以平度市為例談中小城市改革規(guī)劃對策

杜雪巖 劉 通

(1.青島理工大學(xué)琴島學(xué)院，山東 青島 266106; 2.青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 青島 266023)

1 概述

隨著中國經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入新常態(tài)，國家對城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了新的要求，出臺了一系列政策和文件，將中小城市新型城鎮(zhèn)化推到了國家戰(zhàn)略高度。2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，提出“加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2018年發(fā)改委提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城市群建設(shè)質(zhì)量等五個方面。

大城市爆炸式的發(fā)展模式雖取得矚目成就，但也出現(xiàn)某些方面支撐能力的弱點，如環(huán)境污染、交通擁堵等[1]。而中小城市分布廣泛、生態(tài)環(huán)境良好、形式多樣，擁有比較優(yōu)勢，是新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方向。目前，我國中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率僅為33.9%，未來20年內(nèi)，中小城市將成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速進(jìn)行的主要戰(zhàn)場[2]。在已有的城市研究中，大多數(shù)是基于大城市或鄉(xiāng)村所構(gòu)建的模型和策略，對中小城市的關(guān)注較少，缺乏足夠的理論支撐和指導(dǎo)，本文就山東省平度市的綜合改革發(fā)展對策進(jìn)行研究，對其他中小城市發(fā)展具有借鑒意義。

2 中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律分析

2.1 中小城市特征分析

2.1.1分布廣泛且與鄉(xiāng)村聯(lián)系密切

相比于大城市，中小城市數(shù)量大，分布均勻，占全國總?cè)丝诔^75%，占全國經(jīng)濟(jì)總量超過55%，是推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有生力量[3]。中小城市在地理位置上與鄉(xiāng)村距離更近，且通常具有相似的文化傳統(tǒng)和價值認(rèn)同，也是農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城門檻較低的選擇。與此同時，中小城市也為鄉(xiāng)村提供一定程度的公共服務(wù)，與鄉(xiāng)村有直接的互動和聯(lián)系，是鄉(xiāng)村居民在心理上和經(jīng)濟(jì)上均較容易接受的城市居民點。

2.1.2發(fā)展受政策影響顯著

中小城市通常不是區(qū)域的中心，不具備大城市完善的發(fā)展體系和穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)，由于自身發(fā)展規(guī)模和要素集聚的局限，城市發(fā)展方向及內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)定性，易受到區(qū)域發(fā)展環(huán)境和政策的影響[4]。這種不穩(wěn)定性也給自身帶來一定的發(fā)展機遇，在新型城鎮(zhèn)化的浪潮中，國家政策愈加側(cè)重中小城市的發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)體化發(fā)展，將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路。

2.1.3建設(shè)水平相對低下

由于制度的約束，中小城市自我發(fā)展能力不足，加之我國現(xiàn)行的財政體制，讓中小城市無法解決公共服務(wù)的資金需求，以致于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，公共服務(wù)水平較為低下。主要表現(xiàn)為公共服務(wù)設(shè)施配置不足、配建水平較低，不能滿足居民對高質(zhì)量生活的需求；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，在交通、給排水、通信等方面的配建水平相對較低。

2.2 中小城市發(fā)展優(yōu)勢分析

2.2.1中小城市綜合發(fā)展空間巨大

目前，大部分的中小城市處于工業(yè)化初期和中期階段，具有較高上升空間。相對于大城市，其生態(tài)環(huán)境良好，生活成本較低。相對于鄉(xiāng)村，其公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，且對農(nóng)村剩余勞動力具有較強吸引力，人力資源和自然資源均具有更為豐富的儲備，這些都將為其城鎮(zhèn)化過程提供持續(xù)的增長動力。

