山西森林資源管理一張圖年度更新初探

劉興旺

(山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,山西 太原 030012)

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，加大對破壞森林資源違法行為的打擊力度，夯實森林資源管理基礎(chǔ)，全面加強森林資源保護管理工作，國家林業(yè)和草原局在整合督查檢查考核工作的基礎(chǔ)上，進一步統(tǒng)籌森林督查和森林資源管理“一張圖”年度更新、國家級公益林建設(shè)成效監(jiān)測等工作。筆者對目前的工作方案、技術(shù)細(xì)則、軟件應(yīng)用及外業(yè)核實等環(huán)節(jié)進行了詳細(xì)闡述，針對工作中遇到的問題提出了相應(yīng)的對策，以期為今后自然資源一張圖的信息化建設(shè)和管理提供技術(shù)支撐。

1 總體目標(biāo)和工作思路

1.1 總體目標(biāo)

開展森林督查和森林資源管理“一張圖”年度更新工作，目的是全面掌握全國森林資源保護管理情況，建立覆蓋全國、分級負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動、齊抓共管的常態(tài)化森林資源監(jiān)管機制，逐步將全國林地“一張圖”升級為全國森林資源管理“一張圖”，保持森林資源管理“一張圖”的現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性和時效性，為全國森林資源保護管理工作提供基礎(chǔ)支撐。

1.2 工作思路

森林督查和森林資源管理“一張圖”年度更新工作，以林地保護利用規(guī)劃和林地“一張圖”為基礎(chǔ)，采用遙感等技術(shù)手段，對改變林地用途和采伐林木等發(fā)生變化的圖斑，通過核對檔案資料、實地驗證等方法，及時發(fā)現(xiàn)破壞森林資源的問題并移交相關(guān)部門依法查處，構(gòu)建全國破壞森林資源案件數(shù)據(jù)庫，建立案件登記和查處銷號制度，實現(xiàn)案件查處情況動態(tài)管理。應(yīng)用森林督查結(jié)果完善森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)森林資源“一張圖”管理、“一個體系”監(jiān)測、“一套數(shù)”評價。

1.3 主要任務(wù)

1) 森林督查。重點督查地方政府保護發(fā)展森林資源責(zé)任落實情況，發(fā)現(xiàn)存在的破壞森林資源問題，依法查處整改。主要包括保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)和執(zhí)行情況；森林資源保護管理情況；對破壞森林資源問題進行查處整改、執(zhí)紀(jì)問責(zé)；對上一年度查處整改情況開展“回頭看”；對地方自查情況進行復(fù)核，重點對未上報自查結(jié)果以及自查結(jié)果不能如實反映破壞森林資源問題的單位進行現(xiàn)地復(fù)核和質(zhì)量巡查；建設(shè)森林督查專題數(shù)據(jù)庫，建立破壞森林資源違法問題查處、整改銷號制度，健全重大案件報告和通報制度，加大對破壞森林資源違法問題的查處和整改力度。

2) 森林資源管理“一張圖”年度更新。其具體任務(wù)是在現(xiàn)有林地“一張圖”基礎(chǔ)上，完善森林資源、國家級公益林等信息，整合形成森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)庫；采用林地地類或林相變化遙感判讀、森林資源檔案核實、現(xiàn)地核實等手段，對“一張圖”數(shù)據(jù)庫進行更新；構(gòu)建森林資源管理信息平臺，實現(xiàn)森林資源管理“一張圖”常態(tài)化、動態(tài)化管理；整合并更新國家級公益林區(qū)劃落界成果與森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)庫，對國家級公益林范圍、質(zhì)量、生態(tài)狀況、生態(tài)功能及其動態(tài)變化進行監(jiān)測評價；推進基于GIS的森林資源檔案動態(tài)管理，逐步建立省級森林資源檔案矢量化數(shù)據(jù)庫。

2 技術(shù)要求解讀

2.1 地類標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行

地類更新執(zhí)行《林地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(LY/T 2893-2017)，重點對地類發(fā)生變化的林地圖斑或管理屬性發(fā)生變化的森林圖斑進行相應(yīng)更新。對林地地類進行更新的，要求對地類、權(quán)屬、林種、起源、土地管理類型等因子進行更新。對森林資源進行更新的，除按林地地類更新要求進行更新外，還應(yīng)對優(yōu)勢樹種、齡組、郁閉度、平均胸徑、公頃蓄積、公頃株數(shù)等林分因子進行更新。有最新“二類”調(diào)查成果的省(含自治區(qū)、直轄市，下同)，可以最新“二類”調(diào)查成果為基礎(chǔ)，融合林地“一張圖”中的規(guī)劃、管理等信息，整合國家級公益林區(qū)劃落界成果，再進行森林資源年度更新。已開展森林資源更新的省，以本省上一期森林資源更新成果為本底，按照森林資源更新要求進行更新。

