我國流域生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展實(shí)踐與政策建議

巨文慧 孫宏亮 趙越 劉海龍

摘要：我國流域生態(tài)補(bǔ)償近年來發(fā)展較快，流域生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要途徑，為解決上下游水生態(tài)環(huán)境共治共管提供了有力抓手，有效平衡了生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者和受益者之間義務(wù)與權(quán)利。但實(shí)踐中也存在補(bǔ)償方式單一、與其他政策銜接不足、內(nèi)生動力不足等問題，仍需加大中央財政支持力度、強(qiáng)化市場機(jī)制、完善保障體系并探索綜合示范。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償;政策實(shí)踐;問題建議

中圖分類號：X171 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）11-000-02

Abstract： In recent years， Chinese watershed ecological compensation has developed rapidly. Watershed ecological compensation has became an important way to realize the value of ecological products. It also provided a strong method for the co-governance and co-management of upstream and downstream ecological environment， and balanced the obligations and rights between contributors and beneficiaries of ecological protection effectively. However， there are also problems such as single compensation method， inadequate linkage with other policies， and insufficient endogenous motivation. There is still a need to increase central financial support， strengthen market mechanisms， improve the guarantee system， and explore comprehensive demonstrations.

Keywords： Watershed ecological compensation;Policy practices;Problems and suggestions

1 生態(tài)補(bǔ)償政策快速發(fā)展

我國流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策經(jīng)過了長時間的探索和發(fā)展。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，要求推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償，研究制定以地方補(bǔ)償為主、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。同年財政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確了2020年各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基本建立，2025年跨多個省份的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大的目標(biāo)，推進(jìn)了流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立。2018年12月國家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》旨在建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

同時為了推動長江流域生態(tài)保護(hù)和治理，建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制，2018年印發(fā)《中央財政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策實(shí)施方案》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)長江流域生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償制度設(shè)計并鼓勵地方政府建立相鄰省份及省內(nèi)長江流域生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)的長效機(jī)制。

2 我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐不斷發(fā)展

按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的要求我國已經(jīng)建立的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)包括安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江、江西廣東東江、河北天津引灤入津、云貴川赤水河以及河北北京密云水庫及上游等7個流域。

在實(shí)踐中補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償考核指標(biāo)加嚴(yán)加密，補(bǔ)償資金不斷增加[1]。補(bǔ)償范圍從汀江—韓江、引灤入津流域等污染較重的流域擴(kuò)展到水質(zhì)良好的赤水河、密云水庫及上游流域，從以治理污染水域轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳苾?yōu)良水域。補(bǔ)償考核指標(biāo)不在拘束于化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等常規(guī)性指標(biāo)，密云水庫及上游流域?qū)⒖偟{入考核，赤水河流域依據(jù)水質(zhì)、水量雙指標(biāo)進(jìn)行考核。部分上下游省份也增加了補(bǔ)償資金，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，安徽浙江兩省出資的補(bǔ)償資金從第一輪的每年各1億元增加到第二輪的每年各2億元。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2019年7月，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)共累計獲得中央財政獎勵資金58.98億元，上下游省份地方政府已落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償資金50.98億元。生態(tài)補(bǔ)償有效帶動了地方政府、企業(yè)和社會資金投入，流域生態(tài)保護(hù)和污染治理力度明顯加大，集中解決了一批長期存在、影響水環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境污染問題。引灤入津協(xié)議簽署后，河北省在半年內(nèi)完成潘大水庫庫區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚清理工作，清理網(wǎng)箱近8萬個。汀江-韓江流域開展“百日會戰(zhàn)”共拆除象洞溪流域的豬舍1607戶，削減生豬存欄近24.2萬頭，切實(shí)解決了百姓身邊的、影響公眾身體健康的突出環(huán)境問題。汀江-韓江流域象洞溪羊角電站斷面水質(zhì)由劣Ⅴ類提升至Ⅲ類;九洲江流域石角斷面由Ⅳ類改善到Ⅲ類[2];新安江流域上游總體水質(zhì)保持為優(yōu)，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮指標(biāo)保持在I類，下游千島湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)逐步下降。

