干旱管理風(fēng)險(xiǎn)減災(zāi)規(guī)劃預(yù)案探討

周琳琳

(鐵嶺市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站，遼寧 鐵嶺 112000)

1 概述

干旱管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案是干旱管理的基礎(chǔ)性執(zhí)行文件，根據(jù)干旱管理的理念、策略、科學(xué)技術(shù)方法編制的，用以確定干旱管理的規(guī)則和具體行動(dòng)方案[1]。干旱管理可劃分為長(zhǎng)期水資源管理中的干旱管理和干旱時(shí)期的干旱管理。干旱管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃預(yù)案，可以是針對(duì)整個(gè)干旱管理而編制，也可以是針對(duì)干旱時(shí)期的干旱管理而編制。由于長(zhǎng)期水資源管理中的干旱管理，主要通過(guò)改變?nèi)藗儗?duì)水資源及相關(guān)資源的利用行為來(lái)減少社會(huì)對(duì)干旱的脆弱性，更多的是在水資源管理的總體政策和框架下進(jìn)行，因此更適合編制在水資源綜合規(guī)劃中。干旱管理規(guī)劃預(yù)案可以是專門針對(duì)干旱時(shí)期各種干旱風(fēng)險(xiǎn)的減災(zāi)行動(dòng)方案[1]。二者是統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合。

2 干旱管理風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

針對(duì)干旱時(shí)期干旱管理的規(guī)劃，其主要內(nèi)容可包括：①干旱管理的行政組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)和管理程序，信息交流和發(fā)布；②干旱的監(jiān)測(cè)方案；③干旱風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)預(yù)警方案；④干旱等級(jí)劃分的指標(biāo)體系；⑤針對(duì)各等級(jí)干旱(各類型干旱)的干旱管理響應(yīng)行動(dòng)方案。

3 干旱管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃的主要問(wèn)題

干旱是所有自然災(zāi)害中最復(fù)雜的一種，比其它任何災(zāi)害都會(huì)波及更多地區(qū)和人口。社會(huì)受干旱影響程度主要與人口增長(zhǎng)和遷移、城市化進(jìn)程速度、地貌特征、技術(shù)水平、用水趨勢(shì)、政府政策、社會(huì)行為和環(huán)境意識(shí)有關(guān)[2]。由于上述因素不斷變化，社會(huì)受干旱影響的程度可能隨著這些因素的變化而加劇或減輕。例如：人口增加或遷移會(huì)對(duì)水資源和其它自然資源用量產(chǎn)生影響。人口增加會(huì)加大對(duì)水資源需求。

干旱是自然災(zāi)害，但人們通過(guò)努力可以減輕其影響程度，可以減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)。人們?cè)趹?yīng)對(duì)干旱時(shí)，可以像應(yīng)對(duì)其它自然災(zāi)害一樣，通過(guò)做好前期準(zhǔn)備(風(fēng)險(xiǎn)管理)來(lái)減輕其影響程度。提前制訂干旱管理規(guī)劃可以為決策者提供了以最小成本達(dá)到最佳效果的機(jī)會(huì)[3]。相反，以“危機(jī)管理模式”應(yīng)對(duì)干旱減少了對(duì)自我依靠，增加了對(duì)政府和捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)的依賴。

除了制訂國(guó)家級(jí)的干旱管理計(jì)劃，也需要在省、市、縣級(jí)相關(guān)部門推行制訂干旱管理規(guī)劃。利用技術(shù)人員提供的信息，與自身的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，制定符合相關(guān)部門需求的干旱管理計(jì)劃。在干旱發(fā)生之前為干旱做準(zhǔn)備將使人們?cè)诟珊嫡嬲l(fā)生時(shí)，有能力主動(dòng)應(yīng)對(duì)干旱影響。

