喀什噶爾河流域水利管理現(xiàn)狀及措施探討

(新疆喀什噶爾河流域管理局，新疆 喀什 844000)

新疆喀什噶爾河流域是喀什地區(qū)、克州和兵團(tuán)第三師7縣2市6個(gè)團(tuán)場(chǎng)的重要供水水源地，是各縣及兵團(tuán)推進(jìn)新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重要供水保障，流域水資源在喀什、克州及第三師7縣2市6個(gè)團(tuán)場(chǎng)的水資源開(kāi)發(fā)利用中占有舉足輕重的地位。流域水利事業(yè)歷經(jīng)多年發(fā)展，取得了較大成績(jī)，特別是流域水利工程建設(shè)整體上了一個(gè)臺(tái)階。當(dāng)前已進(jìn)入傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，水資源現(xiàn)狀和水情發(fā)生了根本改變，流域水資源治理和開(kāi)發(fā)利用面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)。如何貫徹落實(shí)新時(shí)期治水方針，切實(shí)加強(qiáng)水資源的有效管理，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處以及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是流域水利管理的首要問(wèn)題。

1 流域水利管理概況

喀什噶爾河流域地處塔里木盆地西部邊緣，流域水系由克孜河、蓋孜河、庫(kù)山河、恰克馬克河、依格孜牙河、布谷孜河等六條獨(dú)立河系組成，統(tǒng)稱為喀什噶爾河，多年平均徑流量45.92億m3。行政區(qū)包括喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第三師等共9個(gè)縣(市)、6個(gè)團(tuán)(場(chǎng))，喀什噶爾河流域面積8.18萬(wàn)km2，流域總?cè)丝?40.91萬(wàn)人，現(xiàn)有常年通水河道1671km，斷流古河道416km，斷流行政區(qū)域包括阿克蘇地區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師。

1990年9月，自治區(qū)人民政府批復(fù)成立喀什噶爾河流域管理委員會(huì)，同時(shí)在水利廳克孜河管理處的基礎(chǔ)上，組建新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處，作為喀什噶爾河流域管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域克孜河、蓋孜河、庫(kù)山河、恰克馬克河、依格孜牙河及共用泉水等水資源的引用、分配和管理工作。

2 流域水利管理存在的問(wèn)題

喀什噶爾河流域管理局作為喀什噶爾河流域管理委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央、自治區(qū)黨委各項(xiàng)治水方針政策，切實(shí)扛起流域管理機(jī)構(gòu)的政治責(zé)任，認(rèn)真執(zhí)行“團(tuán)結(jié)治水，團(tuán)結(jié)管水，團(tuán)結(jié)用水，共同發(fā)展”的流域水利方針，按照“尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，互諒互讓，展望未來(lái)”的協(xié)調(diào)準(zhǔn)則，不斷發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)職能，在協(xié)調(diào)處理地州、兵地之間的水事關(guān)系上，在推進(jìn)流域水利穩(wěn)定改革發(fā)展上，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但由于歷史和客觀原因，在推進(jìn)流域水利管理上還存在一些問(wèn)題，影響和制約著流域水資源的管理和水利事業(yè)發(fā)展。

2.1 喀什噶爾河流域水利管理章程亟待修編

1993年，自治區(qū)水利廳批復(fù)了《喀什噶爾河流域水利管理章程》，在合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)喀什噶爾河流域河流水資源，維護(hù)流域水事秩序等方面發(fā)揮了重要作用，有效推進(jìn)了流域水利事業(yè)發(fā)展。章程使用至今已有二十余年，目前流域水情發(fā)生了較大變化，流域水利處于傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型期，流域治理和開(kāi)發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，特別是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度與傳統(tǒng)比例分水制度和流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)水需求等方面矛盾尤為突出，章程已不能滿足新時(shí)代流域水利事業(yè)發(fā)展需求，亟待修編。

