機制與策略：重慶濱水地段城市設(shè)計實踐探索

楊震

楊震（1976—），男，重慶大學(xué)建筑學(xué)學(xué)士、碩士，英國卡迪夫大學(xué)城市設(shè)計博士，注冊城市規(guī)劃師。現(xiàn)任重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院教授，主要從事城市設(shè)計方面的研究，在多個社會、學(xué)術(shù)團體兼職：英國皇家規(guī)劃學(xué)會會員，中國建筑學(xué)會城市設(shè)計分會理事，重慶市規(guī)劃局城市設(shè)計專家?guī)斐蓡T，中文核心期刊《國際城市規(guī)劃》審稿人等。

近幾年的城市設(shè)計，主要是以城市提升為主體導(dǎo)向。主要分為五個方面：一是探索可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化的格局重組與功能疏解，如雄安以及北京副中心；二是重構(gòu)自然與城市互適耦合，影響力比較大的是三亞；三是針對中國一些老城市、大城市，優(yōu)化城市形態(tài)與地方特色的城市風(fēng)貌，即“微重塑”，因為這種城市大量區(qū)域是已經(jīng)建成的，已經(jīng)沒有條件做大幅度的大拆大建、新城建設(shè)，如廣州，主要針對城市的形態(tài)和微優(yōu)化進行建設(shè)；四是更加注重人本尺度，提高公共空間的品質(zhì)，增進社區(qū)活力，這兩年做街道品質(zhì)提升的項目非常多，去年非常有影響力的就是上海，出臺了《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》；五是跟社區(qū)相關(guān)的，就是活化建成環(huán)境與維育社會網(wǎng)絡(luò)的“老舊社區(qū)微更新”。

從這五方面可以看出現(xiàn)在城市設(shè)計的一些共性的特點：一是呈現(xiàn)在不同空間尺度效率下的一種全面介入。最近幾年已經(jīng)非常鮮明地體現(xiàn)了一個特點，就是對不同層級、不同量級的區(qū)域-城市-社區(qū)空間問題的全面響應(yīng)；二是城市設(shè)計到底做什么？其實城市設(shè)計本原的問題是城市空間形態(tài)建構(gòu)及場所營造。在這個基礎(chǔ)上，可以看到城市設(shè)計對廣域的自然生態(tài)空間保護及微觀人本尺度空間需求投射了更多的關(guān)注；三是現(xiàn)在面臨一個新的形勢、新的問題，就是在新時期國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的當頭，實際上我們的城市設(shè)計實踐為頂層工作提供了大量的實踐抓手?，F(xiàn)在各地都在探討“兩規(guī)協(xié)調(diào)”、“多規(guī)合一”，為我們過去所做的工作提供了一些有價值的實證經(jīng)驗；四是長期以來作為促進城市經(jīng)營的操作型經(jīng)濟工具的色彩開始減褪，前幾年都在提“經(jīng)營城市”，現(xiàn)在更多地把城市設(shè)計作為強化城市治理的一種行政化公共政策。

為什么現(xiàn)在國內(nèi)都要做城市提升？具體到重慶而言，城市提升很大一個原由是因為重慶經(jīng)過二三十年的高速城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了很大的問題，第一點受到了上上下下高度關(guān)注的，就是城市風(fēng)貌的問題，城市風(fēng)貌的雷同、混亂、缺失受到日益關(guān)注，比如“千城一面”等。在重慶“兩江四岸”走一走就能發(fā)現(xiàn)城市風(fēng)貌面臨的問題，整體意象的紊亂和視覺認知體系的失序。第二點，重慶作為一個大山大水的城市，在很多地方城市形態(tài)與自然環(huán)境適應(yīng)性耦合不足，包括形態(tài)方面的適應(yīng)性耦合、空間尺度的適應(yīng)性耦合、人本需求跟空間設(shè)計的適應(yīng)性耦合。第三點就是生態(tài)肌理碎片化。重慶作為一個微觀地形來講，里面有很多小的生態(tài)板塊，小的碎片，現(xiàn)在被穿插侵占得非常嚴重，這種生態(tài)肌理里面其實原來還有一些本底性的東西。

