促進教育類民辦非企業(yè)單位健康發(fā)展的政策選擇

吳 昊

(長春大學 行政學院， 長春 130022)

1 問題的提出

作為改革開放以來我國公共服務領域中的一種重要的組織創(chuàng)新，近年來，民辦非企業(yè)單位的總量呈現出快速增長的趨勢，在公共服務領域中的作用越來越重要?！?016年社會服務發(fā)展統計公報》顯示，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，其中民辦非企業(yè)單位的數量為36.1萬。與此同時，從具體的分布領域和行業(yè)上來看，我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展還呈現出一種“非均衡性”的特征，這突出表現為教育類民辦非企業(yè)單位處于“一枝獨秀”的地位，其數量占據了民辦非企業(yè)單位總量的一半左右，這一比例近年來一直保持總體的穩(wěn)定。我國的民辦非企業(yè)單位大致對應于國際通行話語體系中的非營利組織以及第三部門等。教育類民辦非企業(yè)單位快速發(fā)展的原因是多方面的：從社會需求以及制度供給的角度來看，教育類民辦非企業(yè)單位的發(fā)展主要是由于社會不斷增長的教育需求以及相關政策的不斷完善；從政策因素上看，是因為教育領域較早出臺了相關的政策來促進民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。但是，從教育類民辦非企業(yè)單位長遠發(fā)展的角度來看，相關政策也存在一些較為明顯的問題。這些問題突出表現為，在性質上，民辦非企業(yè)單位是不以營利為目的的社會組織，因此應當遵循相關的非營利要求，但是相關政策卻規(guī)定民辦非企業(yè)單位的舉辦者可以取得合理回報，這既是促進其快速發(fā)展的原因，也是制約其公信力提高的根本因素。不可否認的是，在民辦非企業(yè)單位發(fā)展初期，相關政策規(guī)定在一定程度上有助于激發(fā)社會參與舉辦教育事業(yè)的積極性，但是隨著民辦非企業(yè)單位規(guī)模的不斷壯大，相關政策規(guī)定的消極作用也逐漸顯現了出來，不僅影響了教育類民辦非企業(yè)單位的社會公信力，而且也不利于在全社會營造社會公益精神成長的外部環(huán)境。本文將主要對于當前教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展中存在的問題及原因進行分析，并且提出相應的治理之道。

2 教育類民辦非企業(yè)單位快速發(fā)展的推動因素

隨著經濟社會的發(fā)展，社會對于教育服務的需求也在不斷增加。面對這些需求，政府提供教育服務的能力明顯不足。在這種情況下，積極引入社會力量就顯得尤為必要。政府也適時出臺了一些相關的政策來吸納社會力量，正是由于這些因素的綜合作用，近年來我國教育類民辦非企業(yè)單位有了快速的發(fā)展。

2.1 社會不斷增長的教育需求

首先，從傳統文化的角度來看，在長期的歷史演進過程中，我國逐步形成了重視教育的傳統。受“學而優(yōu)則仕”，“萬般皆下品、唯有讀書高”等一些傳統思想觀念的影響，幾乎所有家庭都普遍重視孩子的教育問題，對子女抱有“望子成龍”、“望女成鳳”的想法。從現實影響來看，20世紀70年代末期以來，隨著我國高考制度的恢復、社會主義教育事業(yè)的不斷發(fā)展，大量青年學生從此獲得進入大學繼續(xù)深造的機會，并且得以“改變命運”，畢業(yè)后進入我國社會主義現代化建設的各個領域，進而順利成為這些領域的中堅力量。這種成功模式在社會上具有很強的示范效應，在城鄉(xiāng)二元分立、社會分層不斷明顯的背景下，通過接受系統的學校教育來實現“走出大山”、“離開農村”的目標，成為重要的社會流動方式。因此，在傳統文化影響以及現實生活中“知識改變命運”的強烈示范下，“再苦再累也要供孩子上學”便自然地成為我國絕大多數家庭的普遍選擇，從而導致整個社會對教育的廣泛需求。