2.2 省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制陸續(xù)建立

2005年8月，浙江省率先推行流域生態(tài)補(bǔ)償，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，2008年2月，浙江省印發(fā)《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨４撕螅嚓P(guān)省份陸續(xù)建立省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償政策，明確各市治污責(zé)任，督促各市加快水環(huán)境污染治理工作，目前北京、河北、山東、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北、安徽等省份建立了行政轄區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償。

各省省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償政策以改善流域水環(huán)境、達(dá)到國家考核要求為目的，考核標(biāo)準(zhǔn)主要涉及水質(zhì)類別、主要污染物濃度變化情況或排放量等因素。例如山東省按照“改善者收益、惡化者賠償”的原則，將各市納入國家、省地表水環(huán)境質(zhì)量考核的斷面和跨市飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，根據(jù)2018年監(jiān)測數(shù)據(jù)，山東省級向各市撥付水質(zhì)達(dá)標(biāo)基本補(bǔ)償資金、水質(zhì)同比改善補(bǔ)償資金、水質(zhì)類別提升補(bǔ)償資金6.89億元，同時參考水質(zhì)同比惡化情況、考核斷面斷流情況和劣Ⅴ類情況，省級向各市收繳賠償資金2.02億元[3]。陜西省在省內(nèi)主要流域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其中渭河流域于2009年實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，之后不斷調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償方案，考核范圍由最初的渭河干流延伸至渭河主要支流，考核內(nèi)容在化學(xué)需氧量的基礎(chǔ)上，增加了氨氮、溶解氧和總磷，2010年至2018年渭河流域共收繳省級水污染補(bǔ)償金8.7億元。

2.3 長江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償政策和實(shí)踐取得積極進(jìn)展

中央財政增加長江經(jīng)濟(jì)帶均衡性轉(zhuǎn)移支付分配的生態(tài)權(quán)重，鼓勵上下游相鄰?。ㄊ校┙M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[4]。一方面，國家高度重視長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償工作，積極探索長江經(jīng)濟(jì)帶流域上下游橫向轉(zhuǎn)移支付。2019年中央財政下達(dá)長江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金295.58億元，比2015年增長近100億元，開展大規(guī)模的縱向生態(tài)補(bǔ)償。另一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省份積極建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目前已建立皖浙新安江、云貴川赤水河、渝湘酉水、蘇浙滁江、贛湘淥水等5個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，沿江11省（市）均出臺相關(guān)政策鼓勵建立省內(nèi)流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜椪邫C(jī)制日益深化，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善，根據(jù)《2018年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類斷面比例逐年上升，2018年長江流域監(jiān)測斷面的Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例達(dá)到87.5%，劣Ⅴ類斷面占1.8%，較2017年下降0.4個百分點(diǎn)。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償存在問題

3.1 補(bǔ)償方式和資金用途單一、不可持續(xù)

生態(tài)補(bǔ)償方式以“輸血型”資金補(bǔ)償為主，補(bǔ)償資金多用于水環(huán)境治理，雖然水環(huán)境改善效果明顯，但上游往往犧牲了原有的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)來源。能提升深度貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力和當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生計能力的對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式明顯不足。補(bǔ)償來源多數(shù)為財政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償對象主要在政府與政府間展開，社會參與度較低，與群眾利益直接掛鉤少，群眾缺乏對生態(tài)補(bǔ)償紅利的獲得感，積極性不高。同時，生態(tài)補(bǔ)償對區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)方式和生態(tài)屬性相匹配的長遠(yuǎn)目標(biāo)欠缺思考，未能將生態(tài)建設(shè)與扶貧項目、地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效銜接。同時，資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，考核規(guī)則中對水質(zhì)考核的部分所占比重很大，未能充分體現(xiàn)各地生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品價值及其貢獻(xiàn)水平，生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上下游之間在“共建共享、協(xié)同發(fā)展”方面還有較長的路要走。