4 干旱管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃預(yù)案

4.1 組建干旱特別工作組

干旱管理規(guī)劃第一步是由政府委派成立干旱特別工作組。根據(jù)制定的規(guī)劃政府級(jí)別，領(lǐng)導(dǎo)可以來(lái)自中央、省級(jí)或市級(jí)政府機(jī)構(gòu)[3]。成立干旱工作組有兩個(gè)目的：其一，監(jiān)督和協(xié)調(diào)規(guī)劃的制定。其二，規(guī)劃制定完成以后，在旱期規(guī)劃執(zhí)行階段，工作組對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行減災(zāi)和響應(yīng)計(jì)劃，并向政府主管領(lǐng)導(dǎo)人提出政策建議。

工作組應(yīng)考慮到干旱及干旱影響涉及多學(xué)科的特性，工作組成員應(yīng)包含來(lái)自政府機(jī)構(gòu)以及專家學(xué)者。根據(jù)情況，還可以吸收環(huán)境和公眾利益群體以及其他來(lái)自私人機(jī)構(gòu)的成員。這些群體應(yīng)在一定程度上參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)工作，由于各地區(qū)受干旱影響的主要經(jīng)濟(jì)部門不同、政治基礎(chǔ)不同以及其它一些不同特點(diǎn)，因此各地區(qū)的特別工作組的構(gòu)成也不相同。為更好的發(fā)揮工作組的作用，工作組需要吸收善于與公眾進(jìn)行雙向溝通的人員和熟悉地方媒體需要和偏好的公共信息官員。

4.2 目的與目標(biāo)

干旱工作組采取正式行動(dòng)的第一步應(yīng)當(dāng)是確定干旱計(jì)劃總目的。干旱計(jì)劃的目的通常是通過(guò)明確主要工作內(nèi)容、組建工作組和劃定風(fēng)險(xiǎn)最大的地區(qū)，確定減災(zāi)行動(dòng)和計(jì)劃，從而減小干旱影響。計(jì)劃的目的是為政府提供有效而系統(tǒng)的評(píng)估干旱條件的手段，制定減災(zāi)行動(dòng)和計(jì)劃以便預(yù)先做好準(zhǔn)備降低干旱風(fēng)險(xiǎn)，確定抗旱方案使干早期間的經(jīng)濟(jì)壓力、環(huán)境損失和社會(huì)貧困減至最小[3]。

確定支持計(jì)劃目的的具體目標(biāo)，由于各地區(qū)具有不相同的自然、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治特點(diǎn)，因此干旱計(jì)劃的目標(biāo)也將不同。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮的目標(biāo)包括：

(1)利益相關(guān)者的參與

隨著對(duì)稀缺水資源爭(zhēng)奪的加劇，社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值及環(huán)境價(jià)值間常常會(huì)產(chǎn)生沖突。因此，干旱工作組的首要任務(wù)是確定所有同干旱規(guī)劃有關(guān)的公民團(tuán)體(利益相關(guān)者)，并了解他們的利益所在。這些利益團(tuán)體應(yīng)盡早地、長(zhǎng)期地參與干旱管理事務(wù)，使干旱管理規(guī)劃更加公平、有效[4]。應(yīng)提前組織安排討論利益相關(guān)者關(guān)注問(wèn)題，使利益相關(guān)者代表有機(jī)會(huì)了解其他人的想法，從而制訂出采取合作方式解決問(wèn)題辦法。

雖然每個(gè)地區(qū)公共團(tuán)體參與干旱管理程度不同，但是需要考慮公眾利益團(tuán)體在政策制定上的權(quán)力。事實(shí)上，如果沒(méi)有利益相關(guān)者的參與，他們可能在規(guī)劃制訂過(guò)程中起到消極作用。有些利益相關(guān)者由于資金短缺無(wú)法維護(hù)自身利益，干旱工作組應(yīng)保護(hù)他們的權(quán)益。

(2)確定面臨風(fēng)險(xiǎn)的群體

工作組首先需要列出一個(gè)自然資源、生物及人力資源現(xiàn)狀清單，其中要明確阻礙規(guī)劃過(guò)程的限制因素。一般情況下，省級(jí)和國(guó)家級(jí)的各種機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)布了有關(guān)自然資源和生物資源的大量信息[5]。一項(xiàng)重要工作是確定這些資源在干旱缺水期間脆弱程度。很明顯，自然資源當(dāng)中最重要的就是水資源：需要探明水源位置、獲取程度、水質(zhì)狀況。

