江蘇盱眙清水壩灌區(qū)管理現(xiàn)狀分析及改革措施

單陸丹，陳潔茹，沈芝瑩

(淮安市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 淮安 223005)

清水壩灌區(qū)位于江蘇省盱眙縣境內(nèi)中部丘陵崗地，北鄰濱湖區(qū)，南抵蘇皖邊界，西靠低山區(qū)，東接盱眙縣東灌區(qū)。土地總面積425.4km2(63.81萬(wàn)畝)，耕地面積40萬(wàn)畝。清水壩灌區(qū)始建于1958年，灌區(qū)原設(shè)計(jì)灌溉面積39.8萬(wàn)畝，至2016年現(xiàn)狀實(shí)際灌溉面積36.84萬(wàn)畝。清水壩灌區(qū)是一個(gè)大型綜合灌區(qū)，根扎河湖，長(zhǎng)藤結(jié)瓜，站庫(kù)聯(lián)合調(diào)用。灌區(qū)涉及維橋、古桑、穆店、桂五、盱城、天泉湖、舊鋪、馬壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)136個(gè)行政村，1230個(gè)村民小組。總?cè)丝诩s18.6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口約17.2萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力約9.36萬(wàn)人。灌區(qū)主要糧食種植以水稻、三麥為主，其它糧食作物有玉米、山芋、大豆等，總播種面積(包括復(fù)種面積)55.79萬(wàn)畝，其作物種植面積及占總播種面積的比例為：水稻16.95萬(wàn)畝，占55.6%；小麥19.63萬(wàn)畝，占64.3%；玉米4.67萬(wàn)畝，占15.3%；蔬菜0.66萬(wàn)畝，占2.2%；其它經(jīng)濟(jì)作物8.69萬(wàn)畝，占28.5%；其它糧食作物5.19萬(wàn)畝，占17%。

1 灌區(qū)管理現(xiàn)狀分析

清水壩灌區(qū)目前沒(méi)有設(shè)立比較完善的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，主要由清水壩電灌站、龍王山水庫(kù)管理所、桂五水庫(kù)管理所、山洪水庫(kù)管理所和化農(nóng)水庫(kù)管理所直接管理。在工程及灌溉管理上以專(zhuān)業(yè)管理為主，輔以群眾管理，即支渠以上工程由灌區(qū)及管理站負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)，支渠以下工程由鄉(xiāng)、村群眾負(fù)責(zé)管理、維護(hù)。灌區(qū)原水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是以政府為依托，由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站代收，在征收過(guò)程中拖欠、挪用現(xiàn)象普遍存在，年征收率不足60%。

灌區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是工程水費(fèi)。由于體制上的關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不一致，供需之間不直接接觸，行政干預(yù)過(guò)多，農(nóng)民用“大鍋水”的思想嚴(yán)重，水費(fèi)征收環(huán)節(jié)多，難度大，指標(biāo)難以完成，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致運(yùn)行管理困難，無(wú)法維持灌區(qū)各項(xiàng)工程的改造養(yǎng)護(hù)和其它項(xiàng)目的發(fā)展，使灌區(qū)處境困難。為了保證灌區(qū)灌溉效益得以充分發(fā)揮，促使灌區(qū)邁上良性循環(huán)的軌道，必須對(duì)灌區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理體制和水價(jià)進(jìn)行徹底的改革。

2 灌區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革措施

2.1 改革管理體制，建立新的運(yùn)行機(jī)制

伴隨著灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造工程的建設(shè)，完善灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)，灌區(qū)管理體制上將打破目前現(xiàn)有的松散型管理體系，采取“灌區(qū)管理所+用水者協(xié)會(huì)+用水戶(hù)”新型緊密型管理體系[1-8]。

用水者協(xié)會(huì)為群眾性管理組織，但與灌區(qū)管理所有經(jīng)濟(jì)利益與組織關(guān)系。用水者協(xié)會(huì)及分會(huì)是按照渠系邊界，結(jié)合行政區(qū)域，主要以支渠為單元組建而成，各用水者協(xié)會(huì)下設(shè)用水小組(按支渠劃分)和用水戶(hù)。

