環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境特點及保護制度改革

李天生 陳琳琳

環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特殊性以及污染的嚴峻性已使得環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護成為我國突出的環(huán)保問題。十九大報告明確指出，應著力解決環(huán)境突出問題，加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理注參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com//politics/2017-10/27/c_1121867529.htm， 訪問日期：2018年5月9日。。環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護問題亟須得到有效的針對性研究。

一、環(huán)渤海區(qū)域的海洋地理特征：易受污染和難以凈化

(一)渤海海底地形的淺海平坡特征

渤海為陸架淺海盆地，由于黃河、海河、遼河和灤河等含沙量很大的河流注入，致使渤海水淺、地形平緩。整個海底從遼東灣、渤海灣和萊州灣三個海灣向渤海中央淺海盆地及東部渤海海峽傾斜，坡度平緩，平均坡度0.13‰，是中國4個海域中坡度最小的海區(qū)。渤海這樣的淺海平坡海底地形，更易導致污染物的堆積。

最近數(shù)據(jù)表明，渤海整體海底地形變化不大，平均水深為18米。但是由于環(huán)境變化和人類活動的持續(xù)開發(fā)，如渤海灣海域天津塘沽沿岸填海造地、曹妃甸工業(yè)區(qū)開發(fā)、黃驊港興建等，以及萊州灣海域孤東海堤和黃河農(nóng)場防波堤的修建，黃河口人工改道、疏浚等人類活動的展開，渤海部分近岸海底地形較以前發(fā)生了改變，如黃河三角洲區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)等海域和40多年前比較水深變淺[注]陳義蘭、吳永亭、劉曉瑜等：《渤海海底地形特征》，《海洋科學進展》2013年第1期。。

(二)渤海地層沉積物的粗細混合特征

在海峽北部老鐵山水道海域，水道寬而深，呈“U”形溝谷狀態(tài)，寬約42千米，最大水深86米。整個水道自北而南分別是北部沖刷槽、中部隆起帶和南部沖刷槽等3個地貌單元[注]劉建華、王慶、仲少云等：《渤海海峽老鐵山水道動力地貌及演變研究》，《海洋通報》2008年第1期。。該區(qū)第四系沉積層大部分缺失，局部殘留沉積層覆蓋在基巖之上。殘留沉積層主要為晚更新世細砂、硬黏土以及被侵蝕后殘留的礫石、粗砂。在海峽南部廟島群島海域，第四系沉積層廣泛發(fā)育，主要以礫石層和粗砂為主，且較密實[注]尹延鴻、葉思源、趙鐵虎等：《渤海海峽跨海橋隧建設的海洋地質(zhì)環(huán)境分析及修建方案思考》，《海洋地質(zhì)與第四紀地質(zhì)》2017年第3期。。多河流泥沙與陸源污染注入與礫石、粗砂等沉積混合，很不利于水流的沖刷凈化。

(三)渤海海域與濱海生態(tài)環(huán)境的雙向破壞特征

渤海三面環(huán)陸，僅東面通過渤海海峽與黃海相連，水域封閉性強，自凈能力極弱，海上與沿海開發(fā)活動帶來的污染物排放、自然生態(tài)環(huán)境海陸雙重破壞等對環(huán)渤海區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境造成的壓力在逐步加重。

(四)渤海水文狀況特征

在海浪方面，由于渤海是個面積不大的淺水內(nèi)海，風區(qū)較小，災害性海浪的頻率相對較小，平均每年0.9次(在25年中，寒潮浪9次，氣旋浪12次，臺風浪2次)。渤海海峽水較深，當吹偏東風或偏西風時，有足夠長的風區(qū)，加上狹管效應，風浪易于成長，曾出現(xiàn)過13.6米的最大波高[注]張江泉、鄭崇偉、李榮川等：《黃渤海風、浪、流等海洋水文要素特征分析》，《科技資訊》2013年第31期。。

渤海海區(qū)的海流在扣除了較強的周期性潮流之后，所得余流的量值約為潮流最大可能流速的十分之一。該海區(qū)的環(huán)流大體上是由兩支基本海流組成，一支是循黃海水下洼地北上的黃海暖流，另一支是沿著黃海西部南下的黃海沿岸流[注]蔣東輝：《渤海海峽沉積物輸運的數(shù)值模擬》，中國科學院海洋研究所博士學位論文，2001年，第20頁。。

從渤海的水文特征來看，除了渤海的內(nèi)海海浪特征之外，渤海的潮汐流速、規(guī)律，以及渤海的海流流量、流速，都不利于渤海海域內(nèi)污染物的沖刷和污染海水的自然交換凈化。

二、環(huán)渤海區(qū)域海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)存在的不利傾向：粗放與污染