生物資源是指草地或牧場(chǎng)、森林、野生動(dòng)植物等等的數(shù)量和質(zhì)量。人力資源包括開(kāi)發(fā)水資源、鋪設(shè)管線、運(yùn)送水和喂養(yǎng)家畜、處理公民投訴的人員、提供技術(shù)支持的人員以及指導(dǎo)公民服務(wù)投入的人力[5]。還有一項(xiàng)必不可少的工作是明確規(guī)劃過(guò)程制約因素和干旱狀況不斷惡化條件下啟動(dòng)規(guī)劃中各項(xiàng)措施的限制因素。這些限制因素可能與自然條件、財(cái)務(wù)狀況、法律條款、政治方面有關(guān)，制訂規(guī)劃投入費(fèi)用應(yīng)該與不制訂規(guī)劃可能造成損失進(jìn)行權(quán)衡。

干旱規(guī)劃的目的是減小風(fēng)險(xiǎn)，從而降低對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境的影響。法律上制約因素包括水權(quán)、現(xiàn)行公共信托法、公共供水要求、責(zé)任問(wèn)題等等。由于歷史原因，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與干旱之間關(guān)系了解很少、強(qiáng)調(diào)不夠，所以在干旱規(guī)劃中，從危機(jī)管理模式過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)管理模式還有一定難度。為了解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)確定干旱高風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)區(qū)域，在干旱發(fā)生前，采取措施減少風(fēng)險(xiǎn)。

干旱風(fēng)險(xiǎn)大小是由發(fā)生干旱地點(diǎn)和該地點(diǎn)在干旱缺水狀況下的脆弱性決定的。干旱是一種自然現(xiàn)象，了解和掌握每個(gè)地區(qū)的干旱狀況至關(guān)重要，需要了解干旱強(qiáng)度、歷時(shí)和相應(yīng)頻率。

4.3 干旱監(jiān)測(cè)、預(yù)警及預(yù)測(cè)委員會(huì)

逐步建立完善干旱管理組織框架。建立相關(guān)委員會(huì)制定和編寫(xiě)干旱計(jì)劃。干旱計(jì)劃包括三項(xiàng)工作：監(jiān)測(cè)、預(yù)警和預(yù)測(cè)；風(fēng)險(xiǎn)和影響評(píng)估；以及減災(zāi)和抗旱。建議成立一個(gè)委員會(huì)，側(cè)重前兩項(xiàng)工作；干旱特別工作組通常負(fù)責(zé)減災(zāi)和抗旱工作。

對(duì)水資源可利用量準(zhǔn)確評(píng)估及近期和遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)可以為評(píng)價(jià)枯水期和豐水期水資源量提供有價(jià)值的信息。干旱時(shí)期，這些信息尤為重要[6]。監(jiān)測(cè)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)包括來(lái)自各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)氣候和供水的代表。在委員會(huì)對(duì)水資源狀況進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮各項(xiàng)觀測(cè)指標(biāo)，如：降水、溫度、蒸散量、季節(jié)性氣候預(yù)測(cè)、土壤墑情、河流徑流、地下水位、水庫(kù)和湖泊水位、積雪。

負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集、分析和發(fā)布機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮數(shù)據(jù)區(qū)域性變化，每個(gè)縣、市、省的數(shù)據(jù)會(huì)各不相同。監(jiān)測(cè)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行商定，尤其是在用水需求高峰季節(jié)來(lái)臨之前更需要召開(kāi)討論會(huì)議，每次會(huì)議后編寫(xiě)報(bào)告，并發(fā)給抗旱特別工作組、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和媒體。監(jiān)測(cè)委員會(huì)主席應(yīng)當(dāng)是抗旱特別工作組中的長(zhǎng)期人員。在適當(dāng)情況下，特別工作組應(yīng)當(dāng)向管理者或有關(guān)政府官員簡(jiǎn)要匯報(bào)報(bào)告內(nèi)容，包括采取具體行動(dòng)的建議。

4.4 干旱風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)