2.2.2中小城市數(shù)量及分布上的優(yōu)勢

中小城市分布廣、功能各異且形式多樣，具有自身的文化和特質(zhì)性，是區(qū)域之中數(shù)量較多的聚集點，也是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的重要連接點。分布廣泛的中小城市是實現(xiàn)我國城市化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)健康地發(fā)展極其重要的一環(huán)。由于數(shù)量眾多，中小城市可有效成為大城市與鄉(xiāng)村的連接點，起到承上啟下的作用，對區(qū)域覆蓋將更為全面。

2.2.3中小城市對解決大城市問題的優(yōu)勢

大城市的爆炸式發(fā)展，已出現(xiàn)了某些方面支撐能力的弱點，如交通擁堵問題開始爆發(fā)，環(huán)境問題開始積累，大城市病開始出現(xiàn)。中小城市正處于工業(yè)化發(fā)展中期，是發(fā)展速度較高的時期，且在生態(tài)環(huán)境、自然資源等方面均比大城市更具有發(fā)展的潛力，可在一定程度上彌補大城市問題，且由于受到國家政策的支持，具有較好的發(fā)展機遇。中小城市在發(fā)展過程之中應(yīng)探索符合自身的發(fā)展道路，吸取大城市的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，避免出現(xiàn)大城市已有的城市問題。

2.3 中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

2.3.1區(qū)域城鎮(zhèn)體系趨向完整

在區(qū)域之中，城市與城鎮(zhèn)之間的分工更加明確，合作更加密切。未來將形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐級輻射的城市群。目前在我國發(fā)達(dá)地區(qū)，如長三角、珠三角地區(qū)，已經(jīng)形成較大的城市群；以青島為龍頭的山東半島城市群也在逐步形成。其次，中小城市在區(qū)域中發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，形成專業(yè)化特色，城市之間的關(guān)系由競爭轉(zhuǎn)向競合，交通、基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用使城市之間的聯(lián)系更加密切。

2.3.2中小城市人口吸納能力增強

在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市吸納人口展現(xiàn)出較大的優(yōu)勢，農(nóng)村人口、大城市人口均在一定程度上向中小城市轉(zhuǎn)移。城市工作崗位對農(nóng)村剩余勞動力形成的引力以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不足形成的推力，使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。大城市環(huán)境問題、擁擠問題及生活成本高昂使部分大城市居民向中小城市轉(zhuǎn)移。加之中小城市得到的國家政策傾斜，使之對人口的吸納能力遇到前所未有的機遇。

2.3.3城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步減緩

中小城市帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合。首先，中小城市對鄉(xiāng)村的帶動更為直接，由于地域和生活方式的接近，中小城市更易于被鄉(xiāng)村居民接受，且由于新型社區(qū)的建設(shè)，可以形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理體制。其次城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將逐步減緩和消除，新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力和城鄉(xiāng)一體化水平高低為標(biāo)志，將更加關(guān)注區(qū)域的物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明。

4 平度市中小城市綜合改革規(guī)劃對策

4.1 區(qū)域競合關(guān)系中確定發(fā)展定位

中小城市的發(fā)展要明確區(qū)域格局、態(tài)勢、區(qū)域分工協(xié)作，不能追求大城市的綜合化的發(fā)展道路。應(yīng)充分結(jié)合自身特點尋求個性化的發(fā)展思路，將區(qū)域競爭關(guān)系轉(zhuǎn)化為競合關(guān)系，發(fā)揮自身特色和比較優(yōu)勢，承擔(dān)起區(qū)域分工。

就平度市而言，應(yīng)發(fā)揮環(huán)渤海城鎮(zhèn)圈、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)交匯的優(yōu)勢，結(jié)合政治導(dǎo)向?qū)⑵蕉劝l(fā)展成一個以中型綜合城市為核心，多個特色小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的示范性中小城市群。鞏固生態(tài)農(nóng)業(yè)、食品飲料等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；拓展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。有效利用大沽河生態(tài)廊道、大澤山景區(qū)等資源，塑造生態(tài)平度；挖掘魏碑石刻、即墨故城等文化遺產(chǎn)，結(jié)合平度木版年畫、柳腔等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，塑造文化平度。