為與第三次國土資源調(diào)查成果進行對接，森林資源管理“一張圖”年度更新新增加了“土地利用現(xiàn)狀地類”，采用《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT 21010-2017)和第三次全國國土調(diào)查工作分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)及坐標(biāo)系統(tǒng)

遙感數(shù)據(jù)的質(zhì)量、時相以及處理精度要求執(zhí)行《森林資源調(diào)查衛(wèi)星遙感影像圖制作技術(shù)規(guī)程》(LY/T 1954-2011)。遙感數(shù)據(jù)由國家林草局下發(fā)，前期小班數(shù)據(jù)利用經(jīng)國家認(rèn)定的最新林地變更成果數(shù)據(jù)。坐標(biāo)系統(tǒng)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到CGCS2000坐標(biāo)系統(tǒng)，其它空間數(shù)據(jù)也都采用統(tǒng)一的坐標(biāo)系統(tǒng)。平面坐標(biāo)系統(tǒng)采用“CGCS2000國家大地坐標(biāo)系”，高程系統(tǒng)采用“1985國家高程基準(zhǔn)”，地圖投影采用高斯-克呂格投影，統(tǒng)一按3°分帶。

2.3 遙感判讀圖斑

從2019年開始，遙感判讀統(tǒng)一由國家林業(yè)和草原局直屬規(guī)劃設(shè)計院判讀后統(tǒng)一下發(fā)各省。判讀區(qū)劃林地地類或林相變化圖斑，填寫“判讀地類”和“判讀變化原因”?！芭凶x地類”分為喬木林地(代碼0301)、竹林地(代碼0302)、紅樹林(代碼0303)、灌木林地(代碼0305)、其它林地(代碼0307)及非林地(代碼9999)等6類，按代碼填寫?！芭凶x變化原因”分為建設(shè)項目占用林地(代碼10)、林木采伐(代碼20)、毀林開墾(代碼30)、災(zāi)害等引起的林地地類或林相變化(代碼40)，以及可識別的因造林更新引起的林地地類或林相變化(代碼50)和其它變化(代碼60)，用代碼填寫。林地地類或林相變化遙感判讀圖斑由國家林草局組織完成判讀區(qū)劃，各單位接收后直接使用，不得擅自修改其中內(nèi)容。

3 工作中存在的問題

3.1 判讀圖斑問題

由于2018年以前遙感判讀由各實施單位完成，各實施單位主管能動性較差，對非法使用林地情況有漏報瞞報現(xiàn)象。目前所有圖斑判讀工作由國家林業(yè)和草原局各直屬規(guī)劃院完成后下發(fā)各省，工作量大，需采取計算機自動或者半自動判讀方法，而且判讀人員對全國各實施單位情況了解不夠，造成了大量的誤判圖斑。實施單位在從大量判讀圖斑中篩選誤判小班并進行系統(tǒng)登記錄入，加大了外業(yè)調(diào)查工作量。

3.2 前期地類界定問題

遙感判讀圖斑是2017年底最新林地變更成果為林地，或者2009年林地保護利用規(guī)劃為林地的圖斑。2009年林地保護利用規(guī)劃成果由于各方面原因存在不少錯誤，2009年及前幾年遙感影像分辨率低，而目前現(xiàn)地已被破壞，很難界定以前的地類。特別是在無林地地類的界定上，國土與林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，部門審核審批存在對接盲點，基層林業(yè)管理部門在處罰時存在困難。

3.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題

我省從2005年進行二類調(diào)查以來，十多年未進行過全面有效的二類調(diào)查。由于各種原因，林地保護利用規(guī)劃數(shù)據(jù)存在不少問題。雖經(jīng)歷次變更林地界線相對較為準(zhǔn)確，但立地因子錯誤較多，林分因子更不能反應(yīng)實際，給森林資源管理及相關(guān)工作帶來較大困難。由于歷史原因，自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等，及部門間溝通不暢等問題，致使各部門數(shù)據(jù)不能有效對接，客觀上也對數(shù)據(jù)的真實性產(chǎn)生影響。

3.4 技術(shù)隊伍問題

歷史上我省林業(yè)技術(shù)水平較高，技術(shù)隊伍壯大。但隨著調(diào)查技術(shù)的發(fā)展與進步及社會改革的影響，大量基層林業(yè)工作者退休，目前具備扎實林業(yè)基礎(chǔ)且相關(guān)技術(shù)熟練的基層林業(yè)工作人員緊缺。近年來，由于對生態(tài)文明建設(shè)的不斷重視，林業(yè)工作量不斷增加，基層林業(yè)任務(wù)很重。但類似國土資源調(diào)查等相對成熟的林業(yè)資源調(diào)查市場不夠成熟，造成目前森林資源一張圖建設(shè)工作缺錢少人，效率不高，成果不夠完善。