風(fēng)險(xiǎn)是干旱災(zāi)害和社會(huì)對(duì)干旱脆弱性的產(chǎn)物，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)方面表現(xiàn)出來(lái)。因此，為了減少對(duì)干旱的脆弱性，必須明確干旱產(chǎn)生主要影響，并評(píng)估其潛在原因。干旱影響是跨行業(yè)、跨政府部門的[7]。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)代表面臨最大干旱風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)部門、社會(huì)團(tuán)體和生態(tài)系統(tǒng)。委員會(huì)主席應(yīng)當(dāng)是干旱特別工作組中的成員。經(jīng)驗(yàn)表明確定干旱脆弱性和干旱影響的最有效方法是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的支持下建立若干工作小組。委員會(huì)和工作小組的職責(zé)是評(píng)估面臨最大風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)、人口、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)，并確定適當(dāng)合理的救災(zāi)措施來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)。

工作小組由技術(shù)專家構(gòu)成，他們來(lái)自上述提到的行業(yè)。由代表上述地區(qū)的技術(shù)專家組成。每個(gè)工作小組的組長(zhǎng)，作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)成員，將直接向委員會(huì)進(jìn)行匯報(bào)。按照這種工作方式，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的職責(zé)是指導(dǎo)每個(gè)工作小組的活動(dòng)和為抗旱特別工作組提出減災(zāi)行動(dòng)方面的建議。

工作小組的數(shù)量各不相同，取決于受影響的主要行業(yè)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)越復(fù)雜，所需的代表這些行業(yè)的工作組數(shù)量越多。工作組可能側(cè)重于以下行業(yè)：農(nóng)業(yè)、娛樂(lè)和旅游、工業(yè)、商業(yè)、飲用水供應(yīng)、能源、環(huán)境、天然火災(zāi)防護(hù)和衛(wèi)生。

在干旱管理中，從危機(jī)管理模式過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)管理模式存在一定困難，因?yàn)樵诶斫夂蛷?qiáng)調(diào)與干旱有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)方面所做的工作很少，NDMC已開(kāi)發(fā)了一種方法通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)助指導(dǎo)干旱規(guī)劃者[7]。此方法側(cè)重于確定相關(guān)的干旱影響并進(jìn)行優(yōu)先排序；檢查這些影響的潛在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因；針對(duì)這些原因選擇具體行動(dòng)。這些方面更加注重影響干旱的深層原因，因此有別于以往方法，并且更有幫助。

以前，對(duì)干旱的響應(yīng)是對(duì)干旱影響的響應(yīng)。了解產(chǎn)生具體影響原因，就可以通過(guò)制定和采用具體的減災(zāi)措施解決這些脆弱性，為今后減輕影響創(chuàng)造機(jī)會(huì)。這種方法的描述見(jiàn)下文，分為六項(xiàng)具體任務(wù)。一旦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)確定了工作組，每個(gè)工作組將遵循這種方法執(zhí)行。

4.5 明確研究及彌補(bǔ)制度上差距

干旱特別工作組應(yīng)當(dāng)根據(jù)干旱規(guī)劃過(guò)程中顯現(xiàn)出的研究需要和公共機(jī)構(gòu)責(zé)任方面的差距，編制缺陷清單并就如何彌補(bǔ)差距向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)及立法機(jī)關(guān)提出建議。隨著研究需求和機(jī)構(gòu)職責(zé)上的空白在干旱規(guī)劃期變得明顯，抗旱特別工作組應(yīng)當(dāng)列出需改進(jìn)的問(wèn)題列表，向適當(dāng)?shù)娜嘶蛘畽C(jī)構(gòu)提出彌補(bǔ)建議。

4.6 科學(xué)與政策結(jié)合

干旱管理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃過(guò)程的一個(gè)最基本的方面就是將科學(xué)與干旱管理政策相結(jié)合，政策制定者對(duì)于解決干旱問(wèn)題的科學(xué)課題和技術(shù)限制往往所知有限。與此類似，科技人員對(duì)干旱影響方面的政策限制也知之不多。為了合理制定規(guī)劃，在很多情況下，必須加強(qiáng)科技人員與政策制定者的了解與交流。干旱特別工作組應(yīng)當(dāng)考慮各種方案，使雙方人員密切配合，保持良好合作關(guān)系[8]。

