我國低效集體建設(shè)用地再開發(fā)策略研究

馮莉

[摘要]集體建設(shè)用地入市能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)載體，立足于集體建設(shè)用地再開發(fā)的具體策略對(duì)于促進(jìn)城市和農(nóng)村土地一體化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵。結(jié)果表明：集體建設(shè)用地普遍存在著低效再開發(fā)的狀況，呈現(xiàn)出“三低、二高”的特征。其中，再開發(fā)能力、容積率和產(chǎn)出能力低，行政辦公和生活設(shè)施占用比和建筑系數(shù)高。研究建議：由“外延式”擴(kuò)張為“挖內(nèi)涵”的集體建設(shè)用地再開發(fā)模式、有效控制集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)內(nèi)部調(diào)整對(duì)耕地的占用、建立建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制體系、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)再開發(fā)管理辦法和配套政策工作。

[關(guān)鍵詞]集體建設(shè)用地;再開發(fā);效益

[中圖分類號(hào)]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

我國城市和農(nóng)村一體化進(jìn)程快速發(fā)展，國有建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅速。我國，尤其是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長方式正面臨著由“粗放經(jīng)濟(jì)”向“集約經(jīng)濟(jì)”的重大轉(zhuǎn)變。目前，建設(shè)用地，特別是集體建設(shè)用地的再開發(fā)成為“粗放經(jīng)濟(jì)”向“集約經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。2019年《土地管理法》修正案通過，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。這次新修改的土地管理法破除了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，刪除了原來土地管理法第43條——“任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定”，并增加規(guī)定農(nóng)村組織建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村組織建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。這在本質(zhì)上是集體建設(shè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵措施。

在發(fā)達(dá)國家，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，低效建設(shè)用地再開發(fā)得到充分的重視，并形成了土地資源可持續(xù)開發(fā)的思維。因而，質(zhì)量提高取代規(guī)模擴(kuò)大成為發(fā)達(dá)國家發(fā)展的主流。發(fā)達(dá)國家通過低效建設(shè)用地再開發(fā)，解決大規(guī)模經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引發(fā)的很多現(xiàn)象。包括城市經(jīng)濟(jì)衰退、生態(tài)環(huán)境惡化、城市景觀敗落、就業(yè)崗位不足、失業(yè)人員增加、社會(huì)矛盾加劇等。因而，全面盤活了土地資源，引入了全新的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于無序向外蔓延的城市發(fā)展模式，新城市主義和城市更新運(yùn)動(dòng)通過再開發(fā)那些原來被荒廢的舊市中心區(qū)，并制定了對(duì)低效建設(shè)用地的再開發(fā)的“城市復(fù)興計(jì)劃”來推動(dòng)。因而，發(fā)達(dá)國家在存量建設(shè)用地的界定、再開發(fā)政策研究、再開發(fā)模式等方面都相當(dāng)成熟。更有甚者會(huì)依據(jù)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，制定不同模式的集體建設(shè)用地再開發(fā)的運(yùn)行組織形式和內(nèi)容。相對(duì)而言，中國關(guān)于集體建設(shè)用地再開發(fā)的研究略有不足。盡管有關(guān)專家學(xué)者根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出集體建設(shè)用地再開發(fā)的模式。但是對(duì)比發(fā)達(dá)國家的低效建設(shè)用地再開發(fā)，國內(nèi)的研究在理論和實(shí)踐方面，仍無法為集體建設(shè)用地再開發(fā)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。對(duì)此，本文以廣東省為研究基準(zhǔn)點(diǎn)，立足于廣東省集體建設(shè)用地再開發(fā)的現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討集體建設(shè)用地的再開發(fā)方式，為中國一線城市的集體建設(shè)用地再開發(fā)提供土地政策方面的理論支持。