2.2 流域水資源呈分割管理

根據(jù)自治區(qū)人民政府批復(fù)，喀什噶爾河流域管理局作為自治區(qū)派駐流域管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域水資源的統(tǒng)一管理，但一直以來(lái)流域水資源呈分割管理狀態(tài)。在流域建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，克孜河、蓋孜河山區(qū)上游興建了卡拉貝利、布侖口等水利樞紐，相應(yīng)成立了管理機(jī)構(gòu)，致使流域水資源管理進(jìn)一步復(fù)雜，流域水利和區(qū)域水利的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，流域與區(qū)域之間、地州之間、兵地之間的沖突經(jīng)常發(fā)生，流域水利規(guī)劃、水資源優(yōu)化配置、水價(jià)機(jī)制、防洪抗旱、水量調(diào)度、水行政審批、水政執(zhí)法、河長(zhǎng)制等方面問(wèn)題突出。

a.克孜河。上游和下游由喀什噶爾河流域管理局管理，而中游則由喀什地區(qū)蓋孜庫(kù)山河流域管理處管理，山區(qū)控制性水利樞紐由新疆卡拉貝利建設(shè)管理局管理，山區(qū)上游支流由克州水管處管理。

b.蓋孜河。上游由喀什噶爾河流域管理局管理，中下游由喀什地區(qū)蓋孜庫(kù)山河流域管理處管理，山區(qū)控制性水利樞紐布侖口由廣西電業(yè)集團(tuán)管理。

c.依格孜牙河?？κ哺翣柡恿饔蚬芾砭謨H負(fù)責(zé)征收水費(fèi)，其余業(yè)務(wù)由喀什地區(qū)英吉沙縣水利局獨(dú)立管理。

d.恰克瑪克河。由克州水管處獨(dú)立管理，該河供水涉及喀什地區(qū)喀什市，喀什噶爾河流域管理局僅承擔(dān)監(jiān)督職能。

2.3 流域水量調(diào)度不暢

流域河流呈分割管理狀態(tài)，各部門(mén)以區(qū)域利益為前提，喀什噶爾河流域管理局水量調(diào)度指令不暢通，需要協(xié)調(diào)兵地等部門(mén)，協(xié)調(diào)難度大，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)各部門(mén)之間灌溉和處置洪水調(diào)度十分不利。如蓋孜河，上游布侖口水庫(kù)水力發(fā)電與流域灌溉水量調(diào)度存在突出矛盾，中下游喀什地區(qū)供水灌溉與下游下放生態(tài)水水量調(diào)度矛盾也很突出。

2.4 區(qū)域規(guī)劃與流域規(guī)劃不統(tǒng)一

《喀什噶爾河流域水利章程》第四章第22條明確規(guī)定“凡在流域管轄范圍內(nèi)的水利工程，前期工作必須符合流域規(guī)劃并征求自治區(qū)派駐流域機(jī)構(gòu)同意”。但是，地方流域機(jī)構(gòu)、兵地水行政主管部門(mén)常常未與流域機(jī)構(gòu)商榷，在未獲得流域機(jī)構(gòu)同意的前提下，各自為政開(kāi)展前期工作，致使流域規(guī)劃無(wú)法統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)域水利建設(shè)，嚴(yán)重影響流域水利工程總體規(guī)劃實(shí)施。

2.5 現(xiàn)行分水制度與生態(tài)水需求矛盾突出

長(zhǎng)期以來(lái)，流域按照比例分水制度，沒(méi)有充分考慮下游生態(tài)用水需求，地州、兵地之間對(duì)水資源無(wú)序掠奪式開(kāi)發(fā)，造成克孜河等諸河下游出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，其中克孜河下游斷流尤為突出。從20世紀(jì)初開(kāi)始，克孜河在伽師總場(chǎng)下游河段陸續(xù)斷流，斷流古河道總長(zhǎng)416km，河流兩岸生態(tài)已呈衰退趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。由于長(zhǎng)期實(shí)行按比例分水制度，在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，地州、縣市實(shí)際用水量均超用水總量控制指標(biāo)，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)“三條紅線”中的用水總量控制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，是擺在喀什噶爾河流域水利管理面前的難點(diǎn)和“瓶頸”問(wèn)題。