環(huán)渤海區(qū)域是全國海洋經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)之一，但與此同時，該區(qū)域海洋經(jīng)濟與資源、環(huán)境和社會的矛盾日益突出，長期以來一味追求經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)發(fā)展模式已經(jīng)造成對“高碳”特征突出的“發(fā)展排放”路徑的依賴，資源高消耗和粗放增長造成的海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)，成為環(huán)渤海海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素[注]徐勝、張超：《低碳視角下環(huán)渤海地區(qū)海洋經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)性研究》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2013年第4期。。海洋經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境存在產(chǎn)業(yè)結構效應，為了充分認識海洋經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境之間的相適應性，建立二者相互協(xié)調(diào)的循環(huán)型經(jīng)濟模式，對環(huán)渤海區(qū)域各海洋產(chǎn)業(yè)結構的現(xiàn)狀布局進行科學分析，是突破當前海洋經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的關鍵所在。

(一)環(huán)渤海區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)結構的高碳傾向

環(huán)渤海區(qū)域的海洋第二產(chǎn)業(yè)主要以海洋油氣業(yè)、海洋化工業(yè)、海洋船舶工業(yè)等為主，這些以原料和能源工業(yè)為中心的重化工業(yè)，具有高能耗、高排放、高污染的特點。比如船舶不僅排放氮氧化物和顆粒物等一次污染物，還將產(chǎn)生二次顆粒物、臭氧等二次污染物。作為我國重要的工業(yè)發(fā)展省份，遼寧省、河北省和山東省碳排放量巨大，有大量的高能耗高排放企業(yè)，基礎設施較為落后，老工業(yè)基地改造困難，屬于重度碳排放區(qū)域。環(huán)渤海區(qū)域的碳排放強度還呈現(xiàn)出逐年增加趨勢，說明長久以來實行的高能耗、高排放的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，已經(jīng)導致碳排放強度在人口增加不明顯的情況下出現(xiàn)大幅上漲。對生態(tài)環(huán)境污染治理壓力較大的環(huán)渤海地區(qū)來說，發(fā)展瓶頸已出現(xiàn)。

(二)環(huán)渤海區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)結構的資源依賴傾向

遼寧省、山東省的海洋第一產(chǎn)業(yè)比重較高，對資源環(huán)境依賴度較高，難以維持高速增長。同時海洋漁業(yè)結構仍以近海捕撈為主，遠洋捕撈和人工養(yǎng)殖所占比例較小，而近海捕撈對生態(tài)環(huán)境的破壞相對較大。近年來由于渤海水質(zhì)惡化，天津、遼寧、河北、山東等省市部分地區(qū)出現(xiàn)近海漁業(yè)養(yǎng)殖“年年養(yǎng)年年賠”的生產(chǎn)困境，部分海域已難以形成有經(jīng)濟價值的魚汛，不少漁民幾近“失?！?。由于漁業(yè)資源減少，休漁期難“休”、絕戶網(wǎng)難“絕”問題凸顯，導致渤海漁業(yè)資源進一步遭到破壞，近海捕撈陷入惡性循環(huán)[注]王怡然：《環(huán)渤海污染觸目驚心 專家：地方政府相互推諉》，中國臺灣網(wǎng)：http://www.taiwan.cn/xwzx/dl/shh/201608/t20160819_11542641_4.htm， 訪問日期：2018年5月1日。。近年來頻發(fā)的填海、污染、無序養(yǎng)殖等過度開發(fā)問題，正嚴重透支環(huán)渤海的海洋生態(tài)，以漁業(yè)生產(chǎn)為主的區(qū)域海洋第一產(chǎn)業(yè)受到嚴重影響，在一定程度上體現(xiàn)出該區(qū)域過分倚重傳統(tǒng)的海洋資源凈消耗的發(fā)展方式，資源依賴傾向型的海洋產(chǎn)業(yè)結構亟須調(diào)整轉(zhuǎn)變。

(三)環(huán)渤海區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)結構的高污染傾向

環(huán)渤海區(qū)域海洋經(jīng)濟較為粗放的發(fā)展方式，使得該區(qū)域生態(tài)脆弱性加劇，海洋生態(tài)系統(tǒng)惡化。而近年來渤海海上油氣勘探開發(fā)、海上傾倒、海上溢油、船舶含油廢水不適當排放等用海活動、污染事件頻繁，加之重化工企業(yè)不斷在環(huán)渤海地區(qū)聚集，部分地區(qū)企業(yè)排污口超標排放、偷排現(xiàn)象猶存，入海河流頻現(xiàn)“黑水”“紅河”，陸源排污形勢愈發(fā)嚴峻，這兩方面的作用使得渤海近岸海域污染嚴重，部分海域范圍內(nèi)的浮游生物等海洋生物資源也遭到不同程度的破壞。

