西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的策略探析

王顏波

[摘 要]在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，是以人為核心城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，也是推進(jìn)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的有效途徑。在深入了解西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，將發(fā)展的目標(biāo)與手段匹配，以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，遵循發(fā)展規(guī)律，才能有序推進(jìn)該區(qū)域人口的市民化、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。本文從西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程面臨的共性問題出發(fā)，提出應(yīng)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度，構(gòu)建完善的人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)其公共服務(wù)基本保障來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]西部欠發(fā)達(dá)地區(qū);農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;策略

[中圖分類號]F323.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與新型城鎮(zhèn)化緊密相聯(lián)，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵一環(huán)。習(xí)近平總書記也指出，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。本文認(rèn)為的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城的人口在實(shí)現(xiàn)身份、農(nóng)轉(zhuǎn)非職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，能擁有與城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的社會(huì)身份和權(quán)利，能“共享”城鎮(zhèn)提高的社會(huì)公共資源和福利。而我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)較其他地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低、勞動(dòng)者技能和素質(zhì)整體不足等問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也是推進(jìn)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的有效途徑。

1 當(dāng)前西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中面臨的困境

1.1 市民身份認(rèn)同差異大

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)綜合且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅通過擁有了城鎮(zhèn)戶籍、居住在城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)工作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還要看生活質(zhì)量、認(rèn)同與歸屬感及與社會(huì)的融入情況。但也是社會(huì)必須正視且亟需解決的問題，對社會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展，具有極其現(xiàn)實(shí)而重要的意義。

據(jù)研究，在城市社會(huì)中，由于生活環(huán)境、社會(huì)關(guān)系資源、文化基礎(chǔ)以及人力資源累積等條件的不同，轉(zhuǎn)移的人口內(nèi)心的歸屬感高度不一致。雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市生活存有強(qiáng)烈的認(rèn)同與向往，但不同人力資源層次對認(rèn)同有較大影響，一般會(huì)呈現(xiàn)出：人力資本高的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，獲得的工作崗位較好，接觸到城市主流群體的概率較大，受到的排斥也就較少;反之，即便轉(zhuǎn)移后的人們在城鎮(zhèn)就業(yè)、有固定住所，也可能以視為“農(nóng)民工”，往往也不會(huì)把自己視為城市居民的一部分，對城市缺乏歸屬感。

1.2 地方政府政策執(zhí)行不力

在實(shí)踐中，地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢。一是由于實(shí)現(xiàn)真正意義的“市民化”時(shí)間周期較長、生效滯后;二是地方政府以政績考核為主，晉升激勵(lì)制度的影響，存在投入產(chǎn)出效能取舍的考慮，偏好選擇見效快、易考核的工作;三是部分地方政府只重視戶籍制度的落實(shí)、其他具體配套政策落實(shí)不到位，致使應(yīng)有的預(yù)期政策效果未顯現(xiàn);四是財(cái)政支出面臨較大壓力，應(yīng)提供的配套基本公共服務(wù)的資金需要較多。

1.3 財(cái)政成本十分沉重

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，不僅僅涉及農(nóng)業(yè)人口戶籍的轉(zhuǎn)化，此外，還牽扯到社會(huì)基本公共服務(wù)保障的方方面面。在我國現(xiàn)行制度條件下，要想有序推進(jìn)這一工作，要從隨遷市民化的子女義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房保障、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)大幅度增加財(cái)政投入。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)市民化成本主要是指讓其享有與本地市民相同的各項(xiàng)權(quán)利和公共服務(wù)所需的公共投入。

目前，我國較為權(quán)威的機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移之后的市民化做了三種測算，據(jù)學(xué)者對“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”基本公共服務(wù)財(cái)政成本的測算，認(rèn)為其人均公共成本平均為13萬元左右。根據(jù)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移輸出、輸入地情況不同，市民化成本也有所差異。其中，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移以省內(nèi)部跨州市、區(qū)流動(dòng)為主，因就近就地就業(yè)的情況比較多，相較跨省（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移流動(dòng)的地區(qū)，前者市民化的成本自然也會(huì)低一些。但，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方公共財(cái)政收入整體增速持續(xù)走低，政府性債務(wù)規(guī)模有所擴(kuò)大，社會(huì)保障和基本公共服務(wù)顯著依賴中央轉(zhuǎn)移支付，在推進(jìn)過程中，該地區(qū)財(cái)政狀況將面臨較大壓力。

1.4 規(guī)劃未與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接

大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，考驗(yàn)著地區(qū)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給能力，應(yīng)該是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中不可遺漏的重要一環(huán)。比如就土地供給來說，按我國現(xiàn)行土地政策，農(nóng)業(yè)戶籍人口的轉(zhuǎn)移，如果在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)市民化，但又只能占用極其有限的用地指標(biāo)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入，加之大多城鎮(zhèn)在用地規(guī)劃上往往忽略了這一因素，城鎮(zhèn)空間承載問題勢必越演越烈，此類例子不勝枚舉。隨著農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)移成為城鎮(zhèn)人口的不斷推進(jìn)，更加要求各城鎮(zhèn)在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的規(guī)劃中，一定要未雨綢繆，充分考慮轉(zhuǎn)移人口的各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)理解農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、市民化這一問題的復(fù)雜性，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的人口市民化規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。

