論服務(wù)型政府視域下基層行政審批的路徑創(chuàng)新

譚彩荷

(重慶工商大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院， 重慶 400067)

一、引言

行政審批是政府部門為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展進程中市場失靈和社會自律不足等問題而采取的必要的前置性管理手段，在預(yù)防危險、保障安全、分配稀缺資源、提高從業(yè)水平和提升市場主體抵御風(fēng)險能力等方面發(fā)揮著積極作用[1]。自2001年我國全面啟動行政審批制度改革以來，政府不斷加快基層行政審批制度改革的步伐，把深化基層行政審批制度改革、政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、堅決破除各方面體制弊端等作為十八大及十八屆二中全會、三中全會、七中全會部署的重要改革內(nèi)容。根據(jù)張康之教授所提出的行政模式分析框架，人類進入文明社會以來，主要出現(xiàn)了3種不同的行政模式：權(quán)力本位的統(tǒng)治行政模式、權(quán)利本位的管理行政模式、服務(wù)本位的服務(wù)行政模式[2]。改革開放40年，我國計劃經(jīng)濟全面向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，形成了中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，國家已從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，要求建立與之相匹配的基層行政審批制度，如此，服務(wù)本位的服務(wù)行政模式才能符合持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意政府的要求，才能為公眾提供整合性服務(wù)，才能實現(xiàn)習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的堅持新發(fā)展理念、保障和改善民生的美好愿景。

對于基層行政審批制度的研究，很多專家和學(xué)者從實踐路徑、基層領(lǐng)導(dǎo)人作用、審批環(huán)境、國外經(jīng)驗借鑒、簡政放權(quán)等方面作了較為詳盡的論述。陳朝兵認為，立足基本國情與現(xiàn)實,我國應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進政府治理可從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗中獲取有益借鑒,包括加快“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”的技術(shù)平臺建設(shè),瞄準互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)在政府治理中應(yīng)用的重點領(lǐng)域,構(gòu)建一系列多維度、多層次和協(xié)同性的實現(xiàn)機制,健全制度保障體系[3]。曾明等認為不應(yīng)一味強調(diào)簡單借鑒國外經(jīng)驗，特別是對于簡政放權(quán)，不是簡單的上下級政府間放權(quán)與接權(quán)過程,更涉及權(quán)力、資源、責(zé)任、人員等內(nèi)容在不同層級政府間的重新配置,實質(zhì)是上下級政府間權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整問題[4]。諸鳳娟等認為在縣鄉(xiāng)府際關(guān)系調(diào)適的背景下,需要探索出一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的實踐路徑[5]。王學(xué)輝等認為，基層領(lǐng)導(dǎo)人的作用發(fā)揮關(guān)系著行政審批工作能否順利開展，規(guī)范機關(guān)負責(zé)人批準行為在當(dāng)下既有必要,又很迫切,也是難題[6]。蘇建榮認為推行相對集中的行政審批權(quán)改革,強化政務(wù)服務(wù)供給,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,有利于培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等發(fā)展動能[7]。

綜上，目前學(xué)界對基層審批程序問題開展了眾多研究，但這些研究缺乏系統(tǒng)性，研究內(nèi)容不全面，對服務(wù)型社會背景下的基層審批程序現(xiàn)狀的梳理還不夠深入，本研究在一定程度上完善了基層行政審批的研究。從理論上講，基層行政審批程序的簡化是基層行政審批制度改革的題中應(yīng)有之義，只有將“簡政放權(quán)”與簡化審批程序這兩駕馬車并駕齊驅(qū)才能使基層行政審批制度改革更加全面、更加徹底。近年來，政府大力深化審批程序簡化改革，情況有一些好轉(zhuǎn)，但目前我國基層行政審批所存在的問題不僅有事項上的冗雜，更有程序上的繁瑣[8]。因此，基層行政審批程序的簡化同審批事項的削減以及審批權(quán)力的下放一樣具有現(xiàn)實緊迫性，這樣才能使深化機構(gòu)和行政體制改革得以實現(xiàn)。

二、基層行政審批程序繁冗的現(xiàn)狀及危害

對于基層行政審批制度，習(xí)近平總書記非常重視，他曾經(jīng)強調(diào)，“既要放也要接，‘自由落體’不行，該管的事沒人管了不行”[9]。李克強總理曾在2015年5月的國務(wù)院常務(wù)會議上講了3個典型的故事來痛斥我國基層行政審批不合理現(xiàn)狀。網(wǎng)絡(luò)新聞熱議的“旅游需證明你媽是你媽”以及“全國勞模報送材料需蓋8個章，艱難的審批過程使當(dāng)事人忍不住當(dāng)場哭了”[10]，這兩個典型的案例集中反映了審批程序繁瑣的現(xiàn)狀。我國繁瑣的基層行政審批程序主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)審批層級多