三、環(huán)渤海區(qū)域相關人文社會環(huán)境、體制政策：不足與滯后

民眾、企事業(yè)單位以及地方政府是環(huán)境利益的三方主體[注]黃信瑜：《地方政府環(huán)保監(jiān)管責任有效落實的路徑分析》，《政法論叢》2017年第3期。，通常一個區(qū)域內(nèi)民眾、企事業(yè)單位、地方政府的環(huán)保意識愈高，該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境情況愈加樂觀，反之，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境則可能受“唯經(jīng)濟利益至上”意識的主導，而淪喪為純粹的經(jīng)濟發(fā)展工具。環(huán)保意識的公眾化程度、企事業(yè)單位的自覺性環(huán)保經(jīng)濟行為選擇、區(qū)域環(huán)保體制政策的有效性和合理性是區(qū)域人文素質(zhì)和人文意識的主要體現(xiàn)，也是審視環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境特點不可忽視的要素。

(一)環(huán)渤海區(qū)域環(huán)保意識的公眾化程度

衡量環(huán)渤海區(qū)域的環(huán)保意識公眾化程度的主要標尺是生態(tài)環(huán)境教育的實施和普及程度、生態(tài)環(huán)境規(guī)制標準的公開化程度、生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督的公眾參與度。

文化作為上層建筑，是人類意識的產(chǎn)物，具有較強的價值取向性。文化事業(yè)建設與思想道德治理共同構成了治理文化[注]王莉：《低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論選擇》，《政法論叢》2017年第5期。。教育作為文化傳承和道德教育不可或缺的介質(zhì)，某項教育科目的設置和普及程度是特定文化和思想在教育區(qū)域內(nèi)延續(xù)和夯實的基礎和體現(xiàn)。環(huán)渤海區(qū)域文化中呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境保護道德觀退化甚或流失的現(xiàn)象[注]季豐、郭彩軍、黃志興：《論環(huán)渤海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的自然環(huán)境法律規(guī)制——以區(qū)域經(jīng)濟失衡原理與法律制度資源論為視角》，《中國法學會環(huán)境資源法學研究會2006年年會與學術研討會論文集》，第749頁。，在一定程度上警示著環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境道德教育的缺失。例如，“天人合一”等傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境道德觀念的意義和價值往往在文化的繼承和發(fā)展中被忽視。而且，生態(tài)環(huán)境保護在地方教育中很多時候被視為選修性或輔助性教育科目的一部分，極少被強調(diào)為個人素質(zhì)培養(yǎng)的必要內(nèi)容。

生態(tài)環(huán)境規(guī)制標準的公開是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督的前提，是公眾借予評價其他個體、企事業(yè)單位、政府等的行為是否違反環(huán)境保護規(guī)范的基準。但環(huán)渤海區(qū)域的現(xiàn)實情況卻不容樂觀，不少環(huán)境規(guī)制標準竟然被上升為“機密”，不予公開，公眾無法接觸到具體的環(huán)境懲處規(guī)定，公眾監(jiān)督受阻。例如，在小平島填海事件中，主管人員就主張違規(guī)行為的處罰規(guī)定不向公眾公開[注]楊芳：《大連填海造地陷入困局：已填部分手續(xù)不全遭罰》，金鷹網(wǎng)：http://news.hunantv.com/x/n/20080714/18150.html， 訪問日期：2018年4月29日。。

社會監(jiān)督是國家監(jiān)督的重要來源和補充[注]羅洪洋、殷祎哲：《社會主義法治監(jiān)督體系的邏輯構成及其定位》，《政法論叢》2017年第1期。，賦予公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護的權利不僅在于借助廣大公眾的群策群力，更在于公眾往往是生態(tài)環(huán)境保護的直接受影響主體。生態(tài)環(huán)境是地方政府發(fā)展的資源，是區(qū)域企事業(yè)單位意欲開發(fā)利用的對象，而公眾作為最接近生態(tài)環(huán)境的人群，其生活資源、生活習慣等與當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境緊密相關。強化公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識，拓寬和便利公眾監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護的渠道是公眾理應享有的權利，在當前環(huán)渤海區(qū)域環(huán)保意識現(xiàn)狀下，更應作為必須重視的區(qū)域人文精神培育環(huán)節(jié)。