2.6 流域水價(jià)機(jī)制不健全

按照現(xiàn)行流域水利管理體制，水費(fèi)為水管部門(mén)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，為喀什噶爾河流域管理局及兵地水管部門(mén)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。長(zhǎng)期以來(lái)，由于流域多個(gè)部門(mén)管水，造成流域水價(jià)核算困難，嚴(yán)重制約流域供水成本水價(jià)的調(diào)增，造成水管部門(mén)水費(fèi)收入嚴(yán)重入不敷出，制約著流域機(jī)構(gòu)自身建設(shè)和水資源管理能力提升。同時(shí)長(zhǎng)期低水價(jià)，造成農(nóng)民節(jié)水意識(shí)淡薄，從而不斷擴(kuò)大灌溉面積，掠奪地表水現(xiàn)象十分嚴(yán)重，侵害了流域生態(tài)用水，使生態(tài)環(huán)境不斷惡化，使生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水無(wú)法做到統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)配置，長(zhǎng)期發(fā)展下去，勢(shì)必影響水資源的可持續(xù)利用。

3 流域水利管理措施

3.1 修編喀什噶爾河流域水利管理章程

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，賦予了新時(shí)期治水的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)，為強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向，是做好水利工作的科學(xué)指南。以總書(shū)記新時(shí)期治水方針為遵循，堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則，結(jié)合流域水情現(xiàn)狀，進(jìn)一步修訂完善喀什噶爾河流域水利管理章程，有效指導(dǎo)流域水資源的合理利用開(kāi)發(fā)和保護(hù)。各級(jí)水行政部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《喀什噶爾河流域水利章程》，避免造成地州、兵地、部門(mén)之間的水事矛盾，凡是涉及地州、兵地、區(qū)域之間水事關(guān)系的水利工程，其前期工作應(yīng)向流域管理機(jī)構(gòu)上報(bào)，在征得流域管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，開(kāi)展前期工作；凡是流域涉河工程審批應(yīng)征求自治區(qū)派駐流域管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，在流域管理機(jī)構(gòu)初審后，報(bào)上級(jí)部門(mén)審查。

3.2 統(tǒng)一防汛調(diào)度管理

為切實(shí)有效執(zhí)行“電調(diào)服從水調(diào)、水調(diào)電調(diào)均服從防洪調(diào)度”的原則，?將流域各河攔河水利工程全部劃歸喀什噶爾河流域管理局統(tǒng)一管理；?加快推進(jìn)流域信息化建設(shè)，建立流域信息化防洪調(diào)度系統(tǒng)，特別是流域各攔河水利工程閘室優(yōu)先安裝監(jiān)控視頻及水量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，喀什噶爾河流域管理局通過(guò)監(jiān)控視頻指揮系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。

3.3 統(tǒng)一水資源管理

在新的歷史條件下，深入貫徹落實(shí)黨中央治水的新思路、新理念，切實(shí)將流域最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，進(jìn)一步深化流域水利管理體制改革，從頂層長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃流域水資源管理，改變多龍頭管水局面，研究流域水資源統(tǒng)一管理體制，建立權(quán)威、高效、統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)。將地方流域管理機(jī)構(gòu)、水管部門(mén)所屬的涉河水利工程全部劃歸喀什噶爾河流域管理局，地方流域管理機(jī)構(gòu)、水管部門(mén)組建區(qū)域灌區(qū)管理局，并明確流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政機(jī)構(gòu)的行政職能，推行“流域管理、灌區(qū)管理、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)自主管理”三級(jí)管理體制，從而實(shí)現(xiàn)流域水資源合理發(fā)開(kāi)、優(yōu)化配置、有效保護(hù)和高效利用。

3.4 明確流域與地方水行政職能

深入推進(jìn)流域水行政管理，明確喀什噶爾河流域管理局與地方水行政部門(mén)職責(zé)權(quán)限，建立健全統(tǒng)一的水行政管理機(jī)制。由喀什噶爾河流域管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域河道內(nèi)取水許可審批、涉河水利工程建設(shè)項(xiàng)目審批、河道采砂審批、水資源論證初審等工作。同時(shí)，要積極探索建立流域與區(qū)域水行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全流域水行政執(zhí)法體系。

