交通互相融合的樞紐和軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，形成對城市空間格局的耦合，便于軌道交通車站綜合開發(fā)規(guī)模、功能的確定。

2）零換乘、一體化設(shè)計場站綜合體。以軌道交通場站為核心，形成軌道交通場站及相關(guān)設(shè)施布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道交通運輸功能與城市綜合服務(wù)功能有機銜接的一體化建設(shè)。

3）未統(tǒng)籌一體化建設(shè)和運營。軌道交通主體工程、交通銜接設(shè)施、綜合開發(fā)用地落實難度和建設(shè)時序通常不一，分屬不同的建設(shè)主體，做不到相互融合。同時，建成后的場站綜合體未有統(tǒng)一運營主體或平臺，大多按照各自的運營標準管理，運營一體化不足。

TOD發(fā)展值得注意的問題

1）軌道交通車站開發(fā)與網(wǎng)絡(luò)能力不匹配。軌道交通車站開發(fā)規(guī)模不平衡不充分，常出現(xiàn)一個軌道交通車站負荷過大，造成全線運輸功能受限。如廣州地鐵6 號線尾端軌道交通車站的金沙洲地區(qū)開發(fā)強度大，通勤高峰期間即能消耗掉通往中心區(qū)方向地鐵運力，常出現(xiàn)該段地鐵線路中途軌道交通車站乘車難及極度擁堵。

2）難以圍繞軌道交通車站形成真正有吸引力的公共中心。大量存在以居住區(qū)為主的周邊開發(fā)，功能較為單一，僅靠軌道交通難以引導發(fā)展，要在規(guī)劃理念上從交通單純引導走向“交通+公共服務(wù)配套”引導，真正實現(xiàn)軌道交通對城市開發(fā)的導向作用。

3）軌道交通車站開發(fā)“毛地”變“生地”難。軌道交通車站周邊土地儲備規(guī)劃滯后于軌道交通建設(shè)規(guī)劃，溝通協(xié)調(diào)和征地難度大。

4）軌道交通主體工程與綜合開發(fā)很難做到同步。軌道交通工程有明確時間要求，一般3～5年建成，而綜合開發(fā)用地需經(jīng)歷選址、征拆、收儲、出讓等過程才能開發(fā)，用地熟化周期5～10年，軌道交通工程建設(shè)主體與開發(fā)主體難以同步建設(shè)、運營，相互之間協(xié)調(diào)難度大，致使建成運營效果與規(guī)劃設(shè)計差距大。

5）軌道交通車站開發(fā)土地儲備應(yīng)更關(guān)注收儲的價值。并不是所有軌道交通車站周邊均適合綜合開發(fā)，應(yīng)建立起評估測算模型，充分考慮土地儲備的經(jīng)濟價值和開發(fā)適宜性。

對于解決這些問題及推動TOD 高質(zhì)量發(fā)展，初步提出以下建議：建立多方合作共贏的體制機制，實現(xiàn)車站(把公共服務(wù)配套嵌入綜合開發(fā))和網(wǎng)絡(luò)(不同車站的開發(fā)主題要錯開)的雙平衡，吸引社會力量拓展軌道交通融資渠道等。

(景國勝)

從香港地鐵看城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

在人口密集的大中型城市，大力發(fā)展公共交通特別是軌道交通是實現(xiàn)低碳、綠色出行的最有效途徑之一。目前，中國城市軌道交通建設(shè)的發(fā)展規(guī)模和速度已躍居世界首位，尤其是近10年，中國內(nèi)地城市軌道交通發(fā)展迅猛，其管理水平也大幅提升。

在城市軌道交通快速發(fā)展的大環(huán)境下，各地政府卻不得不面對兩個必須解決的問題：一是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效降低地方政府負債率水平的矛盾，二是如何實現(xiàn)城市軌道交通運營的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合內(nèi)地的普遍狀況，軌道交通項目建設(shè)資金通常屬于財政支出，線路建成以后往往會變成地方政府的財政包袱，而從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗來看，解決此類財政包袱的手段除了用現(xiàn)金補貼外，采用可持續(xù)發(fā)展的造血機制模式至關(guān)重要。