(二)環(huán)渤海區(qū)域企事業(yè)單位的自覺性環(huán)保經(jīng)濟行為選擇狀況

計劃經(jīng)濟時代之后，經(jīng)濟的市場性一直被企事業(yè)單位所尊崇，但盲目性和自我調(diào)控的失靈往往使市場難以規(guī)制以消耗生態(tài)環(huán)境資源為成本的經(jīng)濟增長方式，生態(tài)環(huán)境不可避免地在一些企事業(yè)單位的經(jīng)濟逐利中遭受破壞。更甚者，企事業(yè)單位為謀求更好的經(jīng)濟利益，不惜“以身犯險”，利用法律漏洞濫用資源，過度開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境資源，危害整個環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。在環(huán)渤海的省際、市際甚至縣際經(jīng)濟發(fā)展競爭，以及漫長“C”型海岸線資源的顯著特征下，這種過度開發(fā)的情況尤為嚴重。以填海造地項目為例，由于法律規(guī)范對于分批次違規(guī)報批行為規(guī)定了較低的處罰力度，不少缺少環(huán)境保護自覺性的企事業(yè)單位，罔顧環(huán)境承載力，借此法律紕漏，實行“插花”式報批，將自身規(guī)劃填海造地的面積化整為零，分批報審[注]李志文、王崇：《遼寧環(huán)渤海違規(guī)填海造地處罰模式問題探析》，《大連海事大學學報(社會科學版)》2015年第5期。，在其滿足自身利益最大化的同時，也給環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成更大的壓力。

事實上，相比于公眾環(huán)保意識，企業(yè)的環(huán)保意識對于生態(tài)環(huán)境的影響力更為集中、強度更大。企業(yè)的環(huán)境保護自覺性決定了其將采取的經(jīng)濟利益獲取路徑，具有環(huán)保自覺性的企業(yè)往往愿意自我規(guī)避或在法治引導下規(guī)避資源高消耗產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)向新興綠色產(chǎn)業(yè)、高技術環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。相反，缺乏環(huán)境保護自覺性的企業(yè)則更多地依附于資源消耗型產(chǎn)業(yè)，且不愿意放棄既有利益渠道，甚或是違法破壞生態(tài)環(huán)境以獲利。

(三)環(huán)渤海區(qū)域環(huán)保體制政策的有效性和合理性問題

環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題自20世紀80年代開始就已備受關注。2001年的《環(huán)渤海碧海行動計劃》開始將環(huán)渤海區(qū)域納入重點污染防治區(qū)域。2008年出臺的《環(huán)渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》追加一定資金以進一步治理環(huán)渤海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境問題，但也揭示了先前的階段性《環(huán)渤海碧海行動計劃》的失敗[注]劉小麗、任景明：《解決渤海環(huán)境問題的對策研究》，《北方環(huán)境》2013年第8期。。

依據(jù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境立法的規(guī)定，在環(huán)渤海區(qū)域進行環(huán)境執(zhí)法的主體有海洋局、漁政、環(huán)保部門、海事局等。通常，不同主體依照其職權和職責分別制定各自的海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范，會缺乏充分的協(xié)調(diào)[注]許斌：《臺灣地區(qū)在海洋治理領域的新發(fā)展》，《中國海商法研究》2016年第2期。。加之，在環(huán)渤海區(qū)域行政區(qū)劃下地方政府基于各自地方經(jīng)濟利益的考量，所制定的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法目標參差不齊，地方性執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法力度不一。雖然環(huán)渤海區(qū)域已建立了市長聯(lián)席會議，但由于此聯(lián)席會議更類似于協(xié)商會議，對于“三省一市”的利益沖突缺乏協(xié)調(diào)權力，會議所起的生態(tài)環(huán)境協(xié)同規(guī)制作用極為有限[注]劉小麗、任景明：《解決渤海環(huán)境問題的對策研究》，《北方環(huán)境》2013年第8期。。

此外，由于環(huán)渤海區(qū)域國企所占比重較高，地方本位主義嚴重，法治意識、市場意識有待提高，致使在處理環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理問題時，預防的方向、整治的實質(zhì)出現(xiàn)偏差，變成變相交錢污染的問題，治理成效不盡如人意。

由此可見，環(huán)渤海區(qū)域雖有綜合性的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體制和政策，但這些體制和政策的有效性、合理性仍有待提高。

四、環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護改革建議：法律、制度與人文社會環(huán)境建設創(chuàng)新

由于渤海具有上述特殊的易受污染、難以凈化的海洋地理特征，環(huán)渤海區(qū)域也存在粗放與污染傾向的海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構特征和相關人文社會環(huán)境特征，環(huán)渤海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護應基于這些特征進行針對性的有效改革，且這種改革已經(jīng)刻不容緩。