2 文獻(xiàn)綜述

對(duì)于土地再開發(fā)的研究最早起源于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)農(nóng)業(yè)地租現(xiàn)象的研究。他們在對(duì)高效再開發(fā)農(nóng)業(yè)土地的研究中發(fā)現(xiàn)在一定面積土地上持續(xù)增加再開發(fā)時(shí)，其產(chǎn)出先持續(xù)增加，達(dá)到某一點(diǎn)后開始下降，他們同時(shí)認(rèn)為，正是由于在不同土地上再開發(fā)生產(chǎn)要素?cái)?shù)量的不同，導(dǎo)致了級(jí)差地租的產(chǎn)生。在國外實(shí)際案例研究方面主要有：Rainer Mulle-Joke（2003）把德國建設(shè)用地的提供方式劃分為三種類型，即中間購買模式、私人投資以及土地調(diào)整三種類型，并且重點(diǎn)分析了城市的土地調(diào)整方式給土地經(jīng)營和開發(fā)帶來的影響。亦有學(xué)者對(duì)紐約早期的城市美化運(yùn)動(dòng)和舊城更新的方法做了詳盡的介紹，指出其主要解決辦法就是大規(guī)模的城市和農(nóng)村土地資源置換。其中涉及到土地整治和整理的政策依據(jù)、整理的目標(biāo)和目標(biāo)、實(shí)施組織的具體形式以及利益分配和補(bǔ)償?shù)姆椒ǖ龋瑥?qiáng)調(diào)了在土地整治和整理過程中區(qū)域政府部門與開發(fā)商以及公眾的溝通的關(guān)鍵性。國內(nèi)對(duì)于土地再開發(fā)的研究始于20世紀(jì)90年代，隨著城市和農(nóng)村土地資源再開發(fā)矛盾的日益突出，這一現(xiàn)象開始受到關(guān)注。正如20世紀(jì)以來，陸邵明針對(duì)碼頭工業(yè)區(qū)潛在價(jià)值研究并取得明顯成效。之后，大批學(xué)者，如：鄭沃林等（2019）從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、土地管理和開發(fā)效益三方面搭建舊村莊再開發(fā)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并評(píng)價(jià)廣州市白云匯項(xiàng)目、安華匯項(xiàng)目。焦勝（2003）等學(xué)者的“復(fù)合開發(fā)一模式研究，為從根本上解決濱水城市二次開發(fā)的空間方面進(jìn)行理論探討。學(xué)者重視中心城區(qū)的土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的研究，雖然對(duì)集體建設(shè)用地再開發(fā)的相對(duì)不足，但相關(guān)的研究仍值得本文參考。

3 集體建設(shè)用地再開發(fā)對(duì)策

3.1 由“外延式”擴(kuò)張為“挖內(nèi)涵”的集體建設(shè)用地再開發(fā)模式

政府部門首先需要嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地規(guī)模，以避免亂建亂占現(xiàn)象;其次，加快低效集體建設(shè)用地的再開發(fā)，并且要重視產(chǎn)權(quán)主體亂建設(shè)的現(xiàn)象，以從根源上實(shí)行真正的再開發(fā)，以避免城市和農(nóng)村土地資源的隱形浪費(fèi);再者把城市和農(nóng)村當(dāng)中的土地充分地再開發(fā)起來，銜接中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地機(jī)制改革試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定。

結(jié)合中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地機(jī)制改革試點(diǎn)工作的意見》的規(guī)定，在原有橫向再開發(fā)集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，從地下、地表、地上垂直式地開發(fā)再開發(fā)集體建設(shè)用地，以最大程度的發(fā)揮低效集體建設(shè)用地的潛力。

3.2 有效控制集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)內(nèi)部調(diào)整對(duì)耕地的占用

以土地管理法修正案的“集體建設(shè)用地入手”為基準(zhǔn)，在盤活集體建設(shè)用地的同時(shí)，更嚴(yán)格地管理農(nóng)戶亂占亂建等對(duì)集體建設(shè)用地的占用。此外，相關(guān)的政府部門要嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)禁在村莊規(guī)劃之外非法占用耕地。

3.3 建立建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制體系

政府部門要區(qū)分不同用途，制定經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的集體建設(shè)用地最低控制標(biāo)準(zhǔn)體系，以規(guī)劃部門為主導(dǎo)，根據(jù)村莊規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和節(jié)約集約用地的要求，提高低效集體建設(shè)用地的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、容積率、科技率等指標(biāo)要求，嚴(yán)格控制能耗、水耗等指標(biāo)。土地所有權(quán)人，即村集體要嚴(yán)格按照上級(jí)部門的最低要求，擬定具體地塊的出讓條件，通過“三資平臺(tái)”的公開選商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低效集體建設(shè)用地的再開發(fā)。

土地、規(guī)劃、建設(shè)等審批部門要“抓大放小”，按照放權(quán)于民等要求，大力精減收件資料，簡化審批流程，壓縮審批時(shí)限，委托基層部門就近集中收件，減少土地使用權(quán)人的時(shí)間成本。對(duì)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，各部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)，面對(duì)面溝通交流，切實(shí)避免審批流程冗長、審批渠道不暢而影響低效集體建設(shè)用地的再開發(fā)。