3.5 軟件應(yīng)用及檔案資料問題

資源管理等內(nèi)業(yè)平臺軟件方面，國家林業(yè)和草原局采用北京地林偉業(yè)科技股份有限公司的產(chǎn)品，免費使用，操作簡單，但檢查出問題后修改完善效率不高，且邏輯檢查對圖形的要求過于嚴(yán)格。各監(jiān)測片區(qū)也有采用其它軟件平臺，如，西北片區(qū)大多采用西北院基于ArcGIS開發(fā)的森林資源管理一張圖專用軟件，軟件操作簡單方便，效率高，但每年要進行更新維護，產(chǎn)生部分費用。外業(yè)采集系統(tǒng)方面產(chǎn)品較多，且較為成型，但相互的連通性不好，不便于數(shù)據(jù)的相互轉(zhuǎn)換與集成。森林督查采用全國統(tǒng)一的“全國森林督查信息管理系統(tǒng)”，基于 Visual FoxPro進行開發(fā)的信息系統(tǒng)，屬于傳統(tǒng)的信息管理系統(tǒng)，對圖形信息不能進行有效管理，客觀上造成了森林督查和森林資源管理一張圖雖然工作機制上合二為一，但其軟件系統(tǒng)沒有完全融合統(tǒng)一，森林督查時信息錄入效率不高，查詢、修改等操作冗余。

4 建議

4.1 遙感判讀圖斑

森林資源管理實施單位主管能動性差，國家林業(yè)和草原局各直屬規(guī)劃院判讀工作量大且誤判多。我們可以考慮省級林業(yè)調(diào)查規(guī)劃部門進行遙感判讀，這樣既能對本省各縣情況有較為客觀的了解和認(rèn)識，工作量又相對不是太大，判讀出來的圖斑更符合實際，且誤判率低。同時應(yīng)盡快與國土三調(diào)成果進行對接，合理確定林地界線。

4.2 前期地類問題建議

對于已經(jīng)建設(shè)利用的土地，2009年林地保護利用規(guī)劃為林地。但對于最新林地一張圖不是林地的圖斑，應(yīng)該堅持追根朔源、多方取證、實事求是的界定原則。筆者在現(xiàn)實工作中發(fā)現(xiàn)，部分這類地塊是由于當(dāng)時遙感影像分辨率較低，林業(yè)區(qū)劃人員技術(shù)水平不高及缺乏現(xiàn)地調(diào)查等原因，導(dǎo)致區(qū)劃小班時把耕地甚至建設(shè)用地等地類包含到林地小班；或者是部分小班雖然是林地，但是不屬于林業(yè)部門管理，2009年林地保護利用規(guī)劃時沒有界定，后期也沒有進行及時變更；或者是很大一部分宜林地，按照國土標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)算未利用地，按照林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)劃為宜林地，而用地最終審批屬于國土部門管理，國土部門的土地利用現(xiàn)狀圖顯示未利用地，不需要林業(yè)部門審核，企業(yè)建設(shè)利用，但按照林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于未經(jīng)審核非法改變林地用途。

4.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及檔案資料等問題解決思路

對于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問題，應(yīng)盡快督促各部門進行詳細(xì)對接，不能多頭規(guī)劃，多部門管理，避免利益爭搶，責(zé)任推諉。從技術(shù)角度講應(yīng)該互通、共享各部門數(shù)據(jù)成果，避免同一塊地有多個屬性的情況。建議自然資源管理部門盡快開展國土三調(diào)成果對接，制定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對接到位后再進行國土空間規(guī)劃。

對于林地范圍準(zhǔn)確但林分因子及立地因子不準(zhǔn)確的問題，建議全省盡快完成實施森林資源二類補充調(diào)查等專項自然資源調(diào)查工作，積極主動采取先進調(diào)查技術(shù)，借鑒先進的工作機制，建立健全以市場主體為主的自然資源調(diào)查體制，既保障技術(shù)人員的時間和精力，又能充分發(fā)揮各級林業(yè)主管部門的監(jiān)督職能，使自然資源一張圖的調(diào)查更為高效、真實、準(zhǔn)確。從而提高了基層林業(yè)管理部門檔案資料信息化管理水平，規(guī)范了調(diào)查單位的數(shù)據(jù)質(zhì)量和成果。從根本上解決了調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)的問題，為自然資源一張圖的信息化建設(shè)和管理提供了技術(shù)支撐。