目前，我國許多項目在審批過程中往往存在一種現(xiàn)象，就是需要多層級的行政管理部門進行審批，從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從企事業(yè)單位內(nèi)部到地方甚至到中央，需要進行層層報審。某地曾對此進行過專項調(diào)查，主要調(diào)查內(nèi)容集中反映基層行政審批層次多、效率低、費用高等問題[11]。有的程序?qū)徟踔列枰臅r兩年半左右才能完成，這意味著等審批出來，情況已發(fā)生了變化，問題依然沒有得到解決。

(二)審批部門多

目前，很多企業(yè)面臨審批困難的問題主要在于有大量部門參與審批。一個項目獲批少則涉及3、4個部門，多則涉及7、8個部門。這種基層行政審批流程由于審批過程中涉及部門較多、程序繁瑣，造成“群眾跑來跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來批去，部門轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去”的現(xiàn)象，給人民群眾留下過程太復(fù)雜、相互推諉的印象，不利于營造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。如此復(fù)雜的審批程序使許多企業(yè)家覺得在中國開展業(yè)務(wù)非常困難，除了要應(yīng)付市場考驗外，公司還必須應(yīng)對繁重的審批流程。最終，由于審批程序復(fù)雜繁瑣，企業(yè)對項目的投資熱情消耗殆盡，即使投入了人力物力進行審批，最終也可能選擇放棄。毫無疑問，這對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的損失是比較大的。

(三)審批環(huán)節(jié)多

審批環(huán)節(jié)過多會造成審批程序繁瑣，直接牽涉審批的程序問題。現(xiàn)實中一個項目辦下來要經(jīng)過的環(huán)節(jié)太多，一些事項的批準往往耗費審批相對人大量的精力和時間。也有人認為，審批程序復(fù)雜意味著審批嚴謹。但事實上，程序復(fù)雜是由一些簡單重復(fù)付出(例如表格的重復(fù)填寫)、幾個部分的審批重疊、一審再審等方面造成的，整個審批過程并不簡單明了，這無疑給審批增添了很多人為的阻力，申請者經(jīng)常為項目“跑斷腿”。另外，審批環(huán)節(jié)太多使得部分行政人員趁機“吃拿卡要”成為可能，損壞了公職人員在群眾心目中的形象，降低了單位的公信力。

(四)審批時間長

審批的速度意味著在一個地方吸引投資的速度。但是，目前我國各級政府對審批時限的規(guī)定過于嚴格。例如，中央政府近年對1 539家公司的基層行政審批進行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，企業(yè)平均獲批耗時為171.35天，最長為1 500天。這些數(shù)據(jù)引起了廣泛關(guān)注。可以想象，一家公司在成立之前有時甚至?xí)霈F(xiàn)項目在報批過程中耗費的時間遠遠超過項目實際建設(shè)或運作的時間。這種情況將會大大降低政府的服務(wù)效能，從而降低企業(yè)的投資熱情。

三、影響和制約基層行政審批程序簡化的因素

2001年至今，我國先后6次取消和調(diào)整了行政審批項目，但大部分項目在中央級層面，基層審批效率并沒有明顯提升。原因在于現(xiàn)行基層審批制度改革大多處于單一行政事項改革，而沒有在整體上進行改革和推進。其制約因素如下：

(一)利益因素

任何一項改革勢必會影響到部分行政機關(guān)和人員的既得利益，自然而然就會帶來相應(yīng)的阻力。審批程序改革將直接導(dǎo)致相應(yīng)的部門和人員的不情愿或不合作。即使上級管理部門決定改革現(xiàn)行審批程序，亦可能會存在下級員工工作不主動、不熱情甚至不買賬的現(xiàn)象，“最后一公里”不能打通，改革的效果將會大大降低。由于既得利益的存在，減少基層行政審批事項只是減少了一些“含金量”不高的項目。如果改革沒有觸及核心部門，那么改革的實際問題就無法解決。因此，政府應(yīng)該下定決心，堅決撤銷、刪除繁瑣的審批程序，消除一些利益基礎(chǔ)，只有這樣才能從根本上解決基層行政審批程序繁冗的問題。

