如何加強金融控股公司的監(jiān)管立法

韓開創(chuàng)　劉洪波

縱觀我國改革開放以來金融業(yè)的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了從混業(yè)經(jīng)營到分業(yè)經(jīng)營再到當(dāng)前綜合經(jīng)營趨勢日益明顯的過程。尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，為積極順應(yīng)經(jīng)濟全球化、金融一體化的發(fā)展潮流， 做大做強金融機構(gòu)實力，提高金融創(chuàng)新能力和國際競爭力，有條件的綜合經(jīng)營成為必要和必然，金融控股公司應(yīng)運而生。

我國金融控股公司的歷史和現(xiàn)狀

早在2002年，國務(wù)院批準(zhǔn)中國光大集團、中信集團和中國平安集團作為金控試點。2005年，中國銀河金融控股有限責(zé)任公司經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并注冊成立。在此前后部分中央企業(yè)和地方大型國有企業(yè)通過控股多個持有金融牌照的金融機構(gòu)等形式積極布局大金融。2008年前后，民營資本控股金融機構(gòu)趨勢日益明顯。2013年以來，互聯(lián)網(wǎng)金融巨頭開啟控股多個金融機構(gòu)的步伐，成為金融控股公司方陣的重要力量。2018年，金控集團監(jiān)管首批試點5 家機構(gòu)為招商局、螞蟻金服、蘇寧集團、上海國際集團和北京國有資本經(jīng)營管理中心。我國金融控股公司的發(fā)展經(jīng)歷數(shù)量由少到多，規(guī)模由小到大，影響由弱到強的階段，至此形成了國有金融控股公司與民營金融控股公司同臺競技，傳統(tǒng)金融控股公司與互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司各展風(fēng)采的格局。

綜合當(dāng)前的金融控股公司，按照不同角度，可以進行不同種類的劃分。根據(jù)是否經(jīng)營，可以劃分為經(jīng)營性金融控股公司與非經(jīng)營性金融控股公司。其中經(jīng)營性金融控股公司本身開展金融業(yè)務(wù)或其他業(yè)務(wù)，各控股子公司各自開展金融業(yè)務(wù)。非經(jīng)營性金融控股公司主要單純對金融機構(gòu)進行股權(quán)管理，自身不直接開展金融業(yè)務(wù)，各控股子公司各自開展金融業(yè)務(wù)。根據(jù)所有權(quán)性質(zhì)，可以劃分為國有金融控股公司和民營金融控股公司，其中國有金融控股公司又劃分為中央金融控股公司和地方政府主導(dǎo)的金融控股公司。根據(jù)載體不同，可以劃分為以金融機構(gòu)為載體的金融控股公司和以產(chǎn)業(yè)資本為載體的金融控股公司。根據(jù)金融業(yè)務(wù)特點的不同，可以劃分為傳統(tǒng)金融控股公司和互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司。

金融控股公司的風(fēng)險表現(xiàn)

一般來說，金融控股公司基于其業(yè)務(wù)模式、運作方式等，除了具有一般金融機構(gòu)存在的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等，還存在一些特有風(fēng)險。

傳導(dǎo)性強，易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。金融控股公司一般控股多個金融機構(gòu)，其中部分金融機構(gòu)若存在較大風(fēng)險，往往迅速“發(fā)酵”，一旦風(fēng)險“防火墻”失控，容易傳導(dǎo)至金融控股公司旗下其他金融機構(gòu)，形成牽一發(fā)而動全身的局面，波及面廣，危害性大，處理不當(dāng)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

關(guān)聯(lián)性強，易發(fā)生利益輸送。金融控股公司的特點在于業(yè)務(wù)協(xié)同，旗下各金融機構(gòu)為關(guān)聯(lián)方，業(yè)務(wù)開展過程中關(guān)聯(lián)交易難以避免，特別是在金融控股公司的安排或引導(dǎo)下，各關(guān)聯(lián)金融機構(gòu)之間通過借款、擔(dān)保、共享內(nèi)幕信息、虛假交易等多種方式監(jiān)管套利、操縱利潤、美化業(yè)績、規(guī)避監(jiān)管、轉(zhuǎn)移或隱匿資產(chǎn)，進行利益輸送。