其次，人才成長也有其自身規(guī)律。“十年樹木、百年樹人”，這句話充分說明，與其他領域相比，教育領域有著其獨特的運行規(guī)律，人才的成長周期一般都會比較長。與此同時，教育領域又是一個專業(yè)性極強的領域，任何個人或家庭都不能夠自行有效提供自身成長所需要的全部教育。也就是說，與其它一些商品的消費市場不同，在教育產品的消費市場上，消費者的“可選擇程度”并不高，教育市場屬于“賣方市場”，社會對學校教育的需求呈現出很強的剛性。截至目前為止，世界上尚未真正出現與學校教育幾乎“同質”的教育產品的有效替代者。從社會成員對物品的需求角度來看，教育產品是基礎性的社會需求。著名學者馬斯洛的社會需求理論將社會成員的需求劃分為五個層次，當低層次的需求得到較好的滿足后，高一層次的需求就會出現。同理，社會成員對于不同公共物品的需求也呈現出一定的次序性。受上述傳統與現實因素的影響，在我國，社會成員對于教育的需求處于基礎需求的范疇。換言之，社會成員對于教育產品的需求要優(yōu)先于其他公共物品的需求，這屬于馬斯洛所說的“優(yōu)勢需要”。

最后，社會的不斷發(fā)展進步也是不斷催生新的教育需求的一個重要因素。隨著社會發(fā)展、科技進步的速度越來越快，科學知識也以前所未有的速度更新，任何社會成員都不可能在知識學習上一勞永逸。21世紀是學習的世紀，在學習型社會的時代背景下，終身教育既是一種理念也應當成為每一個社會成員的自覺行為。與此同時，經濟的發(fā)展大幅提高了社會成員的生活水平，這使社會成員在滿足自身基本需求的同時有能力來選擇個性化的教育需求。目前，社會成員對教育的需求日益呈現出一種多元化的趨勢。此外，改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步完善，我國社會成員的流動性也不斷增強，城鄉(xiāng)之間的界限逐步被打破。在流動性不斷增強的背景下，社會成員為了適應新的生活、工作環(huán)境，必須通過相應的學習來提升自身的社會競爭力。例如，大量的農村務工人員進入城市引發(fā)了一系列的教育需求，包括自身對于專業(yè)技能培訓的需求以及流動人口子女在城市入學、接受教育的需求等。

2.2 教育需求與供給之間存在較大缺口

改革開放以來，隨著社會轉型的逐漸深入，在“窮國辦大教育”的背景下，為了彌補政府辦學力量的不足，黨和國家陸續(xù)出臺了一系列的政策和法規(guī)，積極鼓勵社會力量參與辦學。近年來，我國的社會主義教育事業(yè)取得了巨大成就。在此過程中，我國的民辦教育事業(yè)也有了長足的發(fā)展，民辦非企業(yè)單位數量迅速增加，在滿足社會日益增長的教育需求等方面做出了重要貢獻。但是，總體來看，我國教育的供給與需求之間還存在一定的缺口。主要表現在以下幾個方面：

第一，從財政投入指標來看。盡管我國的教育投入有了很大改善，但是，直到2012年才達到國家財政性教育經費支出占GDP4%的既定目標。在過去的一段時間里，政府對于教育的財政投入相對不足。

第二，從不同層次教育的招生規(guī)模來看。相比較而言，我國學前教育、高等教育等毛入學率明顯偏低。盡管“中國高等教育招生數量近年來均在逐年增加，但是中國每年的招生數量較之于中國每年凈新增的人口總數(即新增人口總數減去死亡人口總數)，或者中國每年的招生數量較之于18年前中國凈新增人口總數，高等教育招生數量均顯偏小”[1]。

第三，從政府的供給方式來看。政府對于教育公共物品的供給側重于滿足大多數社會成員的基本需求，這種供給方式并不能有效滿足社會成員日益增長的多元化、異質化的教育需求。事實上，這種新的需求也為社會力量進入教育領域提供個性化的教育服務創(chuàng)造了空間，在這一點上，教育類民辦非企業(yè)單位在滿足社會成員的個性化需求方面具有公立學校無法比擬的優(yōu)勢。我們可以看到，在現實生活中，各種各樣的專業(yè)性的教育類民辦非企業(yè)單位有了快速發(fā)展。

在這個意義上，教育需求與供給之間存在的缺口為社會力量的參與提供了一個潛在的空間。

為了有效彌補教育服務供給上的不足，積極吸納社會力量參與到教育事業(yè)中，政府陸續(xù)出臺了一些政策措施。在這些政策的推動下，教育類民辦非企業(yè)單位有了快速發(fā)展。