4.2 全域統(tǒng)籌規(guī)劃中控制城鎮(zhèn)規(guī)模

對比大城市中心集聚的發(fā)展思路，中小城市的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是去中心化，帶動全域發(fā)展。在總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌全域城鎮(zhèn)體系，控制城鎮(zhèn)規(guī)模，劃定永久城市增長邊界，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免盲目擴張而重蹈大城市的覆轍。

以平度市為例，改革過程中應(yīng)避免中心城區(qū)盲目擴張，應(yīng)從全域出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，促使全域協(xié)同發(fā)展。主要思路是以兩條發(fā)展軸線形成全域的發(fā)展架構(gòu)，強化沿G2011形成的“南村—平度—新河”南北向發(fā)展軸，帶動沿線村鎮(zhèn)發(fā)展，推動沿S16形成的“明村—平度—云山”東西向發(fā)展軸發(fā)展。積極發(fā)展城市副中心、重點鎮(zhèn)，并提出鎮(zhèn)級市的概念，重點打造南村綜合工業(yè)組團(tuán)、新河化工產(chǎn)業(yè)組團(tuán)。

4.3 挖掘產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢中建設(shè)特色小鎮(zhèn)

“小而精、特而強”的專業(yè)化發(fā)展道路，是適于小城鎮(zhèn)發(fā)展的有效路徑。中小城市改革應(yīng)摒棄以往標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；乃悸罚诔擎?zhèn)產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌和生活等方面均應(yīng)突出特色，提高吸引力和競爭力。

平度市建設(shè)特色小鎮(zhèn)是改革中的一項重要措施，在“一主兩副四組團(tuán)”的整體城鎮(zhèn)格局下，創(chuàng)新人口機制和多元化融資機制，提出建設(shè)南村家電小鎮(zhèn)、新河編制工藝小鎮(zhèn)、同和特色示范園區(qū)、大澤山旅游度假小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，避免發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)或傳統(tǒng)鎮(zhèn)區(qū)，應(yīng)推行產(chǎn)城融合，集生態(tài)、生活于一體的綜合性區(qū)域。

4.4 建設(shè)新型城鎮(zhèn)中完善基礎(chǔ)設(shè)施

中小城市目前與大城市一項重大差距在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配建水平落后。隨著綠色城鎮(zhèn)、智慧城鎮(zhèn)、人文城鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，中小城市具有比大城市更小的改造成本，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)采用較為科學(xué)先進(jìn)的新型建設(shè)模式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

以平度市為例，在綠色城鎮(zhèn)方面，應(yīng)構(gòu)建市區(qū)及各組團(tuán)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，預(yù)留生態(tài)廊道；編制氣候適應(yīng)性規(guī)劃，調(diào)節(jié)“冬冷夏熱”氣候，引入通風(fēng)廊道，治理霧霾污染；推進(jìn)節(jié)能建筑、綠色建筑建設(shè)，鼓勵使用新能源。在智慧城鎮(zhèn)方面，發(fā)展智能交通、智能電網(wǎng)、智能管網(wǎng)、智能水務(wù)、智能園區(qū)等，推進(jìn)光纖入戶，推廣電子支付系統(tǒng)。在人文城鎮(zhèn)方面，挖掘岳石文化、即墨故城遺址等文化，建設(shè)開放式街區(qū)，塑造場所精神。

5 結(jié)語

大城市與中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理發(fā)展中小城市成為推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，在國家推行新型城鎮(zhèn)化的背景下，中小城市的發(fā)展面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮中小城市的特色和優(yōu)勢，合理推進(jìn)城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，是中小城市城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。本文以平度市為例對中小城市改革進(jìn)行了研究，總結(jié)中小城市的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，并針對平度市的實際情況提出了相應(yīng)的發(fā)展對策，以期為全國中小城市的綜合改革發(fā)展提供借鑒意義。