3.5 修編流域規(guī)劃

《喀什噶爾河流域規(guī)劃要點(diǎn)報(bào)告》編制于2000年，為指導(dǎo)流域重點(diǎn)水利工程建設(shè)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，流域水資源狀況和工程設(shè)施條件發(fā)生了重大變化，流域水情也發(fā)生了很大改變。同時(shí)，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流域治理與開(kāi)發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，流域水資源狀況、工程條件等發(fā)生了較大變化，深入貫徹落新時(shí)期治水思路，對(duì)流域水利發(fā)展提出了新的更高要求。因此，亟待修編流域規(guī)劃，以支撐流域水利長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性發(fā)展，切實(shí)解決流域內(nèi)存在的諸多問(wèn)題。

3.6 修訂流域水資源分配制度

以自治區(qū)落實(shí)最嚴(yán)格水資源制度確定的流域用水總量控制指標(biāo)為遵循，結(jié)合現(xiàn)行水量分配制度，實(shí)行年度用水計(jì)劃及限額用水計(jì)劃管理制度，各部門(mén)將批復(fù)的用水總量按年度用水需求分解到每月及各取水口，編制年度用水計(jì)劃，報(bào)送流域管理機(jī)構(gòu)審批。豐水年，在滿足各用水單位用水總量指標(biāo)前提下，由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度下游河道生態(tài)水；枯水年，流域管理機(jī)構(gòu)啟用限額供水計(jì)劃，適時(shí)調(diào)度河道下游生態(tài)水，從而有效保障生態(tài)供水，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.7 建立健全流域水價(jià)增長(zhǎng)機(jī)制

為切實(shí)保障自治區(qū)派駐流域管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，在核算自治區(qū)派駐流域管理機(jī)構(gòu)供水成本水價(jià)時(shí)，將兵地水管部門(mén)的所有供水成本納入水費(fèi)核算。同時(shí)，建立健全水價(jià)增長(zhǎng)機(jī)制，分階段適時(shí)調(diào)整流域水價(jià)，避免長(zhǎng)期不調(diào)整水價(jià)而造成流域管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。研究建立地方人民政府落實(shí)水價(jià)執(zhí)行考核體系，督促地方人民政府按時(shí)執(zhí)行新水價(jià)，保障新水價(jià)有效落實(shí)。

3.8 加大流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

由于前期流域水利工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，近年來(lái)不斷加強(qiáng)了流域水利工程建設(shè)，但現(xiàn)狀流域水利基礎(chǔ)設(shè)施仍相對(duì)薄弱。通過(guò)建設(shè)完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施，從工程上提高水資源配置、調(diào)蓄能力，有效解決流域“干旱缺水、洪澇災(zāi)害、水體污染、水土流失、生態(tài)惡化”五大災(zāi)害問(wèn)題，改變流域目前存在的“春旱、夏洪、秋枯、冬缺”現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置與合理利用。主要有以下三大措施：?加快推進(jìn)庫(kù)爾干水利樞紐、瑪爾坎恰提水利樞紐等前期工作，爭(zhēng)取盡早在流域每條河流建設(shè)一座滿足調(diào)蓄能力的控制性水利樞紐，提高洪水削峰和水資源調(diào)蓄能力；?加快完成塔什米力克等病險(xiǎn)渠首改建，提高引用水保證率；?大力推進(jìn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)，有效降低農(nóng)業(yè)用水比重；?加快推進(jìn)流域防洪工程體系建設(shè)，提高防洪綜合能力。

4 結(jié) 語(yǔ)

按照新時(shí)期流域水利發(fā)展的需求，面對(duì)流域水利管理存在的主要問(wèn)題，通過(guò)在制度、管理、工程等方面采取相應(yīng)措施，可從流域水利管理頂層上解決上述問(wèn)題，有利于加強(qiáng)流域水利管理，優(yōu)化流域水資源的配置，助力流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)流域人水和諧可持續(xù)發(fā)展。