(二)制度因素

在過去的5年里，我國已經(jīng)啟動了新一輪的大部制改革，取得了顯著的成果。新時代，將繼續(xù)大力推進深化體制和行政改革，這是政府行政體制改革的進一步深化，是改變現(xiàn)行部門和臃腫機構(gòu)的現(xiàn)狀、轉(zhuǎn)變政府職能、深化分權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高政府信譽和執(zhí)行力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然舉措。雖然我國通過實施大規(guī)模體制改革取得了一定成效，但部門和機構(gòu)過多的現(xiàn)象仍然非常嚴重，部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)失敗，導(dǎo)致部門間信息流動不暢，最終給簡化基層行政審批流程造成了障礙，因此審批流程的簡化需要應(yīng)對不斷變化的部門重組。

(三)技術(shù)因素

許多信息無法形成部門之間的有效對接和共享，從而導(dǎo)致對相關(guān)人員相關(guān)信息一審再審。群眾必須到居住地簽發(fā)相關(guān)證明以證明自己的身份，在群眾“跑斷腿”的同時也引起有關(guān)部門的抱怨。有些相對不重要、相關(guān)部門可以一次性核實的有關(guān)信息，就可以不用多部門層層核實，沒有必要給群眾帶來額外的審批負擔(dān)，這樣可以提高審查效率并減少行政費用。隨著行政體制改革的不斷深入和信息化的不斷推進，我國很多地方已初步建立起網(wǎng)絡(luò)審批平臺，希望通過方便有效的方法來彌補傳統(tǒng)審批方法的不足。

四、基層行政審批程序簡化的題中應(yīng)有之義

行政程序是在行使行政權(quán)力、實施行政活動過程中所遵循的步驟、方式、時限和順序的總和。簡而言之，行政程序是行政運作的程序和時間。為了有效完成任務(wù)目標，將管理程序盡可能設(shè)置為最佳和簡單。簡化行政程序最初是從簡化工業(yè)管理工作中發(fā)展而來的。簡化工作是通過改進工作方法和改變程序等方式，通過便捷的流程和簡單的環(huán)節(jié)取得較高的工作效率，圓滿完成既定任務(wù)。行政程序的簡化與工作簡化方面有很多相似之處，都是重點關(guān)注如何減少工作量，如何減少過程中的無效時間。目前，我國已在許多地方建立了“一站式、一門、一窗口辦公室”，充分體現(xiàn)了簡化行政程序的要求和意義，在更好地發(fā)揮政府的職能作用等方面有著積極意義。

(一)簡化基層行政審批程序，有利于深化基層行政審批制度改革

改革的核心思想是“簡單的行政和權(quán)力下放”。黨的十八大以來，中央仍然堅持將權(quán)力下放作為推動四個全面發(fā)展的重要因素[12]。以“簡化管理和分權(quán)”作為基層行政審批制度改革的主要內(nèi)容，其主要目的有兩個方面：一是減少冗余基層行政審批項目，提高基層行政審批效率;二是進一步配合我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，將大量的審批權(quán)歸還于社會或市場，或者將大部分的權(quán)限下放至地方政府。從審批程序的簡便、簡單、簡化來講，能夠起到提高工作實效的作用，但應(yīng)該看到，在實際過程中，除基層行政審批項目和行政壟斷過多等問題外，基層行政審批程序仍存在問題。因此，為了最終實現(xiàn)基層行政審批制度的改革，要允許市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從理念和目的的角度來看，基層行政審批程序的簡化本質(zhì)上與基層行政審批制度改革是高度一致的。因此，簡化基層行政審批程序，是對我國基層行政審批制度改革的完善和深化。

(二)簡化基層行政審批程序，有利于促進轉(zhuǎn)變政府職能

“立治有體，施治有序”，隨著新時代的到來，資源節(jié)約已成為人民共同的需求，因此，解決基層行政審批體制改革中的基層行政審批程序繁冗問題迫在眉睫。針對此問題，我國在治理體系和能力上還有很多亟待完善的地方，因此有必要改革不適合現(xiàn)有發(fā)展的體制和機制，同時建立新的發(fā)展體制和機制。目前，政府在市場管理方面存在較多問題，要解決這些問題，就要求政府及時轉(zhuǎn)變職能、深化改革。而簡化基層行政審批程序作為行政體制改革的重要組成部分，可以有效促進政府與市場的關(guān)系，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。換句話說，政府需要改變過去“家長式”的管理方式，把握其“指導(dǎo)”的作用，社會實體不必事無巨細都向政府提請批準。通過簡化基層行政審批程序，最大限度將權(quán)力下放給低級別的政府機構(gòu)，這是消除進入市場的多市場實體障礙的有效方式。同時，精簡基層行政審批程序，可以有效幫助創(chuàng)造“陽光審批”，有效提高行政權(quán)力的透明度和公信度，使黨同人民之間的聯(lián)系更加緊密。由此可見，簡化基層行政審批程序是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。