國際經(jīng)驗表明，對運營成本缺乏足夠的認識和對成本增加缺乏合理預(yù)估，同時不能實施合理的票價調(diào)整機制，將嚴重影響城市軌道交通的可持續(xù)經(jīng)營；而收入來源單一的城市，一旦出現(xiàn)政府補貼不足，就會不可避免地陷入服務(wù)水平下降導致客流減少，從而無法增加票價并引起資金缺口增大，直接引發(fā)維護不足和追加投資削減的惡性循環(huán)。同時，普遍被政府部門視為緩解財政壓力有效手段的PPP模式，如果執(zhí)行不當、對風險估計不足，將出現(xiàn)公私部門之間風險分擔不合理(私營部門承擔過多的風險)的情況，多數(shù)PPP項目往往也會無法按計劃順利實施。

由此可見，完全依賴財政補貼不是一個可持續(xù)發(fā)展的途徑。過度依靠票務(wù)收入(乘客支付)在內(nèi)地也是行不通的，兩種方式都不能解決今后政府可能面臨的資金壓力。

香港地鐵運營發(fā)展的經(jīng)驗

香港地鐵能夠在沒有票價補貼的情況下維持高效、安全和財務(wù)健康的運營表現(xiàn)，關(guān)鍵在于其倡導和秉持的全生命周期管理理念和“軌道+物業(yè)/社區(qū)”的可持續(xù)發(fā)展模式。

全生命周期管理理念是指統(tǒng)籌考慮軌道交通線路建設(shè)及運營期間的所有費用支出，并通過制訂整個周期內(nèi)的財務(wù)平衡計劃來實現(xiàn)軌道交通的持續(xù)、平穩(wěn)和高效運營。以內(nèi)地各城市的平均水平舉例來看，假設(shè)一個城市的軌道交通線網(wǎng)里程為200 km，每千米的初始投資金額平均為8億元(其中機電設(shè)備投資約占30%～40%)，則線網(wǎng)總初始投資金額為1 600 億元。30年總運營成本估算約1 100億～1 600 億元(不考慮通脹、折舊和財務(wù)費用)。更新改造及追加投資約650 億～800 億元(不考慮通脹)。按此計算，一個200 km的軌道交通線網(wǎng)每年資金缺口約60 億～70 億元，而且上述成本無論采用何種合作模式都會發(fā)生。從軌道交通運營可持續(xù)經(jīng)營的角度來看，還必須考慮通脹、折舊和財務(wù)費用的因素，如果沒有充分考慮各種因素，往往會導致經(jīng)營難以持續(xù)。

“軌道+物業(yè)/社區(qū)”可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵是用軌道交通沿線的土地開發(fā)權(quán)所產(chǎn)生的收益來填補軌道交通建設(shè)和運營資金缺口。香港地鐵會根據(jù)軌道交通建設(shè)和全生命周期運營的資金缺口與政府協(xié)商所需地權(quán)，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式向政府支付地價，并配合政府的片區(qū)規(guī)劃，同時與地產(chǎn)開發(fā)商合作開發(fā)土地。按照這個模式，香港地鐵對香港全網(wǎng)93 個軌道交通車站中的47 個車站進行了物業(yè)上蓋開發(fā)，不僅給公司本身帶來穩(wěn)定的利潤貢獻，同時也利用軌道交通的建設(shè)積極引導城市發(fā)展，既有效提高了土地利用效率，又優(yōu)化了城市的自然環(huán)境，避免“攤大餅”“圈大院”式的粗放發(fā)展，最終在香港實現(xiàn)TOD 引導的可持續(xù)城市發(fā)展模式，形成政府有為、公眾滿意、企業(yè)獲利的三贏局面。同時香港地鐵在香港、澳門、北京、杭州和深圳，以及海外發(fā)達國家英國、瑞典和澳大利亞都已取得顯著成績，得到當?shù)卣褪忻竦某浞挚隙ā?/p>

