區(qū)域傳輸空氣污染問(wèn)題淺析

[摘要]調(diào)查表明，舟山群島長(zhǎng)期受到區(qū)域傳輸空氣污染的不良影響。關(guān)于區(qū)域傳輸空氣污染問(wèn)題，可以通過(guò)要求污染源行政主體對(duì)受害地區(qū)予以一定補(bǔ)償，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的方式，保護(hù)區(qū)域傳輸空氣污染中的受害地區(qū)和個(gè)人的利益，促進(jìn)污染源行政主體對(duì)本地區(qū)空氣污染的治理。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域傳輸空氣污染;跨界空氣污染;追責(zé)機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]X513[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 區(qū)域傳輸空氣污染對(duì)舟山群島的影響

區(qū)域傳輸空氣污染又稱(chēng)跨界空氣污染，指以其他區(qū)域?yàn)槲廴驹磳?duì)本地區(qū)造成的空氣污染。通過(guò)對(duì)區(qū)域傳輸空氣污染的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，城市間的空氣污染是普遍存在的。例如，有調(diào)查表明，在廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈，佛山作為一個(gè)跨界空氣污染源，對(duì)廣州的空氣污染貢獻(xiàn)達(dá)到了10.9%，對(duì)肇慶的空氣污染貢獻(xiàn)比重接近30%。又如，在長(zhǎng)三角地區(qū)，冬季，鎮(zhèn)江、嘉興、紹興受跨界空氣污染影響較大;夏季，南通、揚(yáng)州、泰州、湖州受跨界空氣污染影響較大;而舟山市在夏季和冬季受到跨界空氣污染的影響都非常大。

在區(qū)域傳輸空氣污染的過(guò)程中，一部分城市始終作為污染輸出主體，例如上海、蘇州;還有一些城市，隨著季節(jié)的變化既受到其他城市空氣污染的影響，也對(duì)其他城市造成空氣污染，例如揚(yáng)州;而像舟山市，空氣污染在很大程度上是由于外來(lái)輸送所造成，自身對(duì)其他區(qū)域的空氣污染并不造成影響。

根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站公布的數(shù)據(jù)，舟山市空氣質(zhì)量在全國(guó)各城市中相對(duì)較好。但是，通過(guò)比對(duì)舟山市各月份空氣質(zhì)量的具體數(shù)值可以發(fā)現(xiàn)，舟山市冬季空氣質(zhì)量相對(duì)較差。有調(diào)查表明，舟山本地對(duì)群島空氣質(zhì)量的影響微乎其微，本地排放源對(duì)二氧化硫的貢獻(xiàn)率僅為10%左右，對(duì)二氧化氮的貢獻(xiàn)率不足5%。舟山群島空氣質(zhì)量主要受內(nèi)陸影響較大，區(qū)域傳輸空氣污染對(duì)舟山群島的影響非常明顯。與傳統(tǒng)大陸型城市易在靜風(fēng)或擴(kuò)散能力較差時(shí)出現(xiàn)重污染天氣不同，舟山群島在高頻率、高風(fēng)速的持續(xù)性西北風(fēng)和偏北風(fēng)作用下，易受上海和蘇南城市污染物質(zhì)傳輸影響，形成重污染天氣。冬季，在偏北風(fēng)的作用下，舟山群島由于區(qū)域傳輸產(chǎn)生的空氣污染物總比率，二氧化硫高達(dá)92%、二氧化氮達(dá)到82%，其中上海對(duì)舟山貢獻(xiàn)率最高，二氧化硫在71%～79%之間，二氧化氮在72%～83%之間，普陀山受區(qū)域傳輸影響最為嚴(yán)重，二氧化硫和二氧化氮的區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率分別為98.51%和99.88%;夏季，以偏南氣流為主，受部分浙江方面氣流影響，舟山群島由于區(qū)域傳輸產(chǎn)生的空氣污染物總比率，二氧化硫?yàn)?6%、二氧化氮為46%，其中浙江省對(duì)舟山貢獻(xiàn)率最高，二氧化硫在52%～63%之間，二氧化氮在49%～55%之間，嵊泗縣受區(qū)域傳輸影響最為嚴(yán)重，二氧化硫和二氧化氮區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率為96.36%和99.26%。