3.2 流域生態(tài)補(bǔ)償與其他環(huán)境保護(hù)政策銜接不足

生態(tài)補(bǔ)償主要以流域、森林、草原、濕地等要素補(bǔ)償為主，各要素補(bǔ)償由相關(guān)部門分別推動實(shí)施，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，各自工作進(jìn)展不一。生態(tài)補(bǔ)償政策未能與其他政策形成合力，尚處于“單打獨(dú)斗”狀態(tài)，未能打出有力的政策“組合拳”，無法發(fā)揮最佳的協(xié)同效果，著眼于整體性、協(xié)調(diào)性、綜合性的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。一方面部分省份生態(tài)補(bǔ)償資金僅由政府財政資金單獨(dú)出資，與綠色金融政策的銜接不足，對撬動社會資本投入、創(chuàng)新發(fā)展綠色金融產(chǎn)品、拓寬融資渠道作用有限。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償與現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理基本制度銜接不足，雖在聯(lián)防聯(lián)控方面有所突破，但是與河（湖）長制、排污許可制、總量控制等方面的銜接還有待鞏固和完善。

3.3 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)內(nèi)生動力不足

我國各流域支流眾多，水系復(fù)雜，途徑多個省份，流域上下游省份之間經(jīng)濟(jì)差異大、發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)重點(diǎn)不盡相同，在協(xié)商談判中，過分強(qiáng)調(diào)自身權(quán)益，求同存異不夠，較難達(dá)成一致。由于缺乏細(xì)化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟(jì)賬難以核算。同時，生態(tài)補(bǔ)償資金仍以中央至地方各級政府的財政投入為主，并未形成社會廣泛參與的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展尚處于初級階段。

4 對我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh

以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為目標(biāo)，遵循成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的原則，構(gòu)建政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作、企業(yè)履責(zé)、公眾參與的多元化、市場化、可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”補(bǔ)償?shù)健霸煅健毖a(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。

4.1 加大中央財政支持力度

統(tǒng)籌一般性轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金，進(jìn)一步發(fā)揮中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)的促進(jìn)作用，建立激勵引導(dǎo)機(jī)制，加大對生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)的財政資金投入力度，確保地方政府不因生態(tài)保護(hù)投入增加或限制開發(fā)降低基本公共服務(wù)水平。

4.2 強(qiáng)化市場機(jī)制支撐作用

實(shí)施市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，發(fā)揮市場在資源環(huán)境定價、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、投融資等經(jīng)營性和競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域方面的作用。由中央財政、地方省級財政與社會資本共同出資設(shè)立長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展基金，實(shí)行市場化運(yùn)作。深化綠色金融和環(huán)境污染責(zé)任保險政策，完善銀行綠色評價制度。支持各級地方政府依法依規(guī)發(fā)行綠色債券，用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域建設(shè)。探索推廣節(jié)能量、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等試點(diǎn)經(jīng)驗，推行環(huán)境污染第三方治理。

4.3 完善機(jī)制保障體系建設(shè)

將健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入相關(guān)法律法規(guī)，建立動態(tài)調(diào)整、獎懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。開展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，建立生態(tài)補(bǔ)償績效評估與生態(tài)質(zhì)量考核評價體系，完善與水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的財政資金獎懲機(jī)制。各級政府和部門做好信息發(fā)布、宣傳報道、輿情引導(dǎo)等工作，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償與民生改善融合，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

4.4 探索生態(tài)補(bǔ)償綜合示范

深化跨省流域補(bǔ)償試點(diǎn)，在流域上下游地區(qū)，探索建立生態(tài)環(huán)境資源全域配置的“環(huán)境共治、生態(tài)共保、產(chǎn)業(yè)共謀、責(zé)任共擔(dān)、利益共享”的生態(tài)共同體，在跨流域生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、制度創(chuàng)新等方面提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為我國生態(tài)文明建設(shè)再探新路。

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收稿日期：2019-10-10

作者簡介：巨文慧，女，碩士研究生。

通訊作者：劉海龍