超級九龍站TOD開發(fā)的啟示

超級九龍站包括兩座地鐵車站和一座高鐵車站，共4 條線路。在建設(shè)的過程中，由于充分發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，超級九龍站以車站為核心，在上蓋內(nèi)嵌高端商務(wù)、高端住宅、新型娛樂、跨境交通等新業(yè)態(tài)，形成了人隨線走、聚人于站的垂直都市和立體街區(qū)，有效擴展了香港城市的空間范圍，實現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心的逐步轉(zhuǎn)變。特別是高鐵西九龍站，選址位于市中心的繁華區(qū)域，但在開發(fā)時采取地下車站的模式，有意識地在地面保留了外圍開闊的空間，通過地下走廊、人行天橋與周邊的地鐵站和社區(qū)形成無縫連接。同時，在工程上預(yù)留了高鐵站上蓋開發(fā)的樁基，創(chuàng)造性地使市中心有限的土地面積不僅能夠支撐龐大的交通樞紐和繁榮的商業(yè)活動，也為香港市民提供了良好的生態(tài)環(huán)境，還有效降低了政府投資。該上蓋地塊目前的市場估值已遠超高鐵建設(shè)的成本，從這個意義上說，該項目已經(jīng)實現(xiàn)了從單一功能向城市組團的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注客流平衡向追求站城一體的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了城市“以人為中心，讓生活更美好”的發(fā)展理念。

綜上所述，城市軌道交通線網(wǎng)的可持續(xù)經(jīng)營是一個復雜的系統(tǒng)工程，若要實現(xiàn)良性發(fā)展，除了城市本身具有良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，相應(yīng)的城市規(guī)模、人口規(guī)模以及良好的軌道交通線網(wǎng)建設(shè)、運營水平外，在編制城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用方案時，也應(yīng)充分結(jié)合交通發(fā)展規(guī)劃同步進行，最終實現(xiàn)TOD 引導的綠色、高效城市發(fā)展。

(鮑風)

從規(guī)劃理念到模式落地——T+TOD 實施推進路徑

TOD大發(fā)展背景與T+TOD模式

近幾年TOD 迅速升溫，得益于中國軌道交通高速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革這三大浪潮的復合推動，尤以第三點倒逼驅(qū)動為甚。伴隨著軌道交通大發(fā)展的是巨大的投融資壓力和可持續(xù)發(fā)展隱憂。在建設(shè)成本方面，地鐵每千米造價達到8 億～10 億元人民幣。運營方面，據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計分析，中國城市軌道交通的平均運營收支比低下，票務(wù)和資源(廣通商)經(jīng)營收入僅可覆蓋運營成本的一半左右，普遍呈現(xiàn)虧損狀態(tài)。2013年下半年，國家大力倡導基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和PPP模式。有統(tǒng)計顯示，國外一條軌道交通線路30年的運營成本通常是建設(shè)成本的2～6倍，整個軌道交通項目全生命周期的運維成本驚人。2016年9月8日，國家發(fā)展改革委召開“城市軌道交通投融資機制創(chuàng)新研討會”，會上明確指出要“從全生命周期來考慮，堅持多元化籌資，用軌道交通建設(shè)帶來沿線土地的增值反哺軌道交通”，并進一步提出推動“軌道+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”“軌道+小鎮(zhèn)”“軌道+新城”等綜合開發(fā)模式。

在上述背景下，政府已經(jīng)從倡導TOD規(guī)劃理念變?yōu)橥茝VT+TOD 模式，即將車站周邊土地資源與軌道交通及公共服務(wù)配套統(tǒng)籌考慮進行綜合開發(fā)，通過積極主動地整合策劃與規(guī)劃設(shè)計提升價值，并通過政策和路徑設(shè)計使得綜合開發(fā)收益能夠反哺軌道交通項目或者是企業(yè)，便有可能實現(xiàn)T+TOD 整個項目的財務(wù)平衡或者降低政府直接投資軌道交通的財政壓力。

在T+TOD 模式中有兩個核心：一是通過各種整合策劃和規(guī)劃設(shè)計手段，使得TOD項目的增值效益合理最大化；二是要通過創(chuàng)新投融資模式設(shè)計，在軌道交通項目全生命周期內(nèi)實現(xiàn)TOD增值收益的合規(guī)反哺。

T+TOD模式落地常見問題

TOD 理念簡單，難在實施。在T+TOD模式推進落地過程中，經(jīng)常會發(fā)生以下問題：

1）難以控制土地資源。在總量不變的前提下，TOD集聚發(fā)展意味著非軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃指標的減少，是否圍繞軌道交通走廊布局取決于城市戰(zhàn)略。此外，幾乎所有城市都會遇到市、區(qū)土地財政利益博弈的問題。