首先，相關政策規(guī)定契合了舉辦主體的自利邏輯。教育類民辦非企業(yè)單位的辦學主體具有各自不同的動機。以獨立學院為例，各辦學主體的自利邏輯表現為：政府希望在不增加財政投入的情況下發(fā)展高等教育；高校希望增加辦學經費，擴大辦學規(guī)模，充分利用現有教育資源；絕大多數社會力量期望獲得經濟上的回報。從理論上說，作為非營利的社會組織，民辦非企業(yè)單位的創(chuàng)辦者是不能從中取得任何經濟回報的，但是已有的一些實證研究表明，我國的民辦非企業(yè)單位具有較強的營利動機。在現實中，民辦非企業(yè)單位的非營利性不僅沒有形成全社會共識，而且即使相關從業(yè)人員對非營利的基本要求也缺乏清晰的了解，一些社會主體參與舉辦民辦非企業(yè)單位的主要目的就是為了營利，其對民辦非企業(yè)單位產權性質的認知也有悖于社會組織公益產權的相關要求。教育類民辦非企業(yè)單位相關法律和法規(guī)的沖突，不僅允許出資者可以獲得合理回報，而且沒有具體規(guī)定獲得回報的比例，這就為創(chuàng)辦主體在獲取回報方面留下了很大的自由裁量空間，“舉辦者往往通過其他手法私底下把利潤轉移出學校”[2]。還有一點值得注意的是，由于身背社會組織的“外殼”，教育類民辦非企業(yè)單位一般能夠相對容易獲得一些公益類優(yōu)惠政策的支持。盡管目前國家政策對社會組織的支持力度不足，但是從教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展的實踐來看，一些民辦學校的確得到了較多的優(yōu)惠政策，包括土地、人才、財政、稅收政策等。這些政策優(yōu)惠有利于降低教育類民辦非企業(yè)單位的辦學成本，最大限度地提高了民辦非企業(yè)單位的辦學結余。所有這些因素疊加在一起便契合了舉辦主體的最初動機。

其次，提升了教育類民辦非企業(yè)單位的合法性。西方一些新制度主義學者將合法性的概念引入到組織分析領域，進而分析非營利組織在社會不同主體中的接受、認可程度。近年來，合法性問題也逐漸成為我國社會組織領域的熱點問題。本文對教育類民辦非企業(yè)單位合法性進行探討的過程中，主要是分析其社會合法性，也就是組織在服務對象中的接受和認可程度。制度能否給組織帶來社會合法性是組織創(chuàng)辦者在選擇組織形式過程中需要考慮的一個重要因素。社會學制度主義者認為，“某一個組織之所以會采用一種新的制度形式,并不是因為它提高了組織的目的——手段效率,而是因為它提高了該組織或者其參與者的社會合法性”。目前，我國社會組織普遍面臨著“合法性危機”：有些政府部門與社會組織等相關主體的思想意識與思維習慣仍然局限于過去的計劃經濟時代，而且認為只有政府部門才是公共管理與公共服務領域的唯一合法主體，同時將社會組織與企業(yè)一律排斥在公共管理與公共服務事務之外，甚至還對社會組織與企業(yè)的合法性或是公共服務能力存在不同程度的質疑與顧慮?！罢J為組織超出了其規(guī)定職能，而大企業(yè)認為組織辦不了事；服務對象存有疑慮”[3]。在這種情況下，通過公共部門與社會力量合辦的形式來發(fā)展民辦非企業(yè)單位，可以有效提升其合法性?？梢?，“中國‘第三部門’在實踐過程中明顯帶有公私混合與官民身份重疊的特征”[4]。就教育類民辦非企業(yè)單位而言，政府部門、事業(yè)單位等公共部門的參與不僅使其能夠較為容易地獲得行政合法性，而且教育類民辦非企業(yè)單位與事業(yè)單位等公共部門所具有的各種優(yōu)質資產、專業(yè)人才以及基礎設施等資源不僅能夠實現“共享”，還可以有效提高自身的辦學能力和專業(yè)化水平，從而民辦非企業(yè)單位能夠較容易地獲得社會的認可。因此，與公立學校等公共部門的合作成為一些教育類民辦非企業(yè)單位吸引社會公眾的重要因素。筆者在調研過程中了解到，一些民辦中學由于能與公立中學共用一些包括操場等在內的公共設施，而深受廣大學生家長的歡迎。教育類民辦非企業(yè)單位政治合法性、行政合法性和社會合法性的獲得，既有利于打消政府、社會的疑慮，又有助于提升自身的辦學能力、提高市場號召力和競爭力。

