鄉(xiāng)村治理法治化路徑解析

楊志民

[摘要]對我國鄉(xiāng)村治理經歷的不同階段演變進行概述，揭示了鄉(xiāng)村治理演變的規(guī)律。進入21世紀，面對社會轉型與發(fā)展變化，鄉(xiāng)村振興必然成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村治理面臨著農村空心化、法治缺失與多種關系錯位等現實復雜問題。這些問題的解決必須通過法治化加以解決，通過鄉(xiāng)村治理法治化實現產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興與組織振興。規(guī)范制度的落實、組織的健全與村民自治意識與法治意識的培育是鄉(xiāng)村治理法治化的重要保障與實現條件。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理模式;法治化

[中圖分類號]F328[文獻標識碼]A

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大之后，解決“三農”問題，“脫貧攻堅”與全面奔向小康社會的重大舉措。同時也是實現兩個“一百年”宏偉目標的關鍵步驟。為落實這一重大舉措，2018年9月，國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》（以下簡稱規(guī)劃），明確提出在組織領導、治理手段以及具體步驟方面提出了戰(zhàn)略指導意見。2019年3月中央全面深化改革委員會第七次會議通過的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理指導意見》，更加具體明確了在建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障基礎上建立現代化鄉(xiāng)村治理體制。由此拉開了中國鄉(xiāng)村振興的大幕。

1 鄉(xiāng)村治理模式的演變

1.1 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式

中國自夏朝開始進入政治國家，依托農耕文明開始建立國家治理體系。夏朝將全國劃分為“九州”、各州設“州牧”，形成中國早期的中央與地方的治理模式。西周時期，伴隨著宗法制與分封制，中國進入封建社會，在周王室都城百里之內與百里之外設置鄉(xiāng)、遂，由大夫進行治理。秦朝廢除分封制，實行郡縣制，在基層以村落為單位設置鄉(xiāng)里，同時將村民按什伍進行編制，對中國封建社會鄉(xiāng)村治理產生了重大影響。明清時期，隨著皇權專制的加強，鄉(xiāng)村治理模式隨著治理內容的變化而改變，鄉(xiāng)村組織采取里甲制度，每百余戶為一里，每十戶為一甲。里甲不僅負責鄉(xiāng)村民政、賦稅、爭訟，還負責村民教化。在國家管理體系中，里長上對官府，貫徹國家法律、政策;下對村民，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，發(fā)揮著重要的媒介作用。此外，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式中，還包含著鄉(xiāng)紳治理與家族治理的多種方式。中國古代鄉(xiāng)村治理的特點，首先是服務皇權，為封建專制服務。其次，古代鄉(xiāng)村治理維持的是一套嚴密的封建倫理制度與嚴格的等級秩序

1.2 近代鄉(xiāng)村治理模式

辛亥革命后，伴隨著皇權制度的消滅，近代憲政制度開始在中國大地生根發(fā)芽，在探索國家進步與現代化過程中，鄉(xiāng)村改革也同步進行，鄉(xiāng)村治理模式的變革成為這個時期國家治理建設的重要組成部分。通過國家權力自上而下的推動、社會精英參與鄉(xiāng)村治理改革以及村民民主的自覺，民國政府時期的鄉(xiāng)村治理模式有了一定的變化。但由于缺乏頂層設計、缺乏系統(tǒng)地改革配套措施，缺乏鄉(xiāng)村內在力量的支持，更重要的是缺乏對中國鄉(xiāng)村問題的正確認識，沒有尋求到一套真正適合中國國情的鄉(xiāng)村治理模式。加之戰(zhàn)爭的原因，近代民國時期的鄉(xiāng)村治理模式的變革是局部的和微弱的，大部分鄉(xiāng)村依然保持著傳統(tǒng)封建時期的治理模式。

1.3 建國后-改革開放前的鄉(xiāng)村治理模式

新中國成立之后，伴隨著土地改革與農村集體化以及人民公社的建立，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了重大的變革。通過人民公社組織與集體勞作組織，鄉(xiāng)村實現了集體化管理，國家權力可以直接下達到每一個村民。這個時期的鄉(xiāng)村治理模式，是國家計劃經濟體制的組成部分，是為了服務國家經濟建設，為工業(yè)化積累資源與資金，由此形成了長期制約中國社會現代化發(fā)展的城鄉(xiāng)二元化結構。