2）難以調(diào)規(guī)。一方面，車站周邊綜合開發(fā)的用地性質(zhì)和開發(fā)強度并沒有簡單的計算公式，如何優(yōu)化既有建設(shè)用地規(guī)劃指標的調(diào)整見仁見智。另一方面，大多數(shù)城市中心城區(qū)能夠進行TOD 開發(fā)的土地資源十分有限，要依靠這些資源解決投融資問題可謂杯水車薪，而市郊成片的土地資源往往是非建設(shè)用地，甚至是基本農(nóng)田，如何協(xié)調(diào)線網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系、是否能夠調(diào)整城市總體規(guī)劃，困難重重。

3）TOD 開發(fā)主體、主導權(quán)不明確。是否所有TOD 開發(fā)都應(yīng)該由軌道交通企業(yè)操盤？其他政府平臺公司和社會開發(fā)商如何參與綜合開發(fā)、是否能享受政策紅利？各地的認識和做法都不完全一致。

4）難以獲得土地開發(fā)權(quán)。TOD 的前期整合規(guī)劃工作需要相關(guān)利益方在立項之前就共同進行大量投入，但經(jīng)營性用地的二級開發(fā)權(quán)必須通過招拍掛獲得。傳統(tǒng)的土地招拍掛方式難以匹配TOD 項目需求。TOD 項目要求兼顧城市和企業(yè)利益、從全生命周期來進行策劃規(guī)劃，其前期研究工作需要TOD項目相關(guān)利益方在規(guī)劃階段共同進行大量投入，在項目執(zhí)行和運營階段也需形成長期的利益共同體。傳統(tǒng)的價高者得的土地招拍掛方式無法匹配這種需求。

5）TOD 相關(guān)利益方對土地價值預(yù)期差異巨大。T+TOD 模式落地的衡量標準是TOD項目能夠在市場上變現(xiàn)并反哺，市(區(qū))政府、軌道交通企業(yè)、市(區(qū))平臺公司、社會開發(fā)商(運營商)等相關(guān)利益方，對于不同TOD規(guī)劃設(shè)計方案及合作模式所對應(yīng)的財務(wù)預(yù)期差異巨大，如達不成一致，項目無法落地。

6）近期房地產(chǎn)市場無法支撐。對于經(jīng)濟實力不強的城市，若要進行場站上蓋開發(fā)，近期房價可能連轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)成本都無法平衡，是否要預(yù)留上蓋開發(fā)條件以及如何預(yù)留，難以決斷。

7）政策頻出，難以推進。有政策、無機制；有意愿、無路徑。雖出臺不少政策，但缺乏實施細則，缺乏統(tǒng)一認識，工作推進舉步維艱。

8）前期規(guī)劃研究難以落地。設(shè)計研究重空間方案、輕策劃和財務(wù)測算；無論是甲方還是設(shè)計咨詢機構(gòu)，項目開展方式有問題，大量昂貴的規(guī)劃設(shè)計淪為“美麗的廢紙”。

上述常見問題背后深層次的原因是：TOD 是跨界、多專業(yè)、全產(chǎn)業(yè)鏈整合的產(chǎn)品，要求對城市的既有利益格局進行優(yōu)化重組，導致整個工作的技術(shù)邊界(空間、時序)、市場邊界(主體、財務(wù))和政策邊界(體制、機制)不明確。

T+TOD模式落地關(guān)鍵

1）做好頂層設(shè)計，領(lǐng)導是關(guān)鍵。港鐵能夠在香港成功，導演是香港特區(qū)政府，港鐵是最佳男一號。香港特區(qū)政府明確采用公交都市戰(zhàn)略，通過發(fā)展密度分區(qū)等相關(guān)制度，嚴格控制建設(shè)用地，促進人流向車站周邊集聚，從而為軌道交通客流和TOD 開發(fā)所依托的人流提供基礎(chǔ)。此外，通過立法來確保香港鐵路公司的特許經(jīng)營權(quán)、被給予特殊供地方式等，這都是政府的作為。在中國內(nèi)地，城市最高決策者的認識是否到位至關(guān)重要。

2）明確TOD責任主體與定位。TOD操盤主體必須兼顧城市和企業(yè)利益，追求共贏。軌道交通企業(yè)一定要有這樣的認識和擔當：做TOD 不是為企業(yè)做，而是替城市做。此外，TOD開發(fā)可以簡單分為軌道交通紅線內(nèi)的上蓋開發(fā)與紅線外的白地開發(fā)。紅線內(nèi)的立體復合開發(fā)應(yīng)該由軌道交通企業(yè)主導，而紅線外的地塊開發(fā)，只要做好邊界和預(yù)留條件，完全可以由其他主體開發(fā)。遵循的原則就是專業(yè)的人做專業(yè)的事情，有利于項目全生命周期的成本效益最大化。