由此可見(jiàn)，舟山群島的空氣污染主要是由于區(qū)域傳輸所造成的，特別是冬季最為嚴(yán)重，其中，尤其以上海為最主要污染源。

2 區(qū)域傳輸空氣污染源的行政主體責(zé)任

舟山群島作為區(qū)域傳輸空氣污染的受害者，在空氣污染防治方面，如何改善區(qū)域傳輸空氣污染問(wèn)題對(duì)其造成的不良影響尤為重要。

應(yīng)該如何改善區(qū)域傳輸空氣污染對(duì)舟山群島的影響？筆者認(rèn)為，應(yīng)該積極追究污染源行政主體的責(zé)任。通過(guò)要求污染源行政主體承擔(dān)責(zé)任的方式，可以保護(hù)區(qū)域傳輸空氣污染中的受害地區(qū)和個(gè)人的利益，促進(jìn)污染源行政主體對(duì)本地區(qū)空氣污染的治理。

具體來(lái)說(shuō)，區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任追究包括兩部分內(nèi)容：其一，明確污染源行政主體對(duì)受害地區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任，建立以污染源地方政府責(zé)任為基礎(chǔ)的空氣污染補(bǔ)償機(jī)制;其二，加強(qiáng)對(duì)空氣污染損害賠償責(zé)任的認(rèn)定，認(rèn)定區(qū)域傳輸空氣污染行政主體的民事賠償責(zé)任。

2.1 建立區(qū)域傳輸空氣污染補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任主體并非造成污染的行為者，而是污染源所在區(qū)域的行政主體。對(duì)于區(qū)域傳輸空氣污染來(lái)說(shuō)，我們無(wú)法確定污染具體是由哪座工廠、哪家企業(yè)，亦或其他何種原因造成，在現(xiàn)有科學(xué)鑒定技術(shù)的范圍內(nèi)可以明確的主要就是污染產(chǎn)生的區(qū)域及其貢獻(xiàn)度。因此，區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任主體只能是作為行政主體的污染源地方政府。

關(guān)于污染源地方政府的行政主體責(zé)任，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第三條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善?！备鶕?jù)本條法律規(guī)定的內(nèi)容，各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。由此，污染源地方政府對(duì)區(qū)域傳輸空氣污染也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

當(dāng)然，本法規(guī)定的內(nèi)容并不是真正意義上的法律責(zé)任，而是對(duì)地方政府的空氣污染防治、監(jiān)督職能的確認(rèn)。就職能而言，空氣污染源地方政府對(duì)于本地空氣污染和區(qū)域傳輸空氣污染實(shí)際上負(fù)有共通的防治，監(jiān)督職責(zé);地方政府對(duì)于防污，減污，監(jiān)督管理的作為義務(wù)并不針對(duì)本地或是其他城市，而是對(duì)污染排放量的控制。所以，各級(jí)地方政府對(duì)于區(qū)域傳輸空氣污染的受害城市實(shí)際上并不存在獨(dú)立于其原有空氣污染防治職責(zé)外的特殊作為義務(wù)。在現(xiàn)階段，如果盡到職責(zé)，空氣污染仍然無(wú)法得到有效控制，作為行政主體的地方政府在形式上并無(wú)不當(dāng)之處，不承擔(dān)區(qū)域傳輸空氣污染責(zé)任也似乎合情合理。

但是，所謂盡職即無(wú)責(zé)，也只是在空氣污染常態(tài)化的客觀條件下的一種暫時(shí)性的處理。實(shí)際上，各級(jí)政府都有義務(wù)有效治理空氣污染，對(duì)嚴(yán)重空氣污染造成的不良影響也理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于區(qū)域傳輸空氣污染的受害城市來(lái)說(shuō)，客觀上長(zhǎng)期承受著污染帶來(lái)的不良影響，毫無(wú)彌補(bǔ)，有失公平。