1.4 改革開放后的鄉(xiāng)村治理模式

1978年改革開放首先發(fā)源于農村，隨著農村土地制度的改革，原來的集體勞作制變成家庭承包責任制，人民公社制度也隨之解體。1982年《憲法》規(guī)定我國政權組織體系以及基層群眾自治制度，鄉(xiāng)村治理模式開始邁出民主化、法治化的步伐。

鄉(xiāng)村治理模式演變的動力源于兩個方面，一是國家權力的推動，通過植入國家強有力的權力，從外部改變鄉(xiāng)村結構以及治理模式。另一方面是來自于鄉(xiāng)村內部的自我變革，內生秩序演變所產生的變革力量是巨大的。

2 鄉(xiāng)村治理所面臨的現實問題

2.1 農村空心化

農村家庭聯(lián)產承包制大大提升了農民的勞動積極性，同時現代農業(yè)技術的大量使用，農業(yè)生產效率不斷提升，農村勞動力開始出現剩余并不斷向城市流動。城鎮(zhèn)化建設更拉大了原有的城鄉(xiāng)差距，大量的農民尤其是青壯年農民開始涌向城市，在城市定居。隨著農村人口的流動，與之相結合的勞動力、技術、資金等生產要素開始向城鎮(zhèn)集聚，導致農村生產要素逐漸減少，造成了農村產業(yè)萎縮，大量農村出現了人口、產業(yè)的空心化。

2.2 農村法治尚存在缺失

1982年修定的《憲法》已經實施近40年，《村委會組織法》、《選舉法》等保障村民民主權利、保障鄉(xiāng)村自治與法治的相關法律也實施多年，但農村依然存在大量的漠視法治、實行人治的現象。農民的憲法觀念、法治觀念缺失。大量侵犯村民民主權利、人身權利、財產權利的案件頻頻發(fā)生。農民對憲法、法律的信仰不足，農民的法律維權意識不足。

2.3 多種關系的錯位

鄉(xiāng)村治理過程涉及多種關系，一是黨組織與基層群眾自治組織的關系，二是政府管理與鄉(xiāng)村自治的關系，三是法治與德治的關系。長期以來，隨著農村人口的變動，農村基層黨組織建設嚴重缺失，缺乏推動鄉(xiāng)村治理改革的領導者。作為執(zhí)政黨，對廣大農村與農民的領導，關乎黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政地位，甚至關乎執(zhí)政黨的命運。如何處理基層自治組織建設與黨組織建設是鄉(xiāng)村治理模式選擇的首要因素。隨著經濟發(fā)展、公共安全、環(huán)境保護、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障制度完善、社會秩序穩(wěn)定等事務不斷向鄉(xiāng)村擴展，以及城鄉(xiāng)一體規(guī)劃一體建設，政府對鄉(xiāng)村的管理不斷擴大與深入，打破了傳統(tǒng)“皇權不下縣”、“縣政鄉(xiāng)治”的局面。如何處理好政府管理與鄉(xiāng)村自治的關系，既要避免政府的大包大攬，又要避免政府缺位，關乎鄉(xiāng)村治理的有效性。長期的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式所留下的一些鄉(xiāng)賢文化和村規(guī)民約，保持著鄉(xiāng)村善良的道德習俗，如誠信、孝道。這些道德在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著德治的重要作用。處理好法治與德治，決定了鄉(xiāng)村治理模式是否能因地制宜，是否能體現地域特色，是否能被村民在心理上予以接受。

3 鄉(xiāng)村治理法治化是新時期鄉(xiāng)村治理模式路徑的必

然選擇

黨的十九大報告明確強調，實施鄉(xiāng)村振興就是要按照鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居、產業(yè)興旺、治理有效和生活富裕的總要求，加快推進農業(yè)農村現代化的發(fā)展進程。鄉(xiāng)村振興的最終目標是實現農業(yè)農村現代化、實現農村的小康社會，實現城鄉(xiāng)共同富裕。在這個宏偉目標的實現過程中，要依托產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、鄉(xiāng)風建設等基礎條件。具體的路徑是產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興與組織振興。目標的實現、基礎條件的創(chuàng)造、路徑的實施都離不開一個關鍵因素，就是有效的治理模式。法治化是最有效的治理模式選擇。