(一)制定渤海海洋生態(tài)環(huán)境特別法以實行更高保護標準、責任標準及更嚴執(zhí)法機制

由于環(huán)渤海區(qū)域特殊的多河流注入、污染沉淀、淺海盆地、水文潮汐等海洋地理環(huán)境特點，環(huán)渤海區(qū)域是個復雜的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。整個區(qū)域包括入海流域、海岸帶以及渤海，呈現(xiàn)的污染特點是“陸源污染為主，流域污染為主”[注]李保磊、趙玉慧、楊琨等：《渤海海洋環(huán)境狀況及保護建議》，《海洋開發(fā)與管理》2016年第10期。，因此環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境污染問題，必然需要以具有海陸統(tǒng)籌思想的法律規(guī)定進行規(guī)范。但現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境立法，有不少海陸分而治之的規(guī)定，而陸海一體化的規(guī)定則偏少，且這些少數(shù)的陸海一體化規(guī)定又偏向于規(guī)劃性質(zhì)，規(guī)范的操作性和指引性較為欠缺。

作為封閉性強的海域，渤海水體自凈能力相對于其他海域而言極弱。近年來，隨著陸地資源的消耗殆盡，海洋資源開發(fā)成為重點和熱點[注]李軍、童偉華：《海上環(huán)境污染案件移送程序之協(xié)調(diào)困境的思考》，《中國海商法研究》2016年第4期。，海水淡化、填海造地、漁業(yè)養(yǎng)殖等海洋產(chǎn)業(yè)項目，不斷壓縮渤海水體面積，鹽漬化、水體富營養(yǎng)化等問題更是嚴重侵害渤海海域生態(tài)環(huán)境。然而，現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境立法中法律層級的規(guī)范多適用于普遍性的水域污染事件，缺少針對環(huán)渤海區(qū)域的特殊規(guī)定，而行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)雖有專門針對渤海問題的，但因效力層級較低、規(guī)范間不協(xié)調(diào)之處較多[注]密晨曦：《國外區(qū)域環(huán)境保護立法經(jīng)驗對渤海環(huán)境治理的啟示》，《環(huán)境保護》2013年第z1期。，致使規(guī)范的懲戒力度基本難以撼動經(jīng)濟利益驅(qū)使下的海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為，海洋生態(tài)環(huán)境立法的規(guī)制和引導作用幾乎被架空。

因此，極有必要針對環(huán)渤海區(qū)域的特殊性，制定適用于此區(qū)域的法律層級的海洋生態(tài)環(huán)境立法，提高生態(tài)環(huán)境保護標準，設立更高責任標準，并實行更嚴格的執(zhí)法機制。在生態(tài)環(huán)境保護標準上，嚴控氮、磷等污染物的入海，實行總量和標準的雙重控制[注]李保磊、趙玉慧、楊琨等：《渤海海洋環(huán)境狀況及保護建議》，《海洋開發(fā)與管理》2016年第10期。；增加陸海一體化規(guī)定，重點防控陸源污染，對入海河流上下游的陸源污染實行分層監(jiān)管，細化陸源污染防護標準；全面劃分環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)、紅線區(qū)，以更嚴格的審批標準限制海洋產(chǎn)業(yè)項目入駐。在責任標準設置上，引入效率因素，對于填海造地等項目要求企事業(yè)單位在限定的時間內(nèi)利用所填造的土地或其他資產(chǎn)，否則追究其濫用海域資源責任；對侵害、破壞生態(tài)環(huán)境的責任主體，要求其在罰款或非罰款性處罰外，承擔一定的修復海洋生態(tài)環(huán)境的費用。在執(zhí)法機制上，暢通執(zhí)法主體間的信息共享渠道，連接執(zhí)法機制和生態(tài)環(huán)境實時檢測系統(tǒng)，提高執(zhí)法的機動性和聯(lián)動性，并提升執(zhí)法主體的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管意識，對任何危害或潛在危害生態(tài)環(huán)境安全的行為進行公正、嚴格的監(jiān)督和管理，杜絕姑息養(yǎng)奸之勢。

(二)強化產(chǎn)業(yè)促進法作用機制

從環(huán)渤海區(qū)域海洋經(jīng)濟環(huán)境現(xiàn)狀來看，該區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)結構迫切需要進一步整合優(yōu)化，向兼具低碳型、資源節(jié)約型、清潔型的海洋產(chǎn)業(yè)布局方向發(fā)展。因為一方面產(chǎn)業(yè)結構作為“資源轉(zhuǎn)換器”對各種經(jīng)濟投入和產(chǎn)出進行轉(zhuǎn)化，另一方面產(chǎn)業(yè)結構又作為“環(huán)境控制器”控制著污染物產(chǎn)生的種類和數(shù)量[注]于斌斌：《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整如何提高地區(qū)能源效率？——基于幅度與質(zhì)量雙維度的實證考察》，《財經(jīng)研究》2017年第1期。。因此相比于能源結構，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整對環(huán)境的貢獻力更甚。環(huán)渤海區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整也更顯必要性和緊迫性。