3）師出有名，投融資倒逼。大多數(shù)城市出臺政策的基本邏輯為：先估算資金缺口，再來梳理土地資源，接著調(diào)整控制性詳細規(guī)劃和算賬。2017年6月出臺的《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》非常鮮明地反映了這個特點。

4）建立匹配的政策法規(guī)與體制機制。TOD除了橫向跨界整合這個特點外，多條產(chǎn)業(yè)鏈全過程的縱向整合十分重要。中國內(nèi)地在TOD 推進過程中，往往缺少一個能夠全過程連貫推進的組織機構(gòu)，這是很多項目不能按理想落地的關(guān)鍵原因。

5）圍繞利益主體的實操咨詢。規(guī)劃咨詢單位必須能夠應(yīng)對前面提到的TOD 工作邊界不明確所帶來的挑戰(zhàn)，提供在技術(shù)、市場和機制方面均能落地的解決方案。同時，在開展技術(shù)工作時，還需要協(xié)助甲方推進工作。

6）合理、有序地開展工作。TOD 研究是非常復雜的系統(tǒng)工程，邊界不明確且一直在變動，對應(yīng)于軌道交通的線網(wǎng)規(guī)劃階段、建設(shè)規(guī)劃階段、工可階段以及設(shè)計實施階段，都應(yīng)該有針對性地識別和解決關(guān)鍵問題。此外，前期工作開展的方式和組織架構(gòu)也要針對TOD 項目的特點。重點站層面的研究以合規(guī)方式讓潛在合作伙伴提前介入非常必要，一方面可以對前期研究提供專業(yè)的技術(shù)補充，另一方面，提前介入相當于在規(guī)劃指標擬定時就已經(jīng)跟市場做了一輪對接和博弈，得出的指標比較接地氣。

7）遵循市場原則進行分期開發(fā)。TOD的規(guī)劃必須有遠見、有彈性，但在制定具體項目的分期開發(fā)策略時，必須遵循市場原則，謹慎行事，避免出現(xiàn)投資浪費、過度預(yù)留、建成后空城的情況。

中國城市軌道交通正處于新一輪建設(shè)熱潮，TOD面臨著前所未有的機遇，同時也承載著促進城市高質(zhì)量發(fā)展和軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重大使命。衷心希望從政府、軌道交通企業(yè)到城市開發(fā)運營商和普通百姓，都關(guān)注、重視TOD，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，以更科學、精明的路徑推進TOD，共同打造超越海外的TOD精品。

(朱曉兵)

“交通綜合體投融資建設(shè)與管理”論壇總結(jié)與思考

第一，會議能夠達成的第一條共識是對本次論壇主題“交通綜合體投融資建設(shè)與管理”重要性和緊迫性的認識，以及與其緊密相關(guān)的TOD 支持軌道交通長期可持續(xù)建設(shè)和發(fā)展的必要性，對這個問題的認識需要放在對長遠經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的判斷和提升整個城市治理能力的要求下來重新考慮和界定。嘉賓發(fā)言無論是國外的實踐和案例，還是國內(nèi)經(jīng)驗都表達了同樣的認識：現(xiàn)階段已經(jīng)不再是追求某一個點上效益的最大化，而是交通建設(shè)和城市建設(shè)的良性發(fā)展和相互支持。

第二，無論是TOD 還是交通綜合體，其實體依托也從城市內(nèi)的軌道交通車站延伸到城際鐵路甚至包括國鐵樞紐，對這個問題解決機制的設(shè)計與技術(shù)方法有了更加廣闊的空間和更多樣的場所，這個空間場所已經(jīng)從城市走向城市群、都市圈、城市之間的鐵路和軌道交通建設(shè)。解決問題的目標或研究的目標也不僅僅局限在某一個局部區(qū)位上，而是希望能夠深刻地影響、更加長遠地引導城市開發(fā)以及城市更新。因為對于很多中國的大城市和特大城市，在建設(shè)空間相對比較穩(wěn)定的情況下，對象、目標、路徑不僅僅是針對一些新建地區(qū)、新發(fā)展地區(qū)，還要面對已建成區(qū)域。因此，對于TOD 模式和交通綜合體的投融資建設(shè)、管理路徑探索，實際我們是寄予厚望的，希望能夠在更廣闊的范圍內(nèi)對更復雜的場所都同樣有效。