用水協(xié)會(huì)其各方面的責(zé)任和服務(wù)為：第一，經(jīng)過(guò)下鄉(xiāng)走訪，調(diào)查居民的用水情況，具體的規(guī)劃所屬區(qū)域的用水量及分配情況，以免造成用水浪費(fèi)情況；第二，保障所屬區(qū)域的水利設(shè)備的完好性；第三，定期監(jiān)督各企業(yè)，及建筑工程水費(fèi)的上繳；第四，保證水源地的安全，保障水源的優(yōu)良安全；第五，為居民提供用水便利，不會(huì)影響田地里農(nóng)作物的灌溉情況，在缺水時(shí)及時(shí)開(kāi)閘放水；節(jié)水高產(chǎn)新型措施的推廣以及作物病蟲(chóng)害的預(yù)測(cè)與報(bào)告等)；走訪村內(nèi)，為用水爭(zhēng)紛的居民們調(diào)解尷尬，解決用水的不便利；第六，做好管理，讓居民參與其中，監(jiān)督農(nóng)村“兩員(放水員、工程員)”的工作使用與管理情況。聽(tīng)取本轄區(qū)內(nèi)群眾對(duì)灌區(qū)建設(shè)與管理的意見(jiàn)、建議等。

通過(guò)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的改革試點(diǎn)，總結(jié)出適合清水壩灌區(qū)用水戶(hù)參與式管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行典型引路，示范推開(kāi)，建立更加新型緊密型管理體系，帶動(dòng)整個(gè)灌區(qū)的改革。

2.2 經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革

灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會(huì)成立后，成為一種新型的供用水買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，建立新的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會(huì)的具體職能和義務(wù)用協(xié)議形式予以明確。①灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會(huì)之間的關(guān)系。清水壩園區(qū)將會(huì)調(diào)整用水情況，按需放水，不會(huì)造成水資源的浪費(fèi)，最大程度上保障灌溉的利用價(jià)值。會(huì)與用水單位簽訂協(xié)議，以免不必要的爭(zhēng)紛。改革試點(diǎn)初期請(qǐng)政府有關(guān)部門(mén)到場(chǎng)見(jiàn)證，強(qiáng)調(diào)供水合同的嚴(yán)肅性，灌區(qū)管理所要把用水合同報(bào)送協(xié)會(huì)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及區(qū)水利局、農(nóng)工辦等部門(mén)備案。在供水合同執(zhí)行過(guò)程中，如有兩個(gè)或兩個(gè)以上協(xié)會(huì)發(fā)生糾紛，灌區(qū)管理所必須在規(guī)定期限內(nèi)作出裁決，對(duì)不履行條款或履行過(guò)程中理解不一致所產(chǎn)生的糾紛，由上級(jí)政府水行政主管部門(mén)做出裁決。②確定灌區(qū)管理所的主要職責(zé)。根據(jù)灌區(qū)各用水協(xié)會(huì)上報(bào)的用水計(jì)劃，編報(bào)全灌區(qū)的用水計(jì)劃；對(duì)灌區(qū)內(nèi)骨干渠首、干渠及重點(diǎn)排灌泵站、涵、閘進(jìn)行運(yùn)行調(diào)度和工程管理；組織技術(shù)培訓(xùn)，加強(qiáng)技術(shù)管理，及時(shí)掌握有關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)和資料；負(fù)責(zé)建設(shè)、改造和維護(hù)骨干工程；根據(jù)所提供供水?dāng)?shù)量來(lái)確定供水成本效益和灌溉費(fèi)用；對(duì)農(nóng)民的承受能力進(jìn)行定期調(diào)查研究，作為調(diào)整水價(jià)的參考因素；對(duì)用水者協(xié)會(huì)人員工作情況進(jìn)行考核，對(duì)用水者協(xié)會(huì)所管田間工程定期檢查，提出維修意見(jiàn)；對(duì)災(zāi)害造成的工程損壞，協(xié)助進(jìn)行修復(fù)，如檢查發(fā)現(xiàn)在工程沒(méi)有按規(guī)定維修情況下可以停止供水。③確定用水者協(xié)會(huì)主要職責(zé)。掌握用水戶(hù)用水情況，編報(bào)本協(xié)會(huì)的年度用水計(jì)劃；調(diào)度管理協(xié)會(huì)管理范圍內(nèi)的供排水工程，并做好工程的維修養(yǎng)護(hù)；定期把支渠以下田塊用水?dāng)?shù)據(jù)報(bào)灌區(qū)管理所，并根據(jù)用水量收取水費(fèi)，按期上交灌區(qū)管理所，對(duì)所供水的供應(yīng)分配要有記錄。

2.3 投入機(jī)制改革

水利工程面廣量大，資金需求量大，在爭(zhēng)取國(guó)家投資補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)農(nóng)民投資入股，提高農(nóng)民水利建設(shè)的積極性，拓寬水利建設(shè)與管理資金投入渠道。建立新的水利工程投入機(jī)制，克服小型水利建設(shè)等、靠、要的依賴(lài)思想。鼓勵(lì)種田大戶(hù)，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人投資興辦渠首工程。采用股份制、股份合作制，動(dòng)員全社會(huì)來(lái)辦水利。出臺(tái)新的水利投資政策，支持實(shí)行誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)使用、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益的政策，公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)灌區(qū)小型水利工程的建設(shè)與發(fā)展。在灌區(qū)投入體制改革中，主要以明晰農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系、落實(shí)管護(hù)責(zé)任為重點(diǎn)，按照“先易后難，先試點(diǎn)后推開(kāi)”的原則，對(duì)斗渠以下建筑物，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取“拍賣(mài)、租賃、股份合作制以及承包”等形式進(jìn)行改制。