在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的過程中需要關注的不僅是靜態(tài)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的成果，還包括動態(tài)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整情況。靜態(tài)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整是通過“計劃之手”的指標干預，較為直接地緩解環(huán)境問題，能夠在經(jīng)濟效應上有明顯體現(xiàn)，但動態(tài)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整或變遷具有不確定性，因為動態(tài)產(chǎn)業(yè)結構改變受技術進步等綜合因素的影響，對環(huán)境和經(jīng)濟的影響可能難以表現(xiàn)出確定的即時性效果，因此也需要有合理的產(chǎn)業(yè)結構變遷測度模型和產(chǎn)業(yè)結構變遷影響計量模型來為未來的環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整做一定的方向指引[注]張勇、蒲勇?。骸懂a(chǎn)業(yè)結構變遷及其對能源強度的影響》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》2015年第2期。。對此，本文認為二者是不可割裂開來的，是良性互動、相互補充的關系。例如，當政府以環(huán)境規(guī)制干預資源配置時，就會促進資源從高污染、低附加值的產(chǎn)業(yè)部門向更為綠色的產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，并推動后者的發(fā)展[注]李強：《環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整——基于Baumol模型的理論分析與實證研究》，《經(jīng)濟評論》2013年第5期。。后者在發(fā)展的同時需要一定的技術進步做基礎，因此可以說在一定情況下環(huán)境規(guī)制越高，技術進步的值越高，綠色產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展的空間越大。

在產(chǎn)業(yè)結構演進理論的內(nèi)生推動型模式中，美國經(jīng)濟學家羅斯托(W. W. Rostow)的主導產(chǎn)業(yè)擴散效應理論提出，應選擇具有擴散效應的主導產(chǎn)業(yè)部門，帶動和促進其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和社會進步[注]劉琳：《基于產(chǎn)業(yè)結構理論的欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化研究》，《學術論壇》2016年第8期。。當前世界發(fā)達國家大多把發(fā)展海洋高新科技，尤其是海洋低碳節(jié)能產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)海洋資源、發(fā)展海洋經(jīng)濟的關鍵，可見現(xiàn)代海洋經(jīng)濟必須以高新技術、低碳節(jié)能為支撐。

從當前環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結構來看，產(chǎn)業(yè)項目高碳、資源依賴、高污染的同質(zhì)化、趨同化現(xiàn)象嚴重，且受各地方政府經(jīng)濟本位的引導，產(chǎn)業(yè)結構的不合理性難以單純依靠市場實現(xiàn)自我調(diào)整。換言之，要調(diào)整、優(yōu)化現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構必然涉及對既得利益的安撫和對新興產(chǎn)業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)的扶持，如果沒有有力的產(chǎn)業(yè)促進法律對此加以引導和調(diào)整，恐難改變環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的現(xiàn)狀。

因此，有必要針對環(huán)渤海區(qū)域強化相關涉海產(chǎn)業(yè)促進法的作用機制，利用產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)補貼以及其他產(chǎn)業(yè)扶持措施，遵循海洋產(chǎn)業(yè)結構的一般演變規(guī)律，在選擇海洋經(jīng)濟發(fā)展的重點戰(zhàn)略方向時，以征收更高稅費標準、限期調(diào)整等方式，淘汰破壞海洋生態(tài)環(huán)境的落后產(chǎn)業(yè)，并通過特定產(chǎn)業(yè)基金的設立、給予特定產(chǎn)業(yè)財政補貼等，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的高新技術化、低碳節(jié)能化。涉海產(chǎn)業(yè)促進法的強化施行，將夯實既有環(huán)保型產(chǎn)業(yè)基礎，降低新興海洋產(chǎn)業(yè)、高技術海洋產(chǎn)業(yè)的設立門檻，并減輕其經(jīng)營成本，充分發(fā)揮以海洋高新技術、海洋低碳節(jié)能行業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)的擴散效應，進而帶動整個海洋經(jīng)濟實現(xiàn)健康有序發(fā)展。

(三)設置渤海管理委員會

環(huán)渤海區(qū)域的海洋地理與行政經(jīng)濟環(huán)境特點，決定了環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題必然涉及多個部門、多個行政區(qū)域，生態(tài)環(huán)境規(guī)制權力呈現(xiàn)泛權力現(xiàn)象。這也是致使多年來環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題得不到有效治理的根本性原因。設置“渤海管理委員會”，賦予其協(xié)調(diào)管理環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題的主導性權力，是解決當前環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境規(guī)制權力泛化的有效途徑。渤海管理委員會的主體地位、權力職責、工作程序和運行機制等，可以考慮在渤海海洋生態(tài)環(huán)境特別立法中予以規(guī)定，從法律層級來加強、落實該機構對環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的保護職能和責任。