重復(fù)性強，易影響資本安全。金融控股公司的資本安全或資本風(fēng)險承受能力與資本金的規(guī)模密切相關(guān)，而金融控股公司及其旗下金融機構(gòu)由于股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)部交易頻繁，資本金被重復(fù)使用或計算風(fēng)險較大進而影響資本充足率，而如果以負(fù)債資金、理財資金等非自有資金進行虛假注資、循環(huán)注資或抽逃出資等更是間接提高財務(wù)杠桿，再加上金融控股公司還可能通過其股東地位轉(zhuǎn)移利益，這將導(dǎo)致資本充足率與風(fēng)險承受能力不相符，對資本安全具有較大影響。

壟斷性強，易發(fā)生不正當(dāng)競爭。金融控股公司具有旗下各金融機構(gòu)持有不同金融牌照的天然優(yōu)勢并占據(jù)整體業(yè)務(wù)成本相對較低的有利地位，可以為客戶同時提供多元化金融領(lǐng)域業(yè)務(wù)的“打包服務(wù)”，其服務(wù)費用相對較低，服務(wù)內(nèi)容更加豐富， 對客戶具有很強的吸引力，非金融控股公司旗下的普通金融機構(gòu)相對而言處于劣勢。金融控股公司在資本、規(guī)模、人才等多重優(yōu)勢下更容易實現(xiàn)驚人的擴張速度與規(guī)模，急劇占據(jù)較大市場份額，形成一定程度的市場支配地位，進而利用其影響力對市場公平競爭等產(chǎn)生不利影響，甚至影響金融業(yè)的健康發(fā)展。

監(jiān)管現(xiàn)狀與立法思考

監(jiān)管機構(gòu)早已注意到金融控股公司的相關(guān)風(fēng)險，并且采取了相關(guān)監(jiān)管措施， 在政策層面和監(jiān)管層面已經(jīng)開展了建設(shè)工作。

2003年原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“原中國銀監(jiān)會”）、原中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“原中國保監(jiān)會”）及中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國證監(jiān)會”）簽署并在監(jiān)管聯(lián)席會議上通過《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，規(guī)定了對金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則。

2012年中國人民銀行、原中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、原中國保監(jiān)會、國家外匯管理局共同編制《金融業(yè)發(fā)展與改革“十二五規(guī)劃”》，強調(diào)加強綜合經(jīng)營機構(gòu)的并表管理和全面風(fēng)險管理。建立健全金融業(yè)綜合經(jīng)營風(fēng)險監(jiān)測體系和有效的“防火墻”制度。

為進一步加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板，2017年國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職責(zé)包括統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項等。

2018年中國人民銀行和中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會共同發(fā)布《關(guān)于加強非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，對非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)加強監(jiān)管。同年，中國人民銀行等九部委共同編制的《“十三五”現(xiàn)代金融體系規(guī)劃》進一步強調(diào)金融綜合經(jīng)營試點必須在實施總體分業(yè)經(jīng)營為主和嚴(yán)格監(jiān)管前提下進行。

雖然監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)采取相關(guān)措施，然而監(jiān)管立法存在短板是不爭的事實。為規(guī)范金融控股公司有序發(fā)展，實現(xiàn)對金融控股公司監(jiān)管有法可依，加強對金融控股公司的監(jiān)管立法顯得尤為迫切?？紤]到金融控股公司發(fā)展現(xiàn)狀，且監(jiān)管立法關(guān)乎相關(guān)主體的持續(xù)經(jīng)營，影響金融機構(gòu)的股權(quán)穩(wěn)定，甚至引發(fā)金融業(yè)的洗牌與重整，因此金融控股公司監(jiān)管立法工作要立足現(xiàn)實， 著眼長遠(yuǎn)，突出重點，有的放矢。