第三，現(xiàn)階段談?wù)摗敖煌ňC合體投融資建設(shè)與管理”這個話題，實際上有鮮明的階段特征和特殊使命。目前無論是TOD 還是交通綜合體的基本定位都正處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。實際上多位嘉賓演講中都提到軌道交通建設(shè)的1.0，2.0，3.0，甚至4.0 版，這就要求在建設(shè)更加受限、承擔更大責任的條件下去探索以各類軌道交通來支持、引導城市發(fā)展的路徑，能夠為軌道交通的持續(xù)開發(fā)和穩(wěn)定運行建立一個良性循環(huán)、互饋反哺的機制。

第四，用TOD 的理念來看待整個城市和軌道交通車站開發(fā)，甚至延伸到與社區(qū)的關(guān)系，這樣的命題有很久遠的歷史。日本軌道交通建設(shè)之初，雖然沒有TOD 概念，實際上就是按照TOD 的模式在建設(shè)。TOD 是有歷史的、也有很深遠的內(nèi)涵。知易行難、任重道遠，所以必須要在技術(shù)邊界、利益邊界、政策邊界上不斷清晰化，這已不僅僅是一個工程問題，也不是簡單的城市規(guī)劃或交通規(guī)劃的問題，它所涉及的是綜合制度設(shè)計和實施操作層面上流程規(guī)制的重新建立。

光講共識還不夠。各位專家也用各自的經(jīng)驗給出了很多建設(shè)性的建議。非常有啟發(fā)的是不僅要從城市管理者的角度也要從市民和使用者的角度來看，什么是一個更好的建設(shè)與管理模式；要從經(jīng)營主體、實施主體來看，是否能夠在財務(wù)上、運行上長期可持續(xù)。要從更加多元的角度來看這些問題，而不僅僅是自上而下，站在城市管理者和政府的層面上來看。

首先還是要認識清楚問題。把教訓提升為經(jīng)驗，在認識問題過程中需要更深刻地去理解軌道交通全生命周期的系統(tǒng)特征、經(jīng)營特性和服務(wù)特性。包括認識軌道交通建設(shè)營運方的主體性質(zhì)和社會責任，如何兼顧、如何平衡，如何處理特許經(jīng)營與票價限定以及政府補貼問題，如何考慮投資的大規(guī)模和建設(shè)的長期性。日本軌道交通發(fā)展的一些案例，如東京站、澀谷站、新宿站的案例，我們不僅要看到它現(xiàn)在做成的樣子，更要看到它長期持續(xù)的過程。其實這三個案例的整體實施，且不說前期策劃，實施過程都是以數(shù)十年計，這一點非常值得我們學習，一蹴而就的解決方案往往是在解決一個問題的同時會產(chǎn)生一些新問題。所以通過經(jīng)驗和教訓分享，能夠?qū)栴}認識更有深度、看得更清晰，這也是解決問題的起點。

第二，主體和多主體之間的協(xié)作問題。要有穩(wěn)定的政策、地方性法規(guī)甚至實施細則，頂層設(shè)計要遵循市場規(guī)律，自下而上要以產(chǎn)權(quán)的清晰為核心來建立一系列制度，通過多方協(xié)作用法律、法治努力營造更加清晰的框架來解決問題。

第三，創(chuàng)新思路，制定可落實、可推動的流程。我們不僅僅要有模式，更重要的是要創(chuàng)新思路，形成計劃和行動方案。從規(guī)劃到項目，還要長期跟蹤評價，才能不斷地修正軌跡，從而為各個城市謀取更好的收益。

最后，嘉賓們都不約而同地表達了不是以交通規(guī)劃為主線，而是要以交通為主線，對整個軌道交通沿線的各類規(guī)劃進行整合。這種整合過程既要關(guān)注長遠規(guī)劃控制，還要細致到具體建設(shè)方案、投融資評估和運營細化管理。從早年的城市規(guī)劃、城市管理，到提升國家治理、城市治理的現(xiàn)代化水平，一直到現(xiàn)在繼續(xù)探索的城市交通治理的理論方法等，都需要有更加細致的以交通為主線來整合多類空間、多個主體、多個手段的方法。

(陳小鴻)