(三)簡化基層行政審批程序，有利于提高政府的服務(wù)質(zhì)量

基層行政審批制度改革最直接的受益者是人民群眾和企業(yè)，也是實現(xiàn)政府與人民良好溝通和互動的紐帶。因此，如果政府工作做得不好、服務(wù)不到位，就會直接被反映或者被披露。目前，基層行政審批仍存在名稱繁瑣、費用高、時間長等問題。因此，建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府，必須在社會反映最強烈、群眾改革最迫切要求的領(lǐng)域進行改革，下決心減少多余的基層行政審批，并加大力度解決“審批困難”的問題。近年來，政府在全國多個地方推動建立“一站式服務(wù)”“一窗式服務(wù)”，允許各種審批部門駐扎在政府的政務(wù)中心，群眾不再需要在項目的各個分散審批部門之間來回奔波，實現(xiàn)高度集中和并行審批，大大縮短審批服務(wù)鏈，既節(jié)省了群眾的時間和精力，又節(jié)省了行政審批人員的時間和精力，彰顯了政府為人民服務(wù)的良好形象。

(四)簡化基層行政審批程序，有利于提高行政效率、降低行政成本

基層行政審批事項的設(shè)立，一方面會設(shè)置相應(yīng)的工作崗位并招收部分辦事人員，國家將產(chǎn)生財政支出；另一方面，會直接導(dǎo)致人民工作成本的增加且降低效率，也會增加人民群眾的時間和經(jīng)濟成本。目前，從機構(gòu)設(shè)置上來看，我國存在許多不必要的審批項目和審批部門，這樣不僅造成政府開支不必要的管理費用，致使管理成本過高，但效率低下。建設(shè)節(jié)約型社會和服務(wù)型政府是人民群眾的共同迫切要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標。但是，當(dāng)前的基層行政審批程序繁瑣，與前述要求和目標背道而馳。復(fù)雜的基層行政審批程序往往與高昂的行政費用密不可分，這是管理成本過高的諸多因素中的一個特別重要的因素。因此，簡化基層行政審批程序，縮短審批服務(wù)鏈，進一步縮短審批時限，提高審批速度，既可以提高基層行政審批效率，又能節(jié)省基層行政審批過程中的費用支出。由此可見，簡化基層行政審批程序是建立節(jié)約型政府和高效率政府的基礎(chǔ)。

(五)簡化基層行政審批程序，有利于從源頭上治理和預(yù)防腐敗

絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，權(quán)力過大或過于集中將為腐敗帶來可能。目前，基層行政審批中存在部門化、個人化的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)力集中和權(quán)力太大，因為擁有一項審批權(quán)就相當(dāng)于擁有了決定準入的權(quán)力。甚至有些單位最初依靠基層行政審批收費來生存。與此同時，部分工作人員在此過程中養(yǎng)成了“吃拿卡要”等腐敗現(xiàn)象。因此，要防止和遏制基層行政審批工作相關(guān)方面的腐敗之源，有必要控制審批的權(quán)力，將權(quán)力關(guān)到籠子里。為了實現(xiàn)上述目標，有必要全面梳理和科學(xué)整合現(xiàn)有的基層行政審批項目和程序，以達到精簡和優(yōu)化程序，并實現(xiàn)政府對權(quán)力和責(zé)任的全面監(jiān)督，使權(quán)力在法律軌道上行駛。因此，要建立廉潔的政府，必須最大限度地簡化基層行政審批程序，不給相關(guān)部門和個人留下腐敗的余地，并將審批權(quán)限保持在最低限度。從根本上限制基層行政審批權(quán)限，簡化基層行政審批程序，才可能消除權(quán)力在基層行政審批領(lǐng)域中的灰色區(qū)域。