3.1 鄉(xiāng)村產業(yè)振興需要法治化治理

鄉(xiāng)村產業(yè)空心化是城市化進程中城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的結果與表現，是經濟發(fā)展中市場經濟資源配置分化的結果與表現。以往國家與地方的投資與財政支出重心是城市，政府提供的公共產品與公共服務大部分也在城市。城市的基礎設施與投資環(huán)境遠遠優(yōu)于農村。在市場經濟的作用下，資本、技術、人力資源等主要生產要素流向城市。為扭轉城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不均衡性，需要進行宏觀調控，引入政府的必要干預，通過制定產業(yè)政策、扶持優(yōu)勢產業(yè)、提供良好的公共產品與公共服務，引導資源要素重新向農村配置。鄉(xiāng)村產業(yè)振興也離不開市場經濟這一大的外部環(huán)境，要發(fā)揮市場在資源配置過程中的基礎性作用。市場經濟是法治經濟，政府在制定鄉(xiāng)村產業(yè)政策與扶持鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展過程中，要處理好政府與市場的關系，要依法進行市場經濟的干預與調控。同時要維護好市場秩序，依法對市場經濟進行監(jiān)督與管理。最終在市場調節(jié)、政府調控的共同作用發(fā)揮下，實現鄉(xiāng)村產業(yè)的調整、發(fā)展與振興。

3.2 鄉(xiāng)村人才振興需要法治化治理

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式是建立在以農業(yè)生產為基礎、以地域與血緣關系為紐帶上的。農業(yè)生產的固定性與鄉(xiāng)村的封閉性，使得人口流動相對困難。同時，在傳統(tǒng)思想的影響下，農村人與人之間的關系還存在著不平等性，如男女性別不平等、家長制等。但是，改革開放后，工業(yè)化與城市化進程加速，農村勞動力開始大規(guī)模的轉移。大量的農民工在學習現代化技術的同時，也融入城市文化生活中，思想發(fā)生了重大變化。隨著法治建設、普法教育的推進，農民工的權利意識、法治意識逐漸增強。人才振興，首先要尊重人的主體獨立性，要構建以平等、自由、公平、正義為核心價值的新鄉(xiāng)村秩序。為吸引人才、尊重人才創(chuàng)造制度環(huán)境。

3.3 鄉(xiāng)村文化振興需要法治化治理

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的村民在長期的居住與生產過程中形成了獨具特色的鄉(xiāng)村文化，包括生產方式、生活習慣、人際關系的處理方式等，在創(chuàng)造物質文明的同時，也創(chuàng)造出大量的非物質文化。于此同時，也形成了優(yōu)良的鄉(xiāng)賢文化與家風文化。鄉(xiāng)村文化在塑造人格的同時，也使人們有了精神的歸屬感，鄉(xiāng)村文化以內在的方式規(guī)范與調整鄉(xiāng)村社會關系。然而隨著鄉(xiāng)村衰落，原有的鄉(xiāng)村文化逐漸消逝，人與人之間關系的張力開始出現，甚至增大。為構建和諧的鄉(xiāng)村秩序，通過制定村民自治章程、村規(guī)民約，用制度規(guī)范的形式，摒棄糟粕、吸收精華重塑鄉(xiāng)村文化。

3.4 鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要法治化治理

生態(tài)建設是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興的主要途徑，也是鄉(xiāng)村治理的主要內容，目的是要適合村民以及更多向往鄉(xiāng)村田園生活的人的居住要求。窮山惡水留不住人，更談不上產業(yè)的振興。生態(tài)振興的關鍵是要處理好人與自然的關系，處理好經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系，“青山綠水就是金山銀山”，“既要青山綠水，又要金山銀山”。生態(tài)環(huán)境保護與建設不僅關系個人利益，也關系公共利益，要做到兩者的統(tǒng)籌兼顧，必須培育人們的環(huán)境意識，制定嚴格的規(guī)范制度，建立法治化的生態(tài)治理模式。