所以，如果說(shuō)要求污染源政府在已盡職的情況下承擔(dān)污染責(zé)任確實(shí)缺少法理依據(jù)的話，那么可以要求其對(duì)于受害城市給予一定補(bǔ)償。這種補(bǔ)償，既包括了對(duì)于污染輸出城市空氣污染責(zé)任的追究，促使其加強(qiáng)空氣污染的治理，又體現(xiàn)了對(duì)于受害城市的保護(hù)，受害城市可以將所得補(bǔ)償投入城市建設(shè)之中，促進(jìn)城市發(fā)展，改善人民生活質(zhì)量。

2.2 強(qiáng)化空氣污染損害賠償責(zé)任

對(duì)于空氣污染造成的損害，可以追究相關(guān)主體的損害賠償責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》第一百二十五條也規(guī)定：“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

然而，就區(qū)域傳輸空氣污染而言，由于其造成損害的行為主體的非特定性，所以無(wú)法追究實(shí)際污染行為主體責(zé)任。但是，如前所述，污染源地方政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督治理責(zé)任，基于地方政府未履行其空氣污染監(jiān)督義務(wù)亦或防止空氣污染損害發(fā)生義務(wù)，而要求地方政府承擔(dān)空氣污染民事賠償責(zé)任，在法理上是可行的。

從侵權(quán)責(zé)任要件的角度出發(fā)，首先，空氣污染造成的損害事實(shí)基本可以通過(guò)科學(xué)的方法進(jìn)行準(zhǔn)確的鑒定，空氣污染造成的對(duì)人體健康的侵害，對(duì)環(huán)境的破壞以及其他間接損害和二次損害已經(jīng)不斷被科學(xué)證明。其次，在過(guò)錯(cuò)和違法性方面，由于地方政府對(duì)于空氣污染負(fù)有監(jiān)督、預(yù)防、治理義務(wù)，違反上述義務(wù)造成損害的，可以認(rèn)為其具有民事賠償?shù)挠胸?zé)性，應(yīng)該承擔(dān)損害賠償責(zé)任。同時(shí)，也可以參考環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的一般原則，將區(qū)域傳輸空氣污染地方政府損害賠償責(zé)任定義為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任或過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任。這也符合侵權(quán)法中對(duì)監(jiān)督責(zé)任的基本歸責(zé)原則。在因果關(guān)系認(rèn)定的問(wèn)題上，不特定空氣污染源造成的廣域性損害，由于其特殊性，即具有影響廣泛、因果關(guān)系難以科學(xué)證明、當(dāng)事人之間存在利益沖突等因素，參考國(guó)外先例，可以根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大因果關(guān)系的認(rèn)定范圍，采用因果關(guān)系推定的原則。

另外，區(qū)域傳輸空氣污染損害賠償責(zé)任作為一種特殊侵權(quán)責(zé)任類(lèi)型，需要對(duì)包括集體訴訟、公益人訴訟、行政主體間訴訟給予肯定和鼓勵(lì)，并且予以相應(yīng)的司法援助。由于當(dāng)事雙方，即行政主體與個(gè)人之間存在地位、人力、物力、財(cái)力、資源等方面的巨大差異，為了實(shí)現(xiàn)訴訟的公平公正，有必要對(duì)受害方進(jìn)行組織、指導(dǎo)，通過(guò)集體訴訟或公益人訴訟的方法，減輕個(gè)人受害者的訴訟負(fù)擔(dān)，促進(jìn)個(gè)人受害者訴訟的積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)行政主體間通過(guò)訴訟解決區(qū)域傳輸空氣污染問(wèn)題，也有利于責(zé)任的明確和承擔(dān)。

區(qū)域傳輸空氣污染作為不容忽視的環(huán)境污染問(wèn)題，切實(shí)關(guān)系到受害地區(qū)和個(gè)人的利益。建立以行政補(bǔ)償和民事賠償為基礎(chǔ)的行政主體責(zé)任機(jī)制，不僅可以表明國(guó)家治污的決心，又可以提升地方政府以及普通公民對(duì)空氣污染治理的關(guān)注程度，促進(jìn)空氣污染的科學(xué)整治。

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