尊重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)人地位及其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人協(xié)調(diào)機(jī)制。相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門要定期向土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人披露產(chǎn)業(yè)企業(yè)的相關(guān)信息，并且通過群眾監(jiān)督保障低效集體建設(shè)用地的高效再開發(fā)。因土地使用權(quán)人自身原因（如，資金短缺等）導(dǎo)致集體用地低效的，土地管理部門應(yīng)主動(dòng)介入，通過提供資金支持或者建議土地所有權(quán)人收回土地等措施，實(shí)現(xiàn)低效集體建設(shè)用地再開發(fā)。

3.4 完善集體建設(shè)用地使用權(quán)再開發(fā)管理辦法和配套政策工作

機(jī)制創(chuàng)新是集體建設(shè)用地再開發(fā)的政策保障，建立城市和農(nóng)村統(tǒng)一的權(quán)屬管理機(jī)制和集體建設(shè)用地交易市場，完成城市和農(nóng)村統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)編制工作，以同地同權(quán)為目標(biāo)，完善集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)的占有、使用、利益、處分權(quán)能，以“集資房”上市再開發(fā)與建設(shè)集體土地保障房為試點(diǎn)，逐步取消對(duì)低效集體建設(shè)用地的再開發(fā)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的約束。同時(shí)，推動(dòng)低效集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)聚集的規(guī)?；图s化。引導(dǎo)土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人按照“自愿自主”的原則，把低效集體建設(shè)用地以共同合作、共同開發(fā)等多種形式流轉(zhuǎn)出去，依據(jù)村莊規(guī)劃的規(guī)定，適度集聚不同類型的產(chǎn)權(quán)，并且引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和大型的產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行再開發(fā)。此外，逐步推行集約化宅基地安居模式，完善宅基地審批機(jī)制，探索低效集體建設(shè)用地有償收購和退出機(jī)制，在法律層面要支持在低效集體建設(shè)用地集中建設(shè)公寓式產(chǎn)權(quán)主體住宅。

村組織建設(shè)用地的利益所得該如何分配，目前還沒有具體的法律規(guī)定。大多數(shù)地區(qū)為按股份進(jìn)行分配，其余由村財(cái)政統(tǒng)一支出。實(shí)際上由股份分紅給產(chǎn)權(quán)主體的比例一般不超過總收入的50%。利益分配不均，一方面導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體對(duì)農(nóng)村組織建設(shè)用地的再開發(fā)參與積極性不高，此外村干部擔(dān)心再開發(fā)后變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，害怕利益受損也不愿意主動(dòng)推進(jìn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)，需要相關(guān)部門合理確定各利益相關(guān)者對(duì)集體建設(shè)用地的利益分配比例，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

4 結(jié)語

集體建設(shè)用地總量大，產(chǎn)業(yè)類型差異大、建筑情況復(fù)雜是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)類型低端，產(chǎn)業(yè)效益低下和產(chǎn)業(yè)集聚不明顯的關(guān)鍵原因。同時(shí)對(duì)比村鎮(zhèn)工業(yè)用地，可以發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地具有巨大的再開發(fā)潛力，但也存在較大的難度。作為村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)首要主體——村委和村民對(duì)于集體建設(shè)用地再開發(fā)的意愿度有著明顯差異，并受到諸如現(xiàn)行政策、各自利益出發(fā)點(diǎn)的不同而表現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地的支持、中立或反對(duì)的呼聲，并成為制約集體建設(shè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵因素。此外，村集體仍未形成有效的決策體系和機(jī)制，產(chǎn)權(quán)主體和村組織的意見難統(tǒng)一和不清楚該如何引進(jìn)或者該引進(jìn)怎么樣的產(chǎn)業(yè)，甚至?xí)?dǎo)致一定程度的“反公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)，外部的審批難，沒有“接地氣”、有效科學(xué)的政策，或某些政策準(zhǔn)入門檻相對(duì)較高等因素，成為制約集體建設(shè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵。

綜上所述，集體建設(shè)用地再開發(fā)的總體方向應(yīng)該為“引導(dǎo)、讓利、放權(quán)”。相關(guān)的政府部門應(yīng)該圍繞集體建設(shè)用地再開發(fā)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，以政府部門為集體建設(shè)用地再開發(fā)的主導(dǎo)，積極引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)主體、村組織和企業(yè)進(jìn)行集體建設(shè)用地再開發(fā)的積極性，適當(dāng)?shù)刈尷诋a(chǎn)權(quán)主體、村委，支持村主體自發(fā)性開展、參與再開發(fā)，并提高基層管理的工作積極性，改進(jìn)行政效率，加強(qiáng)反饋增加政策的靈活性，審批權(quán)限適當(dāng)下沉，推動(dòng)集體建設(shè)用地再開發(fā)的進(jìn)程。

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