3.5 鄉(xiāng)村組織振興需要法治化治理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要強有力的組織來領導。鄉(xiāng)村振興不是建設一個具體的項目，也不是建設具體的一個村莊。鄉(xiāng)村振興是一個具有戰(zhàn)略性、宏觀性、復雜性、系統(tǒng)性與長期性的宏偉工程。戰(zhàn)略性是指鄉(xiāng)村振興關乎國家整體經濟社會發(fā)展，關乎國家與民族的整體利益。宏觀性是指鄉(xiāng)村振興是國家通過區(qū)域政策與產業(yè)政策，運用財政與金融的手段對宏觀經濟運行進行調控，目的是實現國民經濟的均衡發(fā)展。復雜性是指鄉(xiāng)村振興所面臨的實際問題復雜多樣，每個地區(qū)、每個鄉(xiāng)村的現實狀況都不一樣。系統(tǒng)性是指鄉(xiāng)村振興涉及經濟、社會、文化等多方面建設，必須有全局性、綜合性的視野。長期性是指鄉(xiāng)村振興不是一時一刻既能實現，需要長期的奮斗過程。如此宏偉的工程必須要有可靠的中堅力量來領導。重振鄉(xiāng)村組織，賦予鄉(xiāng)村組織在鄉(xiāng)村振興中主體資格的合法性與職權的合法性，同時防止權力濫用對鄉(xiāng)村振興所產生的消極影響，是鄉(xiāng)村治理的關鍵所在。

4 鄉(xiāng)村治理法治化模式的實現與保障

4.1 建立健全規(guī)范體系，為法治化治理提供制度保障

目前有關鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系主要包括憲法、法律、法規(guī)等形式?！稇椃ā返?11條規(guī)定了村民委員會的法律性質、法律地位、產生方式、組織機構、以及職責范圍。2018年新修訂的《村民委員會組織法》從村民委員會的功能、產生、職責、監(jiān)督等方面明確了村民委員會在鄉(xiāng)村治理中的角色地位。《村民委員會組織法》賦予了中國共產黨在農村的基層組織對村民委員會領導和支持的權力，明確了基層黨組織與村委會的關系。此外，《村民委會組織法》還明確了基層政權與村民委員會的關系，構建了基層黨組織領導，基層政府指導與幫助，村民委員會自我管理的治理模式。但是，目前的規(guī)范體系比較粗略。首先，基層黨組織、基層政權與村民委員會的權限劃分尚不十分明確，實際運行中難免出現權力的交叉或真空。其次，村民參與鄉(xiāng)村自治管理的重要方式是選舉符合全體村民利益的村委會，《村民委員會組織法》關于村民的選舉權與《憲法》、《選舉法》所保障的選舉權存在不一致，對村民關于村委會的選舉權保障不夠充分。第三，村民自治章程與村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用，但目前有關村民自治章程、村規(guī)民約的法律地位與法律效力尚不明確，需要在法律上進一步明確。

4.2 理順三大組織在鄉(xiāng)村治理中的關系，加強鄉(xiāng)村振興的組織保障

如前所述，《村民委員會組織法》就基層黨組織、基層政府與村民委員會之間的相互關系做了原則性的規(guī)定?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村治理中，要發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，同時，依照憲法和法律支持、保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。基層黨組織如何領導村民委員會，需要進一步明確?；鶎狱h組織既支持村民委員會行使職權，又支持村民開展自治活動、直接行使民主權利。當村委會職權與村民民主權利發(fā)生沖突時，基層黨組織應該如何開展工作，也需要進一步明確。只有職權、分工明確，才能形成相互協(xié)助、相互監(jiān)督的和諧共治模式。

4.3 提升村民的自治意識與法治意識，為法治化治理提供群眾保障

鄉(xiāng)村振興事關村民的個人切身利益，要發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式忽視了村民的主體地位，村民的民主法治意識比較淡薄，與鄉(xiāng)村社會法治化建設還有很大的差距。因此，要通過普法教育，培育村民現代公民意識、憲法意識與法治意識，提升村民的法律素質。要加強鄉(xiāng)村法律公共服務體系建設，在基層法律糾紛調解、法律援助方面為村民提供基本的公共法律服務，有效地幫助村民維護自身的合法利益，化解基層矛盾與糾紛，構建和諧的鄉(xiāng)村社會。

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