一是立法目的應(yīng)清晰準(zhǔn)確。立法就是在矛盾的焦點上“劃杠杠”，從目前情況分析，以金融機構(gòu)為載體的金融控股公司相對較為規(guī)范，風(fēng)險相對較小，立法和監(jiān)管重點在于防止其監(jiān)管套利;以產(chǎn)業(yè)資本為載體的金融控股公司已經(jīng)爆發(fā)了不少風(fēng)險，規(guī)范程度需要加強，立法和監(jiān)管重點在于防止其利益輸送;互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司創(chuàng)新意識和服務(wù)意識很好，潛在風(fēng)險不容忽視，立法和監(jiān)管重點在于防止其通過技術(shù)手段變相突破金融監(jiān)管底線。

二是法律層級應(yīng)準(zhǔn)確定位。金融控股公司本身作為一種金融機構(gòu)，其影響力、重要性以及對其規(guī)制程度不應(yīng)低于一般商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)，對應(yīng)的對其監(jiān)管立法層級也不應(yīng)低于《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律，最低應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定專門法律。但考慮到當(dāng)前監(jiān)管的急迫性與立法程序的繁雜性，同時兼顧現(xiàn)實情況的復(fù)雜性，可以先由中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布監(jiān)管辦法，待時機成熟后再由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定金融控股公司法。

三是監(jiān)管職能應(yīng)協(xié)同整合。金融控股公司監(jiān)管立法意味對分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體系的立法層面的突破，勢必對當(dāng)前已經(jīng)形成的較為穩(wěn)定的分業(yè)監(jiān)管體系產(chǎn)生一定程度的沖擊。建立在金融控股公司監(jiān)管立法基礎(chǔ)上的監(jiān)管體系，一方面要吸收當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體系的積極做法和豐富經(jīng)驗，銀行、證券、保險相關(guān)領(lǐng)域主要監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)在其職責(zé)范圍內(nèi)加強對金融機構(gòu)的縱向監(jiān)管，持續(xù)發(fā)揮行業(yè)組織自律管理作用， 進而提高金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營水平;另一方面要總結(jié)現(xiàn)在監(jiān)管體系的不足，與現(xiàn)有監(jiān)管體系良性互動，結(jié)合金融控股公司的特點，構(gòu)建以中國人民銀行為核心監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管體系，著重對金融控股公司進行監(jiān)管以及對相關(guān)金融機構(gòu)的橫向監(jiān)管，推動機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管協(xié)同。因此，金融控股公司監(jiān)管立法要準(zhǔn)確定位監(jiān)管機構(gòu)職能，明確監(jiān)管機構(gòu)分工協(xié)作，減少職能重合與沖突，實現(xiàn)各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能的協(xié)同與整合。

四是適用對象應(yīng)明確清晰。金融控股公司監(jiān)管立法的重要適用對象是金融控股公司，首要解決的就是金融控股公司的法律界定問題，應(yīng)明確哪些屬于金融機構(gòu)，控股哪些金融機構(gòu)以及在何等情形下才能構(gòu)成金融控股公司。對金融控股公司的法律界定應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、清晰，減少模糊化的表述，充分考慮金融控股公司已經(jīng)大量存在且情況各異的既成事實，合理使用立法技巧，化解立法難題，達成立法目的。同時應(yīng)有打破利益藩籬的決心，突破分業(yè)監(jiān)管難題，對已經(jīng)存在的但可能影響立法公平、公正的情形，要站在客觀中立的角度，考慮法律前瞻性與權(quán)威性，嚴(yán)格立法，拒絕為特例“開口子”，適用對象應(yīng)適應(yīng)監(jiān)管立法，而非監(jiān)管立法主動適應(yīng)適用對象。通過明確適用對象，將所有金融控股公司納入監(jiān)管體系中，從而做到監(jiān)管執(zhí)法有法可依，防范“漏網(wǎng)之魚”。