2.4 人事分配制度改革

(1)改革人事制度，實(shí)行全員聘任。對(duì)單位在職職工，在“三定”(定員、定崗、定編)和優(yōu)化崗位設(shè)置的前提下，實(shí)行全員聘任制。灌區(qū)設(shè)供水公司董事會(huì)，董事長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，報(bào)上級(jí)主管部門(mén)任命，董事長(zhǎng)聘用總經(jīng)理、管理人員、技術(shù)人員和工勤人員，按照崗位要求和任職條件，遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，由總經(jīng)理采取“考核、考評(píng)、考試”的辦法，組織競(jìng)爭(zhēng)上崗，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，真正做到人員能進(jìn)能出，崗位能工能干，干部能上能下。對(duì)富余人員采取到齡即退、離崗休息、舉辦三產(chǎn)、下派任職、買(mǎi)斷工齡、待崗培訓(xùn)等分流辦法；對(duì)超編人員、長(zhǎng)期借調(diào)人員進(jìn)行徹底的清理；對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的職稱(chēng)，實(shí)行評(píng)聘分開(kāi)，在聘任期內(nèi)，對(duì)受聘人員可實(shí)行高聘、低聘、續(xù)聘、辭聘、解聘和待聘等辦法，并做到以職定薪、薪隨崗變。

(2)改革分配制度，實(shí)行工資浮動(dòng)制。供水公司實(shí)行工資增減與收入增減掛鉤的辦法；用水者協(xié)會(huì)實(shí)行工資與工效掛鉤、全額浮動(dòng)的辦法。

(3)健全內(nèi)部考核制度。激勵(lì)工作人員提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，認(rèn)真履行職責(zé)，是保證事業(yè)發(fā)展的重要因素。制定適合管理人員、技術(shù)人員和工勤人員不同特點(diǎn)的考核標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)管理人員及員工們采取量化考核，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，給予員工們優(yōu)質(zhì)的福利保障，提高員工的工作積極性，更好的保障水利項(xiàng)目的進(jìn)行。

2.5 水價(jià)改革

農(nóng)業(yè)是用水大戶(hù)，也是節(jié)水潛力所在。根據(jù)國(guó)務(wù)院和江蘇省有關(guān)意見(jiàn)精神，實(shí)行灌區(qū)管理體制改革，水費(fèi)制度改革是關(guān)鍵。水價(jià)改革主要做好以下幾方面的工作：

(1)核實(shí)用水面積，為收費(fèi)到戶(hù)打好基礎(chǔ)。通過(guò)土地丈量，有利于準(zhǔn)確核定用水定額，科學(xué)合理配水，農(nóng)民之間面積分擔(dān)更加合理，使水價(jià)和用水定額更加符合實(shí)際。

(2)調(diào)整規(guī)劃灌溉區(qū)用水價(jià)格，制定相關(guān)的管理方案。因此，需要按照各方面，不同類(lèi)型的土地進(jìn)行分類(lèi)標(biāo)價(jià)。規(guī)模偏大的灌溉區(qū)主要為國(guó)家所規(guī)劃的農(nóng)業(yè)種植區(qū)，為國(guó)家糧倉(cāng)做貢獻(xiàn)，所以歸國(guó)家訂制價(jià)格；而規(guī)模偏小的灌溉區(qū)，所屬地方政府，但是如果在雙方都合適，你情我愿，不會(huì)損害國(guó)家利益的情況下，可以遵循水利工程的規(guī)章。但要保證水利工程的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府知曉的情況下，用水雙方可以商定價(jià)格，不必通過(guò)政府定價(jià)。而必須按照政府議價(jià)的企業(yè)及個(gè)人，需要相關(guān)部門(mén)核算出用水價(jià)格，以及所消耗的成本；而不需要通過(guò)政府定價(jià)的，需要報(bào)備上級(jí)水利管理部門(mén)，做好登記記錄。需要充分杜絕用水亂收費(fèi)現(xiàn)象，不得再加收引水發(fā)動(dòng)機(jī)的電費(fèi)，以及雜七雜八的排水費(fèi)等。