除了這些風(fēng)貌問題之外，重慶還面臨一些結(jié)構(gòu)性的問題，即制約機制的問題。首先，重慶主城區(qū)是全國開發(fā)強度和密度最高的區(qū)域之一，并有一定的數(shù)據(jù)支撐。一是重慶主城區(qū)的建成區(qū)面積非常大，全國第二，僅次于北京；二是密度、強度也很大，重慶的城市總體容積率是1.02，比北京、東京還高，僅次于紐約。

但是另一方面，雖然已經(jīng)修了那么多，但重慶現(xiàn)在仍然存在對增量開發(fā)比較強烈的一種路徑依賴。深圳已經(jīng)基本擺脫了對房地產(chǎn)的依賴，房地產(chǎn)已不是深圳的支柱產(chǎn)業(yè)了，但重慶到目前為止還是靠賣地、靠房地產(chǎn)。一個比較明顯的改變，過去以“平方公里”為單位的造城式開發(fā)已不復(fù)再現(xiàn)，新增開發(fā)用地的面積逐漸變少，更多是在建成環(huán)境中的“植入式開發(fā)”。有一個統(tǒng)計，2018年重慶總體可承載建設(shè)量大概在700萬方，所以說明現(xiàn)在重慶整個的土地供應(yīng)和房地產(chǎn)的存量還是比較巨大的。

另外，由于法定規(guī)劃的快速覆蓋要求，造成實質(zhì)上的“控規(guī)先行、城市設(shè)計被動跟進”的普遍做法，城市設(shè)計優(yōu)先論證形態(tài)、再推導(dǎo)合理控規(guī)體系的“理想路徑”一直難以實施。在相當長一段時間內(nèi)，尤其是2018年以前，由于涉及到土地計價體系和出讓收益，控規(guī)的核心指標體系在重慶管理里面是非常剛性的，核心指標體系是指容積率和土地性質(zhì)，所以在實際規(guī)劃里很難撼動，過去幾年這就構(gòu)成了對重慶城市設(shè)計的一個最大的剛性制約。

針對有學(xué)者提到控規(guī)跟城市設(shè)計斷層的原因，我們認為，第一是由于城市化的快速推進，沒有時間去對城市進行精雕細琢，只是為了滿足最基本的條件。最基本的條件就是控規(guī)編制之后，就可以推進城市化，因為這是它的一個法定化基礎(chǔ)。有了控規(guī)，有了容積率，有了基本的指標，城市建設(shè)就可以鋪開了。原來在這個層面城市設(shè)計不是必須要做的事情，這就造成了控規(guī)先行。第二，過去很多年我們一直把城市設(shè)計作為城市經(jīng)營的一種包裝手段，沒有完全把它作為提升城市品質(zhì)的一種行政化的管理工具。例如重慶，做城市設(shè)計有二十幾年了，前前后后做過很多輪，從2008年做了第一次“兩江四岸”國際征集，此后2012年左右的內(nèi)環(huán)聚集區(qū)，做了十幾個片區(qū)，一直到最近三年的“雙控”。 實際上城市設(shè)計真正跟行政結(jié)合得最緊密的就是最近三年，前面幾年都有大量的土地運營、土地包裝的訴求在里面，所以兩方面因素疊加，造成有些脫節(jié)。

提出城市提升之后，面臨這些問題挑戰(zhàn)，重慶規(guī)劃部門開展了一系列的試點，試點啟動時明確提出了三方面的問題：一是在重點地段級尺度，如何提煉充分體現(xiàn)重慶城市風(fēng)貌和山水自然形成的城市設(shè)計控制體系；二是在現(xiàn)行規(guī)劃體系內(nèi)，如何確定城市設(shè)計的有效管控重點，實現(xiàn)與控規(guī)及開發(fā)有機銜接，不是要用城市設(shè)計去顛覆控規(guī)，而是要跟它形成一種雙向管控；三是如何構(gòu)建適用于重慶的地段級城市設(shè)計編制與實施流程，建立可有效兼容于規(guī)劃管理的城市設(shè)計法定化范式。

以問題為導(dǎo)向，在城市設(shè)計時，一要建立城市設(shè)計控制系統(tǒng)；二要與控規(guī)及開發(fā)有機銜接；三要建立城市設(shè)計法定化范式。這在風(fēng)貌尺度上對城市品質(zhì)進行提升是比較有效的，也符合當前城市治理的要求。