基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的礦區(qū)綜合治理研究

程敬海 張文泉 邵明雪

（1.山東科技大學(xué)，山東 青島 266590；2.山東山礦節(jié)能有限公司，山東 濟(jì)南 250031）

習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團(tuán)審議時(shí)對山東提出“兩個(gè)走在前列”的要求,體現(xiàn)了對山東發(fā)展的高度重視和殷切期望,也明確了新時(shí)代山東發(fā)展的目標(biāo)定位。如何做好鄉(xiāng)村振興與礦區(qū)生態(tài)綜合治理相結(jié)合發(fā)展是關(guān)系山東省能否實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、能否實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)走在前列”、開創(chuàng)新時(shí)代現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)新局面的關(guān)鍵一環(huán)。

1 鄉(xiāng)村振興及礦區(qū)綜合治理現(xiàn)狀

1.1 鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀

山東是中國經(jīng)濟(jì)第三大省，人口第二大省，呈現(xiàn)出大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)和大服務(wù)業(yè)的鮮明特點(diǎn)。改革開放以來，山東在農(nóng)村改革和發(fā)展方面創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)，為全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。全省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值接近萬億美元大關(guān)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量品牌建設(shè)取得新突破。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓面積達(dá)到家庭承包耕地面積的34%，土地經(jīng)營規(guī)?；蔬_(dá)到40%以上。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，“七改”工程全面加快，人居環(huán)境整治加快。2018年5月，山東省委、省政府印發(fā)了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》和《山東省推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村人才振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村文化振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村組織振興工作方案》，為全省各地各部門編制地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃提供了重要依據(jù)，是有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)性文件。總體而言，山東省“三農(nóng)”改革發(fā)展屹立于新的歷史起點(diǎn)，全面實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。

1.2 礦區(qū)綜合治理現(xiàn)狀

山東省礦產(chǎn)資源儲量豐富，開采歷史悠久，開發(fā)強(qiáng)度較大，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)148種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，山東省共形成采煤塌陷地面積673.93km2，其中絕產(chǎn)區(qū)面積268.93km2，預(yù)計(jì)2016～2020年全省將新增塌陷土地面積約246km2，采煤塌陷地綜合治理已成為一項(xiàng)長期、艱巨而復(fù)雜的工程。山東目前已出臺《山東省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《山東省采煤塌陷地綜合治理驗(yàn)收移交暫行辦法》、《山東省采煤塌陷地綜合治理工作方案》等相關(guān)政策法規(guī)，不斷落實(shí)礦山環(huán)境治理的主體責(zé)任和治理目標(biāo)規(guī)劃，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”的原則，依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)與治理義務(wù)。

2 礦區(qū)綜合治理中存在的問題

2.1 治理體制、機(jī)制運(yùn)行不暢

目前山東省礦區(qū)綜合治理處于“九龍治水”的狀態(tài)，沒有專門的政府部門牽頭負(fù)責(zé)，難以形成部門合力。同時(shí)，礦區(qū)綜合治理和采煤塌陷地治理沒有制定出臺系統(tǒng)性法律法規(guī)，政策文件僅停留在部門規(guī)范性文件層級，法律效力和約束性太低。各地區(qū)采煤塌陷地綜合治理工作進(jìn)展不平衡，工作差距比較大，總體上處于“上熱、中溫、下涼”的狀況。

2.2 制度創(chuàng)新能力不足，政策制定存在空白

在礦區(qū)綜合治理方面，山東存在突破思維障礙的勇氣不足，打破制度和機(jī)制制約的方法不多，抓住機(jī)遇意識不強(qiáng)，有效制度供給不足。采煤塌陷地綜合治理工作還存在政策空白問題。如生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)治理歸口管理部門不明確，立項(xiàng)、驗(yàn)收、移交等存在政策空白。社會資金對生態(tài)復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)復(fù)墾如發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等積極性高，受原塌陷地性質(zhì)限制，調(diào)研考察的多，實(shí)際投資的少。煤礦企業(yè)對塌陷前提前流轉(zhuǎn)、提前取土治理有積極性，即可分流富余人員，又大幅降低復(fù)墾費(fèi)等費(fèi)用，省內(nèi)外都有成功案例，但有“破壞耕地”的違法嫌疑，且利益關(guān)系復(fù)雜，難以復(fù)制、推廣。

2.3 治理、驗(yàn)收、移交“三難”問題突出

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年山東有4706處破損山體、3109處露天采坑、184處采煤塌陷區(qū)和155處歷史遺留非煤礦山采空區(qū)，占損土地資源超1200km2。礦區(qū)綜合治理和采煤塌陷地綜合治理已成為一項(xiàng)長期、艱巨而復(fù)雜的工程。因存在較高的青苗補(bǔ)償款，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民對復(fù)墾治理工作不積極甚至有抵觸傾向。企業(yè)自行治理或委托第三方治理難度大，進(jìn)地施工有阻力。個(gè)別地市統(tǒng)一與駐地煤礦企業(yè)簽訂委托政府治理協(xié)議，但企業(yè)積極性不高，地方政府治理量大，推進(jìn)緩慢。多年來煤礦企業(yè)自行治理或與鎮(zhèn)村簽訂治理合同委托鎮(zhèn)村復(fù)墾、治理的塌陷地，大部分由村民實(shí)際耕種多年，尚未驗(yàn)收移交，還沒有從塌陷地中退出。