(3)建立完善的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閲?guó)家提倡節(jié)能減排，環(huán)保用水，所以需要發(fā)揮水資源最大程度的利用價(jià)值。經(jīng)過(guò)研究討論，用戶(hù)的需求量、用水的存儲(chǔ)量、水價(jià)的高低、成本的核算等方面，需要進(jìn)一步規(guī)劃用水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)維持基本的水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定。在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，或者消費(fèi)水平第的地區(qū)，需要對(duì)這些地方進(jìn)行用水照顧，將價(jià)格定在成本高一點(diǎn)上便可以了。經(jīng)過(guò)一系列的各方面考慮，充分調(diào)解人們經(jīng)濟(jì)發(fā)展、園區(qū)用水量、農(nóng)作物出產(chǎn)量等情況。嚴(yán)格分類(lèi)不同行業(yè)的用水標(biāo)準(zhǔn)，比方說(shuō)，旱地種植，普通土地種植農(nóng)作物，淡海水養(yǎng)殖業(yè)等不同情況。利用最終的分類(lèi)情況進(jìn)行核算水價(jià)，不同行業(yè)不同對(duì)待，采取不同的核收方式。對(duì)淡海水養(yǎng)殖業(yè)加大用水費(fèi)的收取，其次便是耗水量比較大的農(nóng)作物，也將收取較高的費(fèi)用。我國(guó)地下水開(kāi)采嚴(yán)重，所以采取嚴(yán)格的地下水管理體制，制定高額的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以防地下水資源流失嚴(yán)重。對(duì)農(nóng)作物用水采取標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，在一定范圍內(nèi)用水，按照普通標(biāo)準(zhǔn)收取用水費(fèi)，超出一定范圍后，將加收不同層次的累計(jì)費(fèi)用，以保護(hù)水資源的合理應(yīng)用。在一些管理體制比較完善的地區(qū)，可以實(shí)行一定范圍內(nèi)的水費(fèi)收取，以及計(jì)量水價(jià)的雙向?qū)嵤┕ぷ鳌?/p>

(4)鼓勵(lì)用戶(hù)節(jié)約用水，采取積極有效的獎(jiǎng)勵(lì)措施。在保障基本用水的情況下，建立一套節(jié)約用水，降低用水量，節(jié)省成本的方案。打造適合的灌溉用水的標(biāo)準(zhǔn)，讓使用者能夠接收這個(gè)價(jià)格，合理的調(diào)整用水經(jīng)濟(jì)，給予農(nóng)民一定的用水補(bǔ)貼方案。用水補(bǔ)貼的程度，取決于該地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用水企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)等，采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整收益與成本之間的關(guān)系。國(guó)家為發(fā)展農(nóng)業(yè)，所以給予農(nóng)作物種植業(yè)的額外補(bǔ)貼。通過(guò)合理的用水管理體制，對(duì)不同的用水行業(yè)，用水需求狀況的不一，采取不同的實(shí)施程序，采用多種方式來(lái)管理。具體事項(xiàng)由國(guó)家政府部門(mén)、地方性水利管理機(jī)構(gòu)核定。為了更高效益的利用水資源，采取大眾化的、簡(jiǎn)單利民的節(jié)約用水的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度。獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼情況，是根據(jù)行業(yè)主體和性質(zhì)的不同，以及節(jié)省用水量的多少，來(lái)給出獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。以獎(jiǎng)勵(lì)的形式來(lái)鼓勵(lì)居民及企業(yè)合理用水，節(jié)約水資源。在各大市區(qū)、縣城在實(shí)施收費(fèi)進(jìn)行時(shí)，需要大力度的推廣環(huán)保用水的宗旨，給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。將所獲得的部分資金，用來(lái)鞏固投資水利工程的建設(shè)，加強(qiáng)保護(hù)及工程養(yǎng)護(hù)的力度。對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供力度，各項(xiàng)補(bǔ)助維護(hù)。國(guó)家出臺(tái)了合適的水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及節(jié)約用水的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度，水利系統(tǒng)綜合全面管理體制。

3 結(jié)論

采取“供水公司+用水者協(xié)會(huì)”新型緊密型管理體系，供水公司根據(jù)各用水者協(xié)會(huì)提供的資料，制定用水計(jì)劃和配水計(jì)劃，并積極鼓勵(lì)農(nóng)民投資入股，拓寬水利建設(shè)與管理資金投入渠道，人員編制按照“精干、高效”原則從緊控制，核實(shí)用水面積，調(diào)整規(guī)劃灌溉區(qū)用水價(jià)格，建立完善的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)用戶(hù)節(jié)約用水等改革措施，從而保證了灌區(qū)各類(lèi)灌溉工程安全運(yùn)行及正常管理，提高了灌區(qū)現(xiàn)代化管理水平。