大同市農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理探析

符官喜

（大同市大泉山水土保持試驗站，山西 大同 037300）

加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提高運行管理效率，是保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保證，也是農(nóng)民脫貧致富、全面奔小康的根本要求。近年來，大同市的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，形成了灌溉、排澇、防洪、抗旱等配套完備的工程體系，特別是大中小型灌區(qū)的建設(shè)運行，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，但全市農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管理、運行也存在著問題與不足。

1 全市農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施基本情況

大同市地處干旱少雨、生態(tài)脆弱的晉北黃土高原，自然條件惡劣，全市有水庫62座，總庫容7.98億m3，其中大型水庫1座，庫容5.8億m3；中型水庫5座，庫容1.52億 m3；小型水庫56座，庫容0.66億 m3。大型灌區(qū)1處，中型灌區(qū)23處，小型灌區(qū)463處。共有小型農(nóng)田水利設(shè)施9 247處（座、眼），其中：機電井8 784眼，小自流灌區(qū)176處，小泵站灌區(qū)68處，塘壩64座，截潛流155處。

全市國土總面積1.41萬km2（約合114.07萬hm2），其中耕地面積37.6萬hm2，占國土面積的26.4%。全市耕地有效灌溉面積12.73萬hm2，占耕地面積的33.8%。2018年，實際灌溉面積10.10萬hm2，占耕地面積的26.9%；節(jié)水灌溉面積達(dá)到8.162萬hm2，占實際灌溉面積的80.8%。現(xiàn)有渠系灌溉模式以管灌、渠灌為主，噴灌、微灌為輔，其中：管灌占58%，渠灌占33%，噴灌占7%，微灌占2%。全年灌溉用水總量24 119萬m3，其中地表水6 674萬 m3，占總量27.67%，地下水17 445萬 m3，占總量72.33%。

1.1 近年來重點工程建設(shè)情況

近年來，大同市把農(nóng)田水利現(xiàn)代化建設(shè)作為推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，積極實施小型農(nóng)田水利重點縣、大中型灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)牧交錯帶高效節(jié)水等農(nóng)田水利建設(shè)項目，大大提高了灌溉效益，全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2014年的0.526提高到2017年的0.553。近5年，累計投入資金5.68億元，其中省級以上投資5.2億元，市級配套0.36億元，縣級配套0.07億元，群眾自籌0.05億元，新增灌溉面積1.32萬hm2，恢復(fù)灌溉面積0.59萬hm2，改善灌溉面積3.08萬hm2。

1.2 工程運行管理情況

1.2.1 管理模式

根據(jù)工程類型的不同，全市的農(nóng)田水利工程主要有三種管理模式：

一是水務(wù)部門主管。由水務(wù)部門及其下屬的水管單位直接管理工程，管理經(jīng)費來源于財政補貼和水費收入，產(chǎn)權(quán)的主體仍然屬于水務(wù)部門。目前，全市24座大中型灌區(qū)（灌站）都設(shè)有專門的水管單位，由市水務(wù)局（僅管理冊田灌區(qū)）、縣區(qū)水務(wù)局主管。

二是村集體管理。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸村集體所有，一般都是村干部兼職管理工程，從水費中收取報酬。目前，全市9 247處（座、眼）小型農(nóng)田水利設(shè)施村集體經(jīng)營管理的有743處（座、眼），占總量的8%。

三是承包經(jīng)營管理。20世紀(jì)90年代末開始，根據(jù)省政府的統(tǒng)一安排，實施了農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵通過拍賣、租賃、承包等方式，確定工程的所有人和管理者。在改制過程中，有90%以上采取承包的辦法，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。截至目前，全市小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制的工程達(dá)8 504處，占總數(shù)的92%，其中：承包的7 568處，占總數(shù)89%；拍賣的425處，占總數(shù)5%；股份制85處，占總數(shù)1%；租賃的255處，占總數(shù)3%；其它形式171處，占總數(shù)2%。

1.2.2 管理效率

農(nóng)田水利工程管理運營方式不同，管理效率也不同，往往是利弊并存。水務(wù)部門直管的大中型灌區(qū)，由于享受財政補貼，加上灌溉水費收入，基本能夠維持正常運轉(zhuǎn)，但缺乏維持成本和收益平衡的激勵機制，發(fā)展活力不足，工程維修養(yǎng)護(hù)主要依靠國家投資，部分設(shè)施年久失修，工程效益難以充分發(fā)揮。以冊田灌區(qū)為例，該灌區(qū)為大同市唯一一處大型灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積2萬hm2，有效灌溉面積為0.91萬hm2，由于渠系老化失修，2018年實灌面積僅為0.46萬hm2，不足有效灌溉面積的一半。而由村集體管理的小型農(nóng)田水利工程普遍存在“重利用輕管理”的問題，配套設(shè)施損壞、丟失等現(xiàn)象時有發(fā)生，工程千瘡百孔、瀕臨癱瘓。小型農(nóng)田水利設(shè)施實行產(chǎn)權(quán)制度改革后，搞活了經(jīng)營權(quán)，改變了農(nóng)村小型水利工程無人管、老化失修的狀況，取得了較好的成效，但是改制后，也隨之出現(xiàn)了農(nóng)村用水價格大幅攀升的現(xiàn)象，一定程度上影響了農(nóng)民灌溉的積極性。