五是主要內(nèi)容應(yīng)具體詳細(xì)。金融控股公司監(jiān)管立法的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括制定目的、適用范圍、主管機關(guān)、準(zhǔn)入及退出、信息披露、內(nèi)部隔離、公司治理、股東資質(zhì)、業(yè)務(wù)及財務(wù)要求、董監(jiān)高任職要求、罰則等。主要內(nèi)容要突出金融控股公司監(jiān)管要點，充分考慮金融控股公司的特殊性和特定風(fēng)險，涵蓋監(jiān)管工作和金融控股公司日常經(jīng)營的主要方面，尤其是明確市場準(zhǔn)入退出、設(shè)置資產(chǎn)負(fù)債率要求、強化資本充足率等，形成完整閉環(huán)，具有可執(zhí)行性、針對性、科學(xué)性。當(dāng)然，在立法方式上，部分內(nèi)容也可以在《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等相關(guān)金融立法上予以規(guī)定，避免金融控股公司監(jiān)管立法的內(nèi)容過于冗雜。與此同時還要及時修訂銀行、證券、保險等相關(guān)法律與金融控股公司監(jiān)管立法主要內(nèi)容相沖突的相關(guān)規(guī)定。做到上位法和下位法、普通法與特別法的內(nèi)容整體一致、相輔相成，盡可能避免內(nèi)容沖突，保障立法內(nèi)容的嚴(yán)肅性與監(jiān)管格局的統(tǒng)一性。

六是具體適用應(yīng)規(guī)范有序。金融控股公司監(jiān)管立法應(yīng)明確金融控股公司是持牌業(yè)務(wù)，未經(jīng)許可不得從事金融控股公司才可以開展的活動，不得在公司名稱中使用“金融控股”等字樣，新設(shè)金融控股公司直接適用最新規(guī)定。但對立法前事實上已構(gòu)成金融控股公司但可能無法滿足最新監(jiān)管要求的，如何過渡和規(guī)范考量立法者和執(zhí)法者的智慧。考慮到監(jiān)管立法完成將進一步強化金融控股公司特許經(jīng)營機構(gòu)地位，因此應(yīng)要求現(xiàn)有所有控股金融機構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)等相關(guān)指標(biāo)、特征等初步符合金融控股公司要求的相關(guān)主體重新提交申請材料，對于經(jīng)審核符合監(jiān)管要求的，予以發(fā)放牌照;對于不符合相關(guān)要求的，應(yīng)當(dāng)給予合理的過渡期，要求相關(guān)主體在規(guī)定時間內(nèi)整改，對于整改后符合要求的應(yīng)當(dāng)發(fā)放牌照;對于整改后仍不符合要求或自始不可能符合要求的，在維護金融機構(gòu)和金融市場穩(wěn)定的前提下，制定相應(yīng)的退出計劃，有序規(guī)范清理“存量違規(guī)”，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡與轉(zhuǎn)型，保護投資者合法利益。當(dāng)前，在循序漸進的立法過程中，還應(yīng)當(dāng)鼓勵相關(guān)從事實業(yè)的企業(yè)作為金融控股公司試點，試點有利于探索實業(yè)與金融的結(jié)合模式，解決企業(yè)融資難題，支持對資金需求較大項目順利實施，為經(jīng)濟脫虛向?qū)崱⒏哔|(zhì)量高速度發(fā)展提供強力支撐，為金融控股公司的發(fā)展、監(jiān)管、立法積累有效素材。

金融業(yè)的健康發(fā)展依賴于完善的法治，金融控股公司監(jiān)管立法將會是我國金融監(jiān)管史一座里程碑，正式開啟綜合經(jīng)營的大門，實現(xiàn)從分業(yè)經(jīng)營到綜合經(jīng)營試點再到全面綜合經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，有利于進一步強化金融控股公司的公司治理和內(nèi)控監(jiān)督，推動金融控股公司穩(wěn)健經(jīng)營，化解系統(tǒng)性風(fēng)險，促進我國金融業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，為我國躋身世界金融強國奠定監(jiān)管基礎(chǔ)與法治保障。

（作者單位：九州證券，中國證監(jiān)會）