新疆小型水庫(kù)安全管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

吳德斌

（新疆維吾爾自治區(qū)吉木薩爾縣二工鎮(zhèn)水管所，新疆 吉木薩爾 831700）

1 新疆小水庫(kù)安全管理現(xiàn)狀

新疆地處歐亞大陸腹地，氣候比較干旱，灌溉水源對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有非常重要的作用，鑒于水庫(kù)對(duì)灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要價(jià)值，新疆地區(qū)一直十分重視水庫(kù)建設(shè)，截止2018年底，新疆共修建小型水庫(kù)工程451座，總庫(kù)容7.9億m3。這些水庫(kù)在當(dāng)?shù)氐姆篮?、灌溉、供水以及生態(tài)保護(hù)等方面均發(fā)揮出重要作用。由于這些小水庫(kù)中的大部分均興建于20世紀(jì)50～70年代，不僅建成運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，同時(shí)受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件，工程的設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)往往偏低。此外，由于后期的工程運(yùn)行管理比較滯后，造成部分水庫(kù)年久失修、病險(xiǎn)情況比較嚴(yán)重，給當(dāng)?shù)匦⌒退畮?kù)的安全管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。近年來(lái)，得益于國(guó)家和自治區(qū)對(duì)水利建設(shè)的重視，不斷投入巨資進(jìn)行小水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程改造，大部分小水庫(kù)的病險(xiǎn)問(wèn)題得到有效解決。但是，如不能加強(qiáng)小水庫(kù)安全管理領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人力和制度供給，改變重建設(shè)、輕管理的思想，積極探索小水庫(kù)的良性運(yùn)行機(jī)制，不久之后，小水庫(kù)的病險(xiǎn)問(wèn)題必將卷土重來(lái)，給下游群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成潛在威脅，同時(shí)也不利于水庫(kù)功能的有效發(fā)揮。

2 新疆小水庫(kù)安全管理問(wèn)題的原因分析

2.1 水庫(kù)的主體管理責(zé)任不明晰

新疆的小水庫(kù)主要建成于20世紀(jì)50～70年代，多以政府出資、農(nóng)民出力的方式進(jìn)行建設(shè)。受當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)體制的影響，這些小水庫(kù)建成之后，往往不經(jīng)過(guò)任何手續(xù)就交給基層政府和農(nóng)村管理，導(dǎo)致政府、村委會(huì)和農(nóng)民都認(rèn)為自己是小水庫(kù)管理的主體，同時(shí)在管理職責(zé)方面又沒(méi)有明確的界定。這種情況必然導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一是水庫(kù)存在效益時(shí)各個(gè)主體爭(zhēng)搶管理權(quán)，而沒(méi)有效益時(shí)又一推了之，最終成為基層政府的包袱；二是當(dāng)小水庫(kù)運(yùn)行中出現(xiàn)安全事故時(shí)沒(méi)有人員和部門(mén)承擔(dān)責(zé)任，無(wú)法問(wèn)責(zé)[1]。

2.2 水庫(kù)的管理隊(duì)伍不穩(wěn)定

由于新疆的小水庫(kù)往往位于比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，工作環(huán)境差，條件比較艱苦，因此管理人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，普遍存在招人難、留不住，人員更替較快的問(wèn)題。同時(shí)，年輕、素質(zhì)高的管理人才往往不愿意在小水庫(kù)工作，因此現(xiàn)有的管理人員年齡偏大且綜合素質(zhì)不高，對(duì)新型管理理念和技術(shù)的接受度低，難以滿足水庫(kù)現(xiàn)代化管理的實(shí)際需求[2]。

2.3 小水庫(kù)管理領(lǐng)域的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入偏低

由于新疆的小水庫(kù)建成年代比較久遠(yuǎn)，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，大壩、引水渠、溢洪道等主要水工建筑物老化嚴(yán)重，進(jìn)而加劇了安全管理的難度。近年來(lái)，國(guó)家和自治區(qū)投入大量資金進(jìn)行病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，上述情況得到有效改善。但是，由于新疆小水庫(kù)數(shù)量眾多且病險(xiǎn)程度不一，除險(xiǎn)加固工程建設(shè)遠(yuǎn)未結(jié)束。另一方面，及時(shí)進(jìn)行過(guò)除險(xiǎn)加固的小水庫(kù)，如果得不到有效的維護(hù)管理，仍舊會(huì)發(fā)生病險(xiǎn)問(wèn)題[3]。當(dāng)前，國(guó)家和自治區(qū)的資金主要投向水利工程建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)后期的維護(hù)管理重視不足。但是，水庫(kù)的日常維護(hù)需要大量的資金投入，在政府財(cái)政資金投入不足的情況下，僅依靠自收自支，顯然難以滿足水庫(kù)的日常維護(hù)需求。