五、推行基層行政審批程序簡化的路徑創(chuàng)新

由于我國社會的不斷發(fā)展、政府和市場結(jié)構(gòu)性的變化、改革不斷深化和推進，基層行政審批制度改革進入了攻堅克難階段。在實現(xiàn)路徑創(chuàng)新過程中，應(yīng)該以系統(tǒng)化思維、戰(zhàn)略性選擇、科學(xué)的理論方法來保障基層行政審批制度改革的順利推行。

(一)掃除利益障礙

根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，近六成人認為，基層行政審批制度改革的阻力主要還是來自“部門利益”[13]。我國現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)和基層行政審批模式是各審批部門利益生存的根基，要破除既得利益障礙就必須在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上改變利益格局，歸根到底還是要打破利益藩籬，將權(quán)力牢牢關(guān)進制度的籠子里。這也就需要相應(yīng)的法律支持，以法律來為改革“保駕護航”，利用法律不斷優(yōu)化對權(quán)力的約束、加強對權(quán)力的監(jiān)督，并努力做好對利益相關(guān)者的教育和動員工作，使其意識到改革的重要性，堅定其改革的決心[7,14]。

(二)消除觀念偏差

很多的改革之所以難以推行或者效果不佳，很大程度上是因為存在觀念上的偏差與固化。我們要使基層行政審批程序簡化順利進行就必須使相關(guān)人員來一次觀念上的“革命”[15]。以往的“官本位思想頑疾”需要消除，辦事人員薄弱的服務(wù)意識需要加強，形式主義作風(fēng)需要進一步遏制。而這些問題真正要得到解決不僅需要對辦事人員進行思想教育，更關(guān)鍵的是要對辦事人員的日常工作進行監(jiān)督，將這些方面納入到績效考核體系之中。再者，必須加強對網(wǎng)上審批的大力宣傳和推廣，使審批人以及審批相對人接受新的審批方式，切實體會到改革實實在在的好處，這樣才能讓人們支持和積極配合改革。

(三)清除體制障礙

我國基層行政審批制度改革的一個主要的和關(guān)鍵的制約因素是體制障礙。因此，基層行政審批制度改革要想更徹底，就需要有“壯士斷腕”的決心和魄力。大部制、省管縣等行政體制改革需要優(yōu)化我國基層行政審批部門的組織結(jié)構(gòu)，并處理好橫向和縱向上的府際關(guān)系。對于職能交叉和重合、職權(quán)集中于一處等情況，首先要做的是明確職責(zé)和權(quán)限。對于部門林立、機構(gòu)分散的情況，則需利用“一站式服務(wù)”的方式來解決，要求各審批部門必須統(tǒng)一進駐審批服務(wù)中心并做到窗口授權(quán)到位。對于“長征式”的審批難題，則應(yīng)大力倡導(dǎo)開展“并聯(lián)審批”、建立網(wǎng)絡(luò)審批服務(wù)平臺。值得一提的是，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)審批，廣州市又一次走在了改革的前沿，前后開通了網(wǎng)上辦事大廳和信息舉報平臺。通過信息化、大數(shù)據(jù)等手段將“8小時政府”變成“全天候政府”，并通過電話舉報的方式全面治理拖延審批、集權(quán)審批、腐敗審批等問題[16]。這樣不僅方便了群眾網(wǎng)上辦事，而且提升了政府的服務(wù)質(zhì)量，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，從而真正建設(shè)服務(wù)型政府。

(四)審批流程再造

第一，簡化繁瑣的審批程序需要清理現(xiàn)行的行政程序。只有明確哪些程序是必要的，哪些程序是多余的，才能讓審批程序更真實、更全面，才能讓程序簡化可行。第二，各部門應(yīng)將清理好的審批程序公布出來，便于橫向?qū)徟块T進行信息溝通。對于具有類似功能和重疊過程的項目，有必要將它們合并，并且盡可能消除可以取消的程序。第三，優(yōu)化審批流程應(yīng)科學(xué)設(shè)計和組合步驟，合理地重新審核審批流程。在這方面，2015年在我國各省啟動的“三位一體”改革試點，是對重新設(shè)計過程的良好推動。2015年4月，長沙市正式實施“三證合一”，通過減少審批流程和縮短時限來實現(xiàn)流程再造和簡化基層行政審批流程。第四，實行流程時限監(jiān)管，即行政部門在法定的審批期限內(nèi)根據(jù)具體情況提前做好時限承諾，如果批準未在承諾時間內(nèi)完成，系統(tǒng)將自動報警。