從責任主體的角度看，渤海管理委員會的追責制度可借鑒并發(fā)展“河長制”的做法，明確由委員會主任對環(huán)渤海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理目標負責。“河長制”是一項流域治理和水生態(tài)保護制度，其制度特征在于明確流域各轄區(qū)的黨政領導干部為轄區(qū)內(nèi)河流的“河長”，負責治理轄區(qū)內(nèi)的河流污染和保護其間的水生態(tài)，進而解決流域污染責任主體難以確定的問題[注]楊玲：《從“河長制”反思我國政府環(huán)境責任制度的構建》，《資源節(jié)約與環(huán)?！?015年第2期。?！昂娱L”作為“一把手”，所享有的權力具有一定的集中性，對于其下“各自為政”的職能部門具有相應的調(diào)動權力，這雖然與主流的理性分權理念相左，但卻是“河長制”得以取得良好實效的關鍵所在[注]黃愛寶：《“河長制”：制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向》，《學?！?015年第4期。。2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》。2016年12月，中國中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。河長制近些年來在江西、江蘇、重慶等地試點，已取得較好成效。渤海為內(nèi)海，且環(huán)渤海區(qū)域匯集遼河、黃河、海河等50多個河流，流域面積大，整個環(huán)渤海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境猶如流域的擴展版，引入“河長制”對解決環(huán)渤海區(qū)域污染責任難以落實的問題極為有利。同時，可以考慮在借鑒“河長制”的基礎上，結合渤海的特殊情況進一步推進，確立渤海管理委員會的獨立實體地位與主任負責制，由委員會主任行使主導性權力，制定環(huán)渤海區(qū)域的污染治理和生態(tài)環(huán)境保護方針，調(diào)動相關職能部門的執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法，并承擔污染治理不利、生態(tài)環(huán)境保護不當?shù)呢熑巍?/p>

實行委員會主任負責制，并不影響海事、海洋、漁業(yè)等部門原有的執(zhí)法權責。渤海管理委員會主任的權力行使，更多的是針對環(huán)渤海區(qū)域海洋污染問題、生態(tài)環(huán)境保護問題等體現(xiàn)其統(tǒng)籌規(guī)劃性質(zhì)，海事、海洋、漁業(yè)等部門需要服從渤海管理委員會主任下達的統(tǒng)籌性任務布置，甚至可以考慮渤海區(qū)域相關涉海機構實行其上級機構與渤海管理委員會的雙重隸屬或領導關系。各涉海機構通過單獨執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法落實相關任務，并對渤海管理委員會承擔執(zhí)法不力的后果。

從事權的角度看，渤海管理委員會有權決定整個環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境相關事項的綜合布局和政策安排。環(huán)渤海區(qū)域在地理上受封閉性強的海域特征的限制、在行政區(qū)劃上受權力分化的制約、在經(jīng)濟發(fā)展上受地方性競爭的不利影響，這些區(qū)域制約性條件是渤海管理委員會在制定區(qū)域發(fā)展政策時必須突破的。甚至，渤海管理委員會的事權不應再局限于區(qū)域?qū)用妫鴳黄频浇?jīng)濟軸帶及更廣層面上，將事權行使與國家戰(zhàn)略聯(lián)動掛鉤，推動環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展向外延伸。例如，環(huán)渤海區(qū)域北上有聯(lián)通俄羅斯的亞歐大陸橋，南下有新亞歐大陸橋，且正值國家開創(chuàng)“21世紀東北方向陸海絲綢之路經(jīng)濟帶”，如能打通區(qū)域分割，借助環(huán)渤海區(qū)域跨海通道[注]李靖宇、張晨瑤：《渤海海峽跨海通道建設的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略價值》，《經(jīng)濟研究參考》2017年第9期。，掛鉤“21世紀東北方向陸海絲綢之路經(jīng)濟帶”，成為連接南北亞歐大陸橋的東北方向“藍色干線”，既充分利用環(huán)渤海海域優(yōu)勢，也將區(qū)域內(nèi)的相互競爭轉(zhuǎn)換為協(xié)同合作以應對外來競爭，實現(xiàn)在國家經(jīng)濟軸帶上的發(fā)展，而非局限于區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)的發(fā)展。