2.4 缺乏完善的日常安全應(yīng)急工作準(zhǔn)備

水庫(kù)事故不同于其他事故，發(fā)生的概率較低，部分小水庫(kù)工作人員從業(yè)幾十年，也沒(méi)有遇到過(guò)重大事故。因此，管理人員在安全工作方面重視不足。由于小水庫(kù)技術(shù)力量和資金不足，部分小水庫(kù)尚未建立起科學(xué)、完善的應(yīng)急預(yù)案，或者有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案編制，卻沒(méi)有有效宣傳和培訓(xùn)，相關(guān)人員對(duì)預(yù)案的內(nèi)容和實(shí)施不熟悉。受上述兩方面原因的綜合影響，導(dǎo)致小水庫(kù)在面臨突發(fā)事件時(shí)往往不能進(jìn)行及時(shí)和有效的處置。

3 新疆小水庫(kù)安全管理的優(yōu)化策略

3.1 建立和完善小水庫(kù)管理機(jī)制

要提高新疆小水庫(kù)安全管理水平，避免重特大事故的發(fā)生，首先需要構(gòu)建和理順小水庫(kù)管理機(jī)制，具體而言，應(yīng)該做好以下幾方面的工作：

第一，要明確小水庫(kù)的管理主體。針對(duì)村集體管理的小水庫(kù)，要將其管理權(quán)限收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府，明確政府在小水庫(kù)管理中的主體地位。根據(jù)公共危機(jī)管理理論，水庫(kù)是具有一定危險(xiǎn)性的大型水利設(shè)施，雖然在正常運(yùn)行時(shí)可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，但一旦發(fā)生事故，將直接威脅到下游群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，因此必須要將小水庫(kù)納入公共管理范疇，明確各級(jí)政府在小水庫(kù)管理領(lǐng)域的職責(zé)[4]。

第二，簽訂小水庫(kù)安全管理責(zé)任書(shū)，保證權(quán)責(zé)落實(shí)到人。針對(duì)新疆小型水庫(kù)管理比較隨意，權(quán)責(zé)落實(shí)不到位的問(wèn)題，建議參照大中型水庫(kù)的管理模式，根據(jù)不同的崗位職責(zé)與小型水庫(kù)的具體管理人員簽訂安全管理責(zé)任書(shū)，確保管理責(zé)任落實(shí)到人，并對(duì)違規(guī)人員依照相關(guān)制度追究責(zé)任并進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

第三，基于鎮(zhèn)級(jí)三防建設(shè)，提高小水庫(kù)安全管理水平。鑒于防汛、防旱、防風(fēng)等三防工作的重要性，新疆已經(jīng)建立起完善的市縣級(jí)三防指揮部門(mén)，但是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)三防體系尚未建立和完善。因此，今后幾年要著力進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)三防體系建設(shè)，并與市（縣）級(jí)三防部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到信息共享，共同做好防汛工作，為小水庫(kù)安全管理提供保障。

3.2 構(gòu)建起高素質(zhì)的小水庫(kù)管理隊(duì)伍

小水庫(kù)的工作人員不僅是小水庫(kù)管理機(jī)制和相關(guān)制度的執(zhí)行者，同時(shí)也是這些機(jī)制和制度的約束者，提高小水庫(kù)管理隊(duì)伍的素質(zhì)，對(duì)保證上述機(jī)制和制度的落實(shí)，提高小水庫(kù)的安全管理水平具有重要意義，建議做好以下幾方面的工作：

第一，要做好小水庫(kù)管理人員的培訓(xùn)工作，通過(guò)培訓(xùn)提高相關(guān)人員的政治思想素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高對(duì)小水庫(kù)安全管理工作重要性的思想認(rèn)知，克服麻痹大意、心存僥幸的錯(cuò)誤思想，通過(guò)扎實(shí)有效的基礎(chǔ)性工作，提高小水庫(kù)的管理水平。

第二，采取有效措施，改善小水庫(kù)管理人員的工作和生活條件。新疆的小水庫(kù)大多處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，工作環(huán)境和條件較差。因此，各級(jí)政府和水庫(kù)管理部門(mén)要加大投入，通過(guò)提高小水庫(kù)工作人員的工資待遇、改善小水庫(kù)交通條件、增加娛樂(lè)設(shè)施、制定輪休和帶薪休假制度等方式，解除小水庫(kù)工作人員的后顧之憂，使他們能夠安心工作。

第三，對(duì)于小水庫(kù)管理部門(mén)的缺編人員要及時(shí)補(bǔ)充。由于新疆小水庫(kù)的工作人員年齡整體偏大，每年都有人員退休，因此應(yīng)該盡早通過(guò)招聘等形式增加工作人員。

