水庫移民生產安置存在的問題與對策

楊曉俊

（臨汾市水工程移民工作辦公室，山西 臨汾 041000）

征地和移民搬遷安置是與水利工程建設緊密相關的重要建設任務，是關系移民群眾切身利益和水利事業(yè)健康發(fā)展的重要民生問題，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局。隨著《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺，水利事業(yè)面臨新的發(fā)展機遇。山西省興水戰(zhàn)略35 座新水源工程中臨汾市域范圍內實施的有張峰水庫與和川水庫兩座，兩座水庫都涉及繁重的移民搬遷安置任務。總結兩座水庫移民搬遷安置工作的經驗教訓，特別是針對生產安置規(guī)劃和實踐的梳理分析，可以為今后類似黃河古賢水利樞紐工程移民搬遷安置工作提供借鑒與參考。

1 生產安置規(guī)劃

生產安置規(guī)劃是對因水庫淹沒失去原有生產資料（主要是指土地）的農村移民，重新安排生產生活出路的規(guī)劃。它是農村移民安置規(guī)劃的主要組成部分，也是整個庫區(qū)移民安置規(guī)劃的重要內容之一。它關系到水庫形成以后，移民的生產生活、庫區(qū)的經濟恢復與發(fā)展以及庫區(qū)的環(huán)境建設，是一項政策性強、涉及面廣、情況復雜、影響深遠的技術經濟工作。制定生產安置規(guī)劃，必須遵循國家有關方針、政策和法規(guī)，正確處理國家、地方、集體和個人之間的利益關系，統(tǒng)籌兼顧，實事求是，全面規(guī)劃。生產安置規(guī)劃的主要內容包括生產安置人口計算，種植業(yè)安置規(guī)劃，養(yǎng)殖業(yè)及二三產業(yè)規(guī)劃，其他生產安置方式規(guī)劃，安置區(qū)域及安置方式平衡，生產安置投資測算，安置效益評價等。

2 生產安置現(xiàn)行主要做法

一是以生活安置決定生產安置，生產安置規(guī)劃以大農業(yè)為主。在制定整個庫區(qū)移民安置規(guī)劃過程中，首先考慮生活安置，進而以生活安置決定生產安置。這基本上成為地方政府與規(guī)劃設計單位之間反復溝通協(xié)商確定的最終規(guī)劃路徑。生活安置主要有后靠和遠遷兩種方案，若生活安置采取后靠安置，庫周剩余可用于安置移民的土地總量不足，生產安置一般采取包括中低產田改造、調整種植結構等能最大限度提高耕地產出率的措施；若生活安置采取遠遷安置，庫周剩余土地超出耕作半徑，在遷入地土地調整難度很大，生產安置一般采取貨幣化安置方式。

二是按淹沒的耕園地占總耕園地比重確定生產安置人口。生產安置人口是因為水庫淹沒失去了賴以生存的生產資料（土地），需要重新安排生產生活出路的農業(yè)人口。目前生產安置人口的計算，一般以村民小組為基本單位，按淹沒的耕園地占總耕園地比重確定生產安置人口的數量。

在特定情況下考慮土地質量系數，計算確定生產安置人口。

3 實踐中存在的問題

3.1 以大農業(yè)有土安置難度大

大農業(yè)有土安置的主要措施有土地劃撥調整，墾荒造地，提高耕地產出等。現(xiàn)行土地政策下，可供調撥的土地數量有限，且調撥土地會導致征地移民影響面擴大，政府組織實施土地劃撥調整難度很大。在土地資源高度開發(fā)的當下，幾乎不存在大面積的宜農荒山荒坡可供整理開發(fā)。采取提高耕地產出率的坡改梯、旱改水以及設施化農業(yè)等措施需要大量資金投入，且未必能夠達到預期效果。大農業(yè)有土安置措施的資金來源首先考慮土地補償補助費及農村水利設施補償費，若生產安置費用與土地補償補助費進行投資平衡分析后，不足部分可以增加生產安置補助費。實際情況是，需要生活安置的移民單靠庫區(qū)淹沒房屋及附屬物補償款不足以修建新房。移民建房迫切需要使用土地補償補助費。《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》也明確征收征用農民集體所有土地征地補償費分配給被征地農戶的比例原則上不低于80%。實踐中，一方面是各種生產安置措施不具備落地實施的條件，另一方面是生活安置擠占生產安置資金導致生產安置措施無法實施的現(xiàn)實。

3.2 生產安置人口計算偏于保守

隨著新型城鎮(zhèn)化進程加快，農民收入來源發(fā)生巨大變化。農民中主要生活來源于土地產出的人口比重快速下降。庫區(qū)淹沒的土地對移民的生活來源造成的影響在逐漸降低，不需要全部以土地資源為約束條件重新安排生產生活出路。在計算生產安置人口時，只考慮種植業(yè)一個形態(tài)，不考慮土地依賴系數，簡單按淹沒的耕園地占總耕園地比重確定生產安置人口偏于保守。由此確定的生產安置任務會被不同程度放大。

4 對策探討

4.1 國家移民政策可作適當調整

我國現(xiàn)行主要移民政策法規(guī)是國務院于2006 年頒布實施的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，后經三次修訂，并未做大的調整。條例規(guī)定“對農村移民安置進行規(guī)劃，應當堅持以農業(yè)生產安置為主，遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態(tài)的原則”。條例頒布實施以來，農業(yè)生產安置的條件和環(huán)境發(fā)生了巨大變化，可以探討政策調整的空間，使得具備條件的可以選擇農業(yè)生產安置，不具備條件的也可以靈活地選擇其他方式。

4.2 合理確定生產安置人口規(guī)模

根據現(xiàn)行有關技術規(guī)范要求，移民安置規(guī)劃設計單位應該開展更加深入的調查，全面掌握土地數量、土地質量、移民勞動力占比、移民文化程度、移民年齡結構等各種信息，分析測算移民從土地中獲得收入占總收入的比重，精準選取土地依賴程度系數，合理確定生產安置人口規(guī)模。

4.3 地方政府選擇多元化生產安置

地方政府可以采取多產業(yè)、多渠道、多形式妥善安置移民的生產和生活。統(tǒng)籌考慮安置區(qū)各種資源稟賦，綜合發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)及二三產業(yè)等，鼓勵具備條件的農村移民自謀職業(yè)和投親靠友。借鑒南方水電開發(fā)“土地入股”的移民生產安置模式。結合被征地農民基本養(yǎng)老保險補貼政策解決基本生活來源。