3 教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展中存在的問題分析

綜合來看，相關政策對于教育類民辦非企業(yè)單位的規(guī)范主要存在兩個方面的問題：一是相關制度的非協調約束；二是創(chuàng)辦主體的不一致。

本文所運用的“非協調約束”概念，主要指這樣一種現象：在組織的制度環(huán)境中，“由于這些制度是通過來自于不同領域的神話傳播的，這些制度規(guī)則對于組織的要求有可能是相互沖突的”[5]。具體說，就是有關的法律、法規(guī)對教育類民辦非企業(yè)單位的性質或運作等方面的規(guī)范，存在一些相互沖突、不協調的地方。教育類民辦非企業(yè)單位制度環(huán)境的這種非協調約束主要體現在以下兩個方面。

3.1 不得以營利為目的與合理回報的沖突

《中華人民共和國教育法》第二十五條明確規(guī)定，“任何單位組織與個人均不得以營利為目的來創(chuàng)辦學校以及其他教育機構”。從發(fā)生學的角度來看，民辦非企業(yè)單位是由社會力量成立的以社會公益資產為基礎的公益服務組織。對于教育類民辦非企業(yè)單位而言，“不得以營利為目的”意味著所有創(chuàng)辦主體必須嚴格遵循社會組織的非營利要求。通過《民辦非營利組織會計準則》可知，社會組織應該具有的非營利標準可以從三個層面進行解析：一是各種社會單位與組織均不能夠以營利為經營目的為發(fā)展宗旨；二是各種資源提供者均不能享有該社會組織的所有權；三是各種資源提供者均不得以投入資源為借口來換取物質報酬或經濟回報。但是，《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十一條卻規(guī)定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他必要的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。這一規(guī)定不僅與《中華人民共和國教育法》第二十五條的相關規(guī)定沖突，違背了舉辦主體“不得以營利為目的”的相關要求，也與《民間非營利組織會計制度》的相關規(guī)定抵觸。這種沖突模糊了教育類民辦非企業(yè)單位的性質，使其無法回答我們是誰、我們區(qū)別于其他社會組織的根本特征是什么的問題。有學者指出，“如果我們采用全世界通行的利潤分配限制標準來界定非營利性的涵義, 所有允許創(chuàng)辦者獲取合理回報的民辦學校都不應該具有非營利性”[6]。

現階段我國民辦非企業(yè)單位領域的公益動機并不突出，其營利要求占了不小的比例。有學者針對民辦非企業(yè)單位的一項問卷調查顯示，“帶有公益屬性、能夠造福社會的民辦非企業(yè)單位所占比例仍然較低，其中，第一選擇與第二選擇的總和僅有29.2%，與此同時，仍然有7.4%的民辦非企業(yè)單位的第一選擇是營利動機，而且第二選擇中也占5.8%。通過這些數據可知：有些單位組織與個人仍然通過創(chuàng)辦非營利組織來進行營利”[7]412。另外，民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者對產權結構的認知也不符合相應要求。調查顯示，“高達61.2%的民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者認為出資者應該擁有產權。此外，20.5%的民辦非企業(yè)單位舉辦者認為本單位應該擁有產權，12.6%的民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者認為合伙人應該有產權……目前以民非的形式存在的機構，它們實際上并不具備作為NPO而存在的基礎”[7]420。既然目前以民辦非企業(yè)單位形式存在的機構實際上并不具備作為NPO而存在的基礎，為什么還有如此多的社會主體選擇創(chuàng)辦教育類民辦非企業(yè)單位？雖然相關制度并沒有明確規(guī)定舉辦主體可以營利，但是可以取得一定比例的回報畢竟“含蓄”地打開了一個缺口，而由于沒有具體規(guī)定回報的比例，使創(chuàng)辦主體更加有參與創(chuàng)辦的動力；同時，通過與公共部門的合作辦學還能有效提升其政治、行政以及社會合法性。在公共物品供給不足的背景下，社會力量所面臨的“是一個市場空間，同時又是一個非營利性事業(yè)的空間。這是一個誘惑陷阱，受其吸引更多的可能是那些以營利為目的的機構”[8]。因此，在這種情況下，相關主體選擇教育類民辦非企業(yè)單位的身份就會成為一種自然的選擇。