3.3 加大小水庫(kù)安全管理領(lǐng)域的財(cái)政投入

第一，要提高水利財(cái)政投入水平。目前，全疆安排的小水庫(kù)維修財(cái)政經(jīng)費(fèi)極為有限。因此，必須要提高財(cái)政資金投入水平，而水務(wù)局需要對(duì)小水庫(kù)的維護(hù)事項(xiàng)做好統(tǒng)計(jì)、分類和討論，為加大財(cái)政投入和資金的合理分配提供依據(jù)。

第二，要建立靈活的財(cái)政支持模式。目前，新疆在水利財(cái)政資金投入方面采取的是預(yù)算資金劃定模式，當(dāng)實(shí)際投入達(dá)到這一界限，即使預(yù)警級(jí)別較高，也僅能安排到下一年。因此，建議水務(wù)局成立專門(mén)評(píng)估部門(mén)，對(duì)小水庫(kù)維修管理項(xiàng)目進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，對(duì)于嚴(yán)重和特別嚴(yán)重級(jí)別的項(xiàng)目，可以不受預(yù)算紅線限制，當(dāng)年撥付維護(hù)資金。

第三，采取有效措施吸引社會(huì)資金投入。小水庫(kù)的維護(hù)管理需要大量的資金投入，但是新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)來(lái)看并不高，財(cái)政收支也一直處于緊張狀態(tài)，僅依靠財(cái)政投入解決小水庫(kù)安全管理資金投入顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，可以借鑒加拿大卡爾加里市的做法，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等多種方式和手段，吸引社會(huì)和企業(yè)投資，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[5]。

3.4 建立健全小水庫(kù)應(yīng)急管理制度

小水庫(kù)的安全管理工作不僅關(guān)系到效益的發(fā)揮，還關(guān)乎下游群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而水庫(kù)安全問(wèn)題具有脅迫性和壓迫性，一旦發(fā)生，留給決策者的時(shí)間極為有限。因此，只有建立健全小水庫(kù)應(yīng)急管理制度，在面對(duì)突發(fā)狀況時(shí)能夠輕松應(yīng)對(duì)?；诖耍ㄗh做好以下幾方面的工作：

第一，要明確小水庫(kù)的應(yīng)急管理職責(zé)。應(yīng)該基于基層政府的應(yīng)急管理體系，確定轄區(qū)內(nèi)小水庫(kù)的應(yīng)急管理直接責(zé)任人，將應(yīng)急工作職責(zé)落實(shí)到位。各個(gè)小水庫(kù)必須要成立應(yīng)急工作組，明確小組成員在發(fā)生緊急情況時(shí)的責(zé)任，確保各種應(yīng)急工作事務(wù)能夠真正落實(shí)到人。

第二，要做好應(yīng)急物資的準(zhǔn)備工作。小水庫(kù)的管理者要做好平時(shí)的防汛工作，對(duì)水庫(kù)的基本情況和參數(shù)要熟記于心，以便在遭遇突發(fā)情況時(shí)能夠做出正確決策。要做好防汛物料的儲(chǔ)備工作，要登記造冊(cè)、專人保管、嚴(yán)禁挪用。

第三，建立健全應(yīng)急管理預(yù)案。小水庫(kù)應(yīng)急管理工作不僅關(guān)系到水庫(kù)效益的發(fā)揮，更關(guān)乎下游群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，必須要提前準(zhǔn)備。因此，各個(gè)小水庫(kù)必須要根據(jù)本身的實(shí)際狀況，制定出科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的編制主要應(yīng)該涵蓋以下內(nèi)容：水庫(kù)水位出現(xiàn)異常時(shí)，要有既定的措施和實(shí)施流程；當(dāng)庫(kù)區(qū)遭遇山洪和暴雨襲擊時(shí)，要有科學(xué)、完善的檢查匯報(bào)制度；要建立防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍，在發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)能夠迅速到位，投入搶險(xiǎn)工作；要有非常情況下的實(shí)施措施，特別是通訊中斷時(shí)的聯(lián)絡(luò)措施。

4 結(jié)語(yǔ)

水庫(kù)屬于大型公共設(shè)施，可以在防洪、灌溉和供水方面發(fā)揮重要的作用。新疆的小型水庫(kù)數(shù)量多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，安全系數(shù)低，管理制度缺失情況比較嚴(yán)重，做好小水庫(kù)安全管理工作就成為水利設(shè)施建設(shè)管理領(lǐng)域的重要問(wèn)題。因此，本文的研究結(jié)論可以從理論和實(shí)踐方面對(duì)新疆小水庫(kù)安全管理工作的順利進(jìn)行提供一定的借鑒和指導(dǎo)。當(dāng)然，小水庫(kù)安全管理問(wèn)題多為歷史遺留問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，要重點(diǎn)做好管理體制和制度建設(shè)，加大財(cái)政投入，提高人員素質(zhì)，探索小水庫(kù)的良性運(yùn)行機(jī)制。只有這樣，才能保證新疆的小水庫(kù)安全運(yùn)行，充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，造福于社會(huì)和人民。