政策制訂者與科技人員需要保持良好的溝通關(guān)系，針對(duì)各種各樣科學(xué)和政策問(wèn)題弄清哪些是可以解決，哪些還無(wú)法解決。干旱規(guī)劃過(guò)程中科學(xué)與政策的結(jié)合也有助于優(yōu)先考慮研究重點(diǎn)，幫助對(duì)知識(shí)的綜合理解[9]。抗旱特別工作組應(yīng)當(dāng)考慮各種可選方案，以將這些團(tuán)隊(duì)召集在一起并保持穩(wěn)固的工作關(guān)系。

4.7 宣傳干旱規(guī)劃提高公眾意識(shí)

如果在制定干旱計(jì)劃的整個(gè)過(guò)程中與公眾有良好的溝通，那么在實(shí)際編制出干旱規(guī)劃時(shí)，公眾對(duì)干旱及干旱規(guī)劃就有了很好的了解。干旱規(guī)劃編制期間和之后發(fā)布新聞需要強(qiáng)調(diào)以下主題：①干旱規(guī)劃如何減輕干旱的短期和長(zhǎng)期影響。內(nèi)容可以側(cè)重于干旱對(duì)人的影響，例如：干旱如何影響農(nóng)民家庭；在其環(huán)境影響方面，如：野生生物生存環(huán)境的減少；在其經(jīng)濟(jì)影響方面，如：特定工業(yè)、國(guó)家或地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的成本增加。②可能需要人們進(jìn)行轉(zhuǎn)變以應(yīng)對(duì)不同程度的干旱，例如：草坪澆灌限制和洗車，或在特定時(shí)間禁止灌溉某些作物。

4.8 制定教育計(jì)劃

增強(qiáng)對(duì)短期和長(zhǎng)期供水問(wèn)題認(rèn)識(shí)的教育計(jì)劃將有助于確保人們了解在干旱發(fā)生時(shí)如何應(yīng)對(duì)干旱，并同時(shí)讓人們了解干旱規(guī)劃所制定的在非干旱年份采取的行動(dòng)。針對(duì)特定團(tuán)體(的需求對(duì)教育計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整[9]?？购堤貏e工作組或參與機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮利用一些活動(dòng)，如：水周、地球日社區(qū)觀察、與干旱有關(guān)貿(mào)易展覽會(huì)、專場(chǎng)研討會(huì)和其他集會(huì)，針對(duì)自然資源管理編寫(xiě)介紹教育宣傳資料。

4.9 干旱規(guī)劃評(píng)價(jià)和修訂

規(guī)劃過(guò)程的最后一步是制訂具體程序，保證規(guī)劃得到全面評(píng)估。對(duì)規(guī)劃進(jìn)行定期審查、評(píng)估、修改，符合中央、省、市、縣要求。為了使系統(tǒng)發(fā)揮最佳效率，應(yīng)該包括兩種評(píng)估形式：持續(xù)評(píng)估和干旱后評(píng)估。

5 結(jié)語(yǔ)

干旱管理規(guī)劃預(yù)案的編制，以減少旱災(zāi)損失為目標(biāo)，根據(jù)干旱管理規(guī)劃所針對(duì)區(qū)域的實(shí)際情況來(lái)設(shè)計(jì)各方面的具體措施方案[10]。規(guī)劃的每一個(gè)規(guī)定都要是可操作的，而且要具體、明確。隨著規(guī)劃區(qū)域水資源利用系統(tǒng)的變化和用水量的變化，人們對(duì)本地區(qū)干旱規(guī)律認(rèn)識(shí)的加深，新科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，管理能力的提高，干旱管理規(guī)劃也應(yīng)隨之而修訂。在干旱管理規(guī)劃制定并實(shí)施后，要對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行不斷的總結(jié)，并把所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)不斷的納入規(guī)劃中。一般情況下，每3～5年需要根據(jù)變化情況進(jìn)行一次大的修訂，每年應(yīng)該根據(jù)年度變化情況進(jìn)行小規(guī)模的局部修訂。