從機制運行的角度看，渤海管理委員會需要制定針對環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體治理計劃和具體管理措施，設立附屬科研機構對環(huán)渤海區(qū)域的環(huán)境總?cè)萘窟M行科學調(diào)研，并在環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境總?cè)萘肯薅葍?nèi)規(guī)劃環(huán)渤海區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構和布局，禁止、限制紅線區(qū)域、環(huán)境保護區(qū)域、漁業(yè)保護區(qū)域等特定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的設立，布置全面的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)以監(jiān)督全區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境行為。渤海管理委員會還需與獨立的評估單位合作，或在體制內(nèi)設立專門的評估部門，對環(huán)渤海區(qū)域每一階段的環(huán)境污染情況，每一產(chǎn)業(yè)、項目的實際污染情況，既有污染問題的生態(tài)修復情況等做出客觀、公正的評估。

從機制協(xié)調(diào)作用的角度看，渤海管理委員會首先要對環(huán)渤海省市涉及渤海的相關規(guī)定，如填海造地、陸源污染防治、產(chǎn)業(yè)促進等不一致的內(nèi)容，進行系統(tǒng)梳理，并在此基礎上，確定環(huán)渤海區(qū)域相關事項的法律規(guī)范及其適用。以擅自拆除或閑置污染防治設施的行為處置為例，山東省規(guī)定由相關行政主管部門“責令限期改正，并可根據(jù)不同情節(jié)給予警告或者處以罰款”，而河北省規(guī)定由相關行政主管部門責令重新安放，并處以一定罰款[注]參見2001年《山東省環(huán)境保護條例》第49條、2016年《河北省環(huán)境保護條例》第46條。。兩相比較，前者授予行政主管部門的自由裁量權更大，對應的處罰更弱。對于此問題，渤海管理委員會需要先就所涉省市的相關規(guī)定進行系統(tǒng)梳理，再通過修改、制定等方式協(xié)調(diào)確定所應統(tǒng)一適用的法律規(guī)范，因為雖然環(huán)渤海劃分為不同區(qū)域，但是渤海是一個整體，海水是流動的，不同區(qū)域?qū)Σ澈Ｉ鷳B(tài)環(huán)境的影響是相互關聯(lián)的。

(四)重視相關人文社會環(huán)境的建設創(chuàng)新

環(huán)渤海區(qū)域人文社會環(huán)境的建設創(chuàng)新，應針對性地注重加強公眾、企事業(yè)單位以及地方政府對區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護的意識，尤其是要采取多種實質(zhì)性改革以大力轉(zhuǎn)變只重經(jīng)濟、政績而不重生態(tài)環(huán)境的落后觀念。

環(huán)渤海區(qū)域當前公眾環(huán)保意識還沒得到廣泛積極的推動。應從發(fā)展環(huán)渤海區(qū)域公眾人文素質(zhì)和人文意識的高度，積極落實和重點普及環(huán)境教育，強化環(huán)境憂患意識，拓寬和便利公眾獲取環(huán)境咨詢信息的渠道，同時也應為公眾進行生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督提供切實可行的反饋途徑。

就企事業(yè)單位而言，應通過完善法律規(guī)范指引、加重懲罰責任等途徑破除污染生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟利益本位主義，嚴厲打擊環(huán)渤海區(qū)域各種化整為零、“插花”報批等“鉆空子”的破壞性項目。同時，應就先進企事業(yè)單位的自覺性環(huán)保經(jīng)濟行為進行宣傳和嘉獎，激勵其余企事業(yè)單位借鑒和學習。此外，也可由渤海管理委員會等相關主管部門就環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟投資問題進行規(guī)劃指導，鼓勵企事業(yè)單位充分利用環(huán)渤海區(qū)域的休閑、旅游等資源優(yōu)勢，發(fā)展“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟模式[注]雷坤、李子成、李福建：《渤海灣：經(jīng)濟與生態(tài)之博弈》，《環(huán)境保護》2011年第15期。。

在地方政府方面，要通過高效的追責制度體系，打破地方本位主義，提高規(guī)則意識、市場意識，促使其積極配合涉海執(zhí)法監(jiān)管部門或渤海管理委員會，真正落實和協(xié)助實施環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境破壞的“零容忍”。同時，還應就環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護相關信息的公開制度做進一步的完善，尤其是關于違反生態(tài)環(huán)境立法行為的懲處規(guī)定。不同的政府部門間應加強溝通和合作，共享生態(tài)環(huán)境保護信息，建立和完善網(wǎng)絡化、立體化的信息公開系統(tǒng)。而對于突發(fā)赤潮、海上環(huán)境事故、海上災害等，則應及時公布，在業(yè)務部門間、地方政府間、公眾范圍內(nèi)傳達相關信息，并在全程公示等高度透明機制下接受各界監(jiān)督意見和建議，進而提升整個社會的生態(tài)環(huán)境保護意識和行動能力。