2 全市農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理運行中存在的問題

2.1 農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重老化

大同市農(nóng)田水利骨干工程大多建于20世紀(jì)50～80年代，近年來雖有更新改造，但是大中型灌區(qū)閘門和啟閉機不能正常運行、機泵發(fā)生故障、渠道沉陷坍塌、滲漏嚴(yán)重等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；農(nóng)田田間橋、涵、閘、站等工程建設(shè)時間早、工程標(biāo)準(zhǔn)低，由于年久失修，渠道滲漏嚴(yán)重，實際灌溉排澇能力較低。

2.2 “最后一公里”梗阻與重復(fù)建設(shè)的問題

大中型灌區(qū)田間溝渠配套不足，“最后一公里”梗阻成為農(nóng)田水利健康發(fā)展的“卡脖子”工程。水利、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、國土、扶貧等多個部門都有涉及農(nóng)田水利建設(shè)的資金，投入渠道分散，投入對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，運行環(huán)節(jié)繁多，資金難以形成合力，重復(fù)建設(shè)和管理主體缺位的情形并存，投資效益不高。

2.3 高效節(jié)水灌溉發(fā)展滯后

農(nóng)村地區(qū)水利工程普遍采取的是硬化渠道的防滲漏技術(shù)，采取噴滴灌等高效節(jié)水灌溉模式的地方很少，節(jié)水措施不配套、普及率低，節(jié)水灌溉推廣緩慢、推廣面積小，農(nóng)業(yè)用水效率低。同時，由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差、維護(hù)不及時，水資源“跑冒滲漏”現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.4 建設(shè)資金投入不足

一是政府投入不足，盡管近年來農(nóng)村的投入在逐年增加，但與實際需要相差甚遠(yuǎn)，從近5年農(nóng)田水利項目建設(shè)投資情況來看，市縣配套資金僅占省級以上投資的9.2%；同時，維修養(yǎng)護(hù)資金也投入不足，部分工程得不到及時維修養(yǎng)護(hù)，致使工程不能完全發(fā)揮效益。二是社會投資不足，由于農(nóng)田水利工程建設(shè)投入資金大、收益回報周期長、收益率偏低、自然風(fēng)險大等原因，社會資金投入的動力不足，農(nóng)戶個人投資積極性不高，經(jīng)濟(jì)條件稍好的地方甚至投工投勞都無法實際完成。

2.5 農(nóng)田水利工程管護(hù)體制不順

全市各地普遍存在農(nóng)田水利工程“重建輕管”、“重大輕小”的現(xiàn)象。過去群眾投勞建成的部分小型農(nóng)田水利工程，屬村集體所有，由村或村小組使用，但由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，工程管理、維修等措施無法落實；部分政府投資的工程項目，由于缺乏后期管護(hù)資金，同樣處于無人管理的狀態(tài)。一些小型農(nóng)田水利工程實行租賃、承包、拍賣后，承包人只注重效益，政府出臺的機井灌溉指導(dǎo)價沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，部分地方存在壟斷經(jīng)營、水價偏高的現(xiàn)象；工程帶病運行或超期運行現(xiàn)象普遍，一旦損壞個人不愿維修，工程效益逐年下降。農(nóng)田水利管護(hù)體制不順和管護(hù)資金不落實的情況已成為制約農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展的瓶頸。

2.6 基層水利技術(shù)服務(wù)力量普遍缺乏

基層水利站所普遍存在水利專業(yè)技術(shù)人員缺乏、水利工作人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、經(jīng)費不落實等問題，年輕人、專業(yè)技術(shù)人員不愿意到基層水利站所工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站很難應(yīng)對農(nóng)田水利工程建設(shè)、運行和管護(hù)的任務(wù)。

3 對策和建議

農(nóng)田水利是保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。必須把加快農(nóng)田水利建設(shè)作為一項重要任務(wù)進(jìn)行全面部署，統(tǒng)籌推進(jìn)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗災(zāi)減災(zāi)能力和服務(wù)“三農(nóng)”能力。