2 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的策略

推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的市民化迫切需要政府主導(dǎo)，全社會(huì)共同參與，建立起西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)“市民化”可持續(xù)健康發(fā)展的體制機(jī)制。

2.1 完善“市民化”的制度

首先，市民身份認(rèn)同差異的發(fā)酵，有可能將原本的城鄉(xiāng)存在的“二元”結(jié)構(gòu)延伸到城市內(nèi)部，產(chǎn)生城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。各級政府部門不得不繼續(xù)深化現(xiàn)有的戶籍制度改革，結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)激勵(lì)政策，幫助層次水平較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口得到提升自我的機(jī)會(huì)，提高綜合素養(yǎng)，改善轉(zhuǎn)移之后人們的生活經(jīng)濟(jì)條件，消除城市中的“邊緣化”角色，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有平等的身體認(rèn)同，享受相等的權(quán)利。其次，設(shè)立符合新時(shí)代、適宜的農(nóng)村土改政策，確保農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移之后人口市民化的個(gè)人成本分擔(dān)。最后，一改領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀為提升的唯一標(biāo)準(zhǔn)手段，將社會(huì)保障及基本公共服務(wù)方面的引導(dǎo)力納入考核，進(jìn)一步制定合理的相關(guān)考核指標(biāo)。

2.2 構(gòu)建完善成本分擔(dān)機(jī)制

政府成本、企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的成本共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移中市民化成本，其數(shù)額巨大，僅僅依靠政府、企業(yè)或者人口轉(zhuǎn)移的任何一方都無力負(fù)擔(dān)，所以必須建立以政府（包括中央和地方政府）分擔(dān)為主，企業(yè)主體責(zé)任和個(gè)人分擔(dān)為輔，政府、企業(yè)和個(gè)人多方共同建立分擔(dān)機(jī)制。尤其針對財(cái)政困難地區(qū)，享受了均衡性政府轉(zhuǎn)移支付的西部欠發(fā)達(dá)，由于特殊的地理環(huán)境、民族聚集、生產(chǎn)力發(fā)展水平落后等原因，財(cái)政資金甚至只能保證自身運(yùn)轉(zhuǎn)，至今仍是全國、全省較為貧困和落后的地區(qū)。在這樣的地區(qū)，有序推進(jìn)市民化，需要國家采取多重措施對其進(jìn)行支持，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立對邊疆民族貧困地區(qū)開展農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)移“市民化”專項(xiàng)扶持資金，考慮對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較大集中流入的城市給予補(bǔ)助，從總體上提升該地區(qū)城市對“市民化”的承載能力。

2.3 加強(qiáng)公共服務(wù)基本保障

隨著城鎮(zhèn)化的不斷加快，越來越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)或者安家落戶，當(dāng)前的公共服務(wù)水平已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)人口日益增長的需要，加快完善公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)體系是當(dāng)下所需。一是要切實(shí)保障隨農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移中，其子女平等受教育權(quán)，對接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女較多的城鎮(zhèn)學(xué)校加大財(cái)政投入。二是完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的體制機(jī)制，根據(jù)目前醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置和綜合醫(yī)療服務(wù)能力的實(shí)際情況，結(jié)合市民化的趨勢和城鎮(zhèn)實(shí)際常住人口數(shù)量，進(jìn)行合理規(guī)劃、高效配置醫(yī)療資源等。三是整體統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。一個(gè)國家的社會(huì)保障體系，是公民享受社會(huì)福利的直接體現(xiàn)，我國應(yīng)深入推進(jìn)現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老以及醫(yī)療制度保障的作用銜接，實(shí)現(xiàn)跨省間繳費(fèi)、報(bào)銷等保障銜接，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度。四是各層面加大對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移之后的就業(yè)支持力度。新型城鎮(zhèn)化先是就業(yè)的城鎮(zhèn)化，沒有就業(yè)保障的城鎮(zhèn)化，不僅不能持續(xù)，而且還可能帶來社會(huì)問題，要從多渠道提供教育、培訓(xùn)、就業(yè)崗位入手，從農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移之后面臨的實(shí)際困難中尋求解決思路。總之，“市民化”能給人們的生活帶來很多的便捷和挑戰(zhàn)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人，應(yīng)通力從提高農(nóng)業(yè)戶籍人口的思想及心理建設(shè)、社會(huì)基本民生保障體系等方面引導(dǎo)人口正視“市民化”過程中的挑戰(zhàn)與困難，不斷滿足城鎮(zhèn)人口日益增長的需要。

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