3.2 創(chuàng)辦主體、資產構成的不一致

作為社會力量成立的以資產為基礎的社會組織，民辦非企業(yè)單位在創(chuàng)辦主體、資產構成上區(qū)別于事業(yè)單位：創(chuàng)辦主體上社會力量與政府的區(qū)別；資產構成上社會公益資產與國有資產的區(qū)別。通過我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》可知，民辦非企業(yè)單位所具有的資產屬于“非國有資產”。而通過我國《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第五條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的“合法財產中的非國有資產份額不得低于總財產的三分之二”，由此可知，民辦非企業(yè)單位合法財產中的國有資產不得超過三分之一。從資產形式方面來看，通過我國的《民辦教育促進法實施條例》第二條規(guī)定可知，民辦學校的創(chuàng)辦者有權通過非政府財政性經費與資金來創(chuàng)辦不同規(guī)模與形式的民辦學校；此外，通過第五條規(guī)定還可以得知，民辦學校的創(chuàng)辦單位與個人不僅能夠使用基本的資金與實物，而且還可以擁有土地使用權、知識產權以及其他財產來進行辦學。綜合上述規(guī)定來看，民辦非企業(yè)單位資產構成中可以包含不超過三分之一的國有資產，而且這些資產可以包括多種形式。教育部公布的數據顯示，截至2011年5月23日，我國共有獨立學院309所，分布在全國的30個省、自治區(qū)和直轄市。有公共部門參與的教育類民辦非企業(yè)單位，從創(chuàng)辦主體和資產構成兩個方面混淆了自身與事業(yè)單位等公共部門的本質區(qū)別，這是其制度環(huán)境不協調的又一重要體現。從理論上來看，作為公共服務組織，民辦非企業(yè)單位的合法性應當源于其專業(yè)的公共服務能力，對相關政策和法律的貫徹和遵守，而不是與公共部門的混合辦學。這種“依附式發(fā)展” 現象的存在有多方面的原因。第一，盡管社會轉型時期為我們提供了借助改革社會運行體制與機制來實現公共管理與公共服務主體多元化的機遇，但反觀現實，相關理論研究的滯后在一定程度上影響甚至是制約了相關改革實踐過程中的制度供給。在沒有明確公共部門應當如何介入到社會組織運作、公共服務中公私合作伙伴關系如何建立的情況下，公共部門已經通過并不合理的方式介入到其中，導致我國公共服務中存在一些“變形”的合作管理關系。第二，社會成員在計劃經濟體制下形成的對“國營”的依賴心理依然存在。

4 通過分類治理戰(zhàn)略促進教育類民辦非企業(yè)組織健康發(fā)展

從具體的分布領域和行業(yè)上來看，我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展還呈現出一種“非均衡性”的特征，這突出表現為教育類民辦非企業(yè)單位處于“一枝獨秀”的地位。這種現象的存在確實有其合理性，但也引起了筆者一定程度的憂慮：這種目前僅發(fā)生在教育領域的現象，可能收到負面的“示范”效應，在未來的一段時間波及到其他社會服務領域，進而可能對我國整個社會組織的健康發(fā)展產生不利的影響。令我們欣慰的是，近幾年，政府一直在加強對于民辦學校的監(jiān)管與評估，同時一些合辦性質的民辦學校已經開始與“母體”進行分離。為了更好地促進我國社會組織的發(fā)展，本文認為應當遵循分類治理的政策理念，積極促進民辦非企業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展。圍繞這一理念，具體的政策建議主要包括三個方面。第一，采用“兩條腿走路”的方法，將民辦教育機構分為營利機構和非營利機構兩類，允許民辦教育創(chuàng)辦主體自愿選擇身份：選擇以社會組織形式存在的教育類民辦非企業(yè)單位必須按照非營利的要求來運作，不能取得合理回報；同時，允許民辦營利教育機構存在，以此來“分流”那些在現階段客觀存在的營利需求。第二，按照“非政府”的相關要求，從創(chuàng)辦主體和資產性質兩個方面對那些資產構成復雜的教育類民辦非企業(yè)單位進行改革，厘清兩類組織的邊界，使民辦非企業(yè)單位向著真正的民間回歸。第三，轉變觀念，積極推進政府職能轉變，通過加大政策支持來落實教育類民辦非企業(yè)單位的“國民待遇”，積極搭建專業(yè)人才在公辦學校與民辦學校之間合理流動的平臺，在提升自身服務能力和水平的基礎上，夯實其合法性基礎，推動公共部門與社會組織的合作伙伴關系不斷走向正軌。