3.1 切實加強對農(nóng)田水利工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

市縣政府及相關(guān)部門應(yīng)站在全局和戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識農(nóng)田水利建設(shè)的重要性和緊迫性，把農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)來抓，列入重點議程，做好總體規(guī)劃，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，有效整合涉農(nóng)資金和項目，科學(xué)有序分年實施、梯次推進(jìn)。各相關(guān)部門要各司其職，通力協(xié)作，完善各項政策配套措施，積極支持農(nóng)田水利建設(shè)和發(fā)展。同時，應(yīng)強化基層責(zé)任，加大對農(nóng)田水利建設(shè)的考核力度，并將考核結(jié)果作為各地綜合考核評價的重要依據(jù)。

3.2 加大資金投入和整合力度

一是要積極爭取國家水利建設(shè)資金，利用國家大幅度增加農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的政策，搶抓機遇，主動作為，積極爭取國家的支持。二是要充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，把農(nóng)田水利作為公共財政投入優(yōu)先保障的領(lǐng)域，逐年增加經(jīng)費投入，完善從土地出讓收益提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體辦法，加強計提和結(jié)算工作，建立農(nóng)田水利建設(shè)基金專項賬戶，確保資金足額提取、定向使用。三是針對多個部門共同參與的小型農(nóng)田水利工程，但工程投入、建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有關(guān)部門也要積極溝通，盡可能統(tǒng)一小型農(nóng)田水利工程的投入、建設(shè)、配套和經(jīng)營等標(biāo)準(zhǔn)，切實提高建設(shè)資金的使用效益。四是各級各部門要整合農(nóng)田水利建設(shè)資金，加大補助力度，針對部分地區(qū)年久失修的小型農(nóng)田水利工程，制定中短期建設(shè)規(guī)劃，集中人力、物力、財力，大搞基礎(chǔ)設(shè)施更新改造。對大型灌區(qū)要適當(dāng)增加配套設(shè)施的投入，解決大型灌區(qū)末級渠系配套不足這個薄弱環(huán)節(jié)，以保障前期農(nóng)田水利投入取得效益。五是充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，采取財政獎補、民辦公助等方式，積極引導(dǎo)農(nóng)民用足用好“一事一議”籌資籌勞興辦農(nóng)田水利。

3.3 創(chuàng)新建設(shè)管護(hù)模式

按照分級負(fù)責(zé)的原則，以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)為重點，創(chuàng)新管護(hù)機制，落實工程管護(hù)主體、明確管護(hù)責(zé)任。不斷深化小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，在全面調(diào)查、登記造冊的基礎(chǔ)上，做好農(nóng)田水利工程確權(quán)發(fā)證工作，明確所有權(quán)、使用權(quán)和管護(hù)權(quán)，落實管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任。逐步放活現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)，通過部分產(chǎn)權(quán)制度改革引入商業(yè)模式，吸引社會投資和民間資本，鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)服務(wù)農(nóng)田水利建設(shè)。探索成立縣級水利投資集團(tuán)，對小型農(nóng)田水利設(shè)施實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，提高水利設(shè)施管理水平，發(fā)揮水利設(shè)施效益。

3.4 建立和完善科技創(chuàng)新保障機制

加快24座大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，同步建設(shè)田間工程和用水計量設(shè)施，推進(jìn)灌溉信息化和智能化，提高灌溉效益；大力發(fā)展噴灌、滴灌、渠道防滲防凍脹等技術(shù)，推進(jìn)高效節(jié)水灌溉項目建設(shè)，發(fā)展節(jié)水型設(shè)施農(nóng)業(yè)，抓好農(nóng)業(yè)園區(qū)的水利配套工程建設(shè)，建立完善的現(xiàn)代化節(jié)水、高效的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展體系；建立健全科技創(chuàng)新保障機制，加大對新技術(shù)、新材料、新設(shè)備、新工藝應(yīng)用的補貼力度，大力發(fā)展以地膜覆蓋、水肥一體化、膜下滴灌等為主的旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，積極發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。力爭到2020年，全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.558，節(jié)水灌溉面積發(fā)展到10萬hm2，農(nóng)業(yè)人口人均節(jié)水灌溉面積達(dá)到近0.067 hm2。

3.5 建立健全長效機制

積極推動農(nóng)田水利法制化建設(shè)，落實地方行政首長負(fù)責(zé)制，健全部門分工協(xié)作制度，完善考核評價實施細(xì)則，在農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的工作機制；落實工程管護(hù)經(jīng)費，市、縣級人民政府建立工程管護(hù)由水費收入、經(jīng)營收入和財政補助組成的合理負(fù)擔(dān)機制，保障工程持久發(fā)揮效益；進(jìn)一步強化基層水利服務(wù)機構(gòu)公益性職能，加快推進(jìn)基層水利服務(wù)機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，注重科技人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，積極推行村級水管員制度，配齊基層站所工作人員；大力開展基層水利技術(shù)人員、村級水管員的技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高農(nóng)田水利設(shè)施管理和服務(wù)水平。