3 礦區(qū)治理思路分析

3.1 解放思想，創(chuàng)新機(jī)制

新形勢下要做好礦區(qū)綜合治理工作，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在徹底了解中央精神的基礎(chǔ)上做好結(jié)合文章。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要把黨中央的決策和部署與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地開展工作。一是深入貫徹“兩山”論指示精神，扎實(shí)推動全省采煤塌陷地治理多元化發(fā)展，引導(dǎo)地方政府與煤炭企業(yè)打造采煤塌陷地治理創(chuàng)新示范區(qū)。二是進(jìn)一步增強(qiáng)踐行“兩山”論新發(fā)展理念的堅(jiān)定性、自覺性，扎實(shí)推進(jìn)我省采煤塌陷地綜合治理，切實(shí)使總書記思想和要求在山東落地生根、開花結(jié)果，打造生產(chǎn)美產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、生態(tài)美環(huán)境優(yōu)、生活美家園好“三生三美”的鄉(xiāng)村振興齊魯樣板。

3.2 明確政府主導(dǎo)，完善工作體系

鑒于采煤塌陷地治理工作的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，要充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。建議在省級層面成立獨(dú)立運(yùn)作的專門機(jī)構(gòu)，出臺相關(guān)政策并指導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)煤市、縣成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，將采煤塌陷地治理工作列入各級政府重要議程。以縣級政府為工作主體，負(fù)責(zé)制定具體治理辦法、工作推進(jìn)、管理協(xié)調(diào)、督查考核和工作獎懲等事項(xiàng)，切實(shí)加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。明確界定各級政府和有關(guān)部門的責(zé)任，建立縣級政府負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與和市、縣、鄉(xiāng)、村四級地礦聯(lián)動機(jī)制，共同推動采煤塌陷地綜合治理工作的開展。

3.3 因地制宜探索產(chǎn)業(yè)治理模式

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)振興是基礎(chǔ)。由于資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、交通、村民素質(zhì)、文化風(fēng)俗等不同，鄉(xiāng)村發(fā)展必須從本地實(shí)際出發(fā)，積極探索，形成適合自身特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，如依托當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)和特色資源融合發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場需求發(fā)展特色農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，依托田園綜合體建設(shè)融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)等。

山東省采煤塌陷地土地分布廣泛、面積大，治理過程中，一是拓寬工作思路，加大力度研究土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)等技術(shù)，合理確定塌陷區(qū)土地的治理模式。二是積極申報(bào)采煤塌陷地綜合治理新舊動能轉(zhuǎn)換重大項(xiàng)目，利用采煤塌陷地治理培育新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新商業(yè)模式和經(jīng)營業(yè)態(tài)。三是在治理完善的基礎(chǔ)上做好土地的下一步開發(fā)，激發(fā)社會力量和各責(zé)任主體的投資積極性，提高采煤塌陷地治理工程內(nèi)生利益與內(nèi)生動力，避免出現(xiàn)治后土地閑置等問題，努力提升采煤塌陷地治理項(xiàng)目的整體發(fā)展帶動效應(yīng)，共享治理成果，助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。四是堅(jiān)持整體謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)，積極推廣土地流轉(zhuǎn)和土地托管等方式，做好做活土地文章。根據(jù)山東農(nóng)村的實(shí)際情況，深入挖掘農(nóng)村的多樣性和獨(dú)特性。

3.4 分類實(shí)施，積極做好結(jié)合文章

（1）做好結(jié)合文章，促進(jìn)礦山環(huán)境治理與耕地保護(hù)相結(jié)合，與土地保護(hù)相結(jié)合，并與生態(tài)文明相結(jié)合；促進(jìn)礦山環(huán)境治理與社會發(fā)展深度融合，并積極與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級相聯(lián)系。

（2）切實(shí)建立綠色發(fā)展理念，利用廢石、尾礦等工業(yè)固體廢物資源，培育新的發(fā)展模式。

（3）研究開展工礦廢棄地復(fù)墾開發(fā)利用、工業(yè)遺址旅游、科普教育基地建設(shè)在內(nèi)的塌陷地綜合治理項(xiàng)目，探索采煤塌陷地治理新途徑。

（4）充分挖掘優(yōu)勢突出、價(jià)值獨(dú)具的廢棄礦山的景觀觀賞和科普潛質(zhì)，打造出有國際影響力和區(qū)域輔射力的旅游名片和城市亮點(diǎn)。

4 結(jié)語

近幾年全省煤炭產(chǎn)量始終保持在1.3億t以上，煤礦等礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)，在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源、能源需求的同時(shí)，也帶來了礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境問題，破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了人民的生產(chǎn)生活。必須堅(jiān)持深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的形勢下，解放思想，創(chuàng)新機(jī)制，營造科學(xué)發(fā)展環(huán)境，積極做好結(jié)合文章，因地制宜探索農(nóng)村工業(yè)發(fā)展模式，統(tǒng)籌資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、壓煤村莊搬遷、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分類有序?qū)嵤┑V山環(huán)境綜合治理，為山東實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，為全國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。