當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法難題破解分析

李滿兵

當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法難題破解分析

李滿兵

（安徽省霍邱縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所 237400）

在黨和國(guó)家的大力關(guān)注和支持下，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)歷了從無(wú)到有、由弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程，在配套體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)人員配置、制度完善等方面都取得了較大發(fā)展，在維護(hù)養(yǎng)殖業(yè)安全、動(dòng)物源食品安全、推動(dòng)畜牧業(yè)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但也應(yīng)看到，當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中還存在著執(zhí)法體系不健全、執(zhí)法環(huán)境不和諧、執(zhí)法力度不強(qiáng)勁、執(zhí)法水平有待提高等難題。

近幾年，隨著以《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》(以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》)為綱領(lǐng)的配套動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法規(guī)、規(guī)章的相繼出臺(tái)，作為《動(dòng)物防疫法》授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)—?jiǎng)游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作日益繁重，其在促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全等方面的作用也日顯重要。筆者從2004年開(kāi)始從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，現(xiàn)將在工作中遇到的難題及其破解思路作簡(jiǎn)要闡述，與同行共商。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主要問(wèn)題

1.1 監(jiān)督執(zhí)法體系機(jī)制不健全

1.1.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制不健全 （1）據(jù)了解，當(dāng)前正處于獸醫(yī)行政體制改革期，一部分動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督組織沒(méi)有建立完善制度體系，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立法人資格，沒(méi)有建立獨(dú)立銀行賬戶，也存在未取得執(zhí)法主體資格的問(wèn)題，甚至一部分縣并沒(méi)有專門設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各地從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的工作機(jī)構(gòu)名稱各異。（2）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)較多繁雜事務(wù)，工作職責(zé)不清，降低了監(jiān)督執(zhí)法工作的有效性和權(quán)威性。

1.1.2 技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)滯后 《動(dòng)物防疫法》配套法規(guī)、實(shí)施辦法以及相關(guān)司法解釋、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)方法的制定等相對(duì)滯后。盡管近幾年國(guó)家、部委在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督方面，先后出臺(tái)了20多部配套規(guī)章、40多部規(guī)范性文件、20多項(xiàng)疫病防治技術(shù)規(guī)范、122項(xiàng)動(dòng)物防疫國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、98項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但仍難以滿足新形勢(shì)下動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作需要。如2016年，筆者在查處一起向生豬注藥注水再屠宰銷售的案件中，犯罪嫌疑人利用鹽酸異丙嗪和腎上腺素兩種藥物合用機(jī)理來(lái)向生豬注藥后再注水，以達(dá)到保水、增重的目的。通過(guò)該方式注水后，檢測(cè)胴體水份并不超標(biāo)。此案犯罪嫌疑人使用的腎上腺素不僅未被列入農(nóng)業(yè)部禁用藥物品種目錄，也沒(méi)有相應(yīng)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該案件曾一度陷入難以執(zhí)法結(jié)案的狀況，后通過(guò)專家針對(duì)專案出具意見(jiàn)的方式，歷時(shí)兩年多方才結(jié)案，這就充分暴露出上層配套技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)方法的出臺(tái)相對(duì)滯后。

1.2 執(zhí)法環(huán)境不和諧

1.2.1 領(lǐng)導(dǎo)部門重視度不高 當(dāng)前，大部分縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是縣畜牧獸醫(yī)局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬于縣畜牧獸醫(yī)局，加之動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法又相對(duì)單一，往往得不到當(dāng)?shù)乜h政府在人、財(cái)、物方面的全力支持。

1.2.2 部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不全 違法行為往往涉及多個(gè)領(lǐng)域或部門，這要求多個(gè)部門配合聯(lián)動(dòng)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法也不例外。近幾年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門雖然先后與多個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了聯(lián)動(dòng)機(jī)制文件，國(guó)務(wù)院也下發(fā)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等文件，但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，較難有效執(zhí)行，筆者曾辦理過(guò)一起行政涉嫌犯罪案件，先后移交4次方才成功，足見(jiàn)聯(lián)動(dòng)之難。

1.2.3 相對(duì)人法律意識(shí)不強(qiáng) （1）受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)思想的影響，部分相對(duì)人不能主動(dòng)學(xué)習(xí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)，存在不懂法、不學(xué)法、不用法的現(xiàn)狀。（2）相對(duì)人對(duì)違法后果的認(rèn)識(shí)不足，如有的相對(duì)人認(rèn)為：賣豬不申報(bào)檢疫不違法、收購(gòu)病死動(dòng)物沒(méi)有多大危害等。

1.3 行政執(zhí)法力度不強(qiáng)勁

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度關(guān)鍵在于執(zhí)法人員的主觀工作態(tài)度，而工作態(tài)度又受以下兩個(gè)因素的影響：（1）安全因素：參與執(zhí)法，就注定要與違法分子作斗爭(zhēng)，斗爭(zhēng)的結(jié)果就要讓違法分子的財(cái)產(chǎn)或人身等受到制裁。通常，違法分子不認(rèn)為這是他罪有應(yīng)得，而會(huì)將這一怨氣計(jì)在執(zhí)法人員的賬上，并伺機(jī)采取不同的方式進(jìn)行報(bào)復(fù)。筆者在執(zhí)法過(guò)程中，就曾經(jīng)受到過(guò)兩起違法分子的威脅、恐嚇。許多執(zhí)法的同行都說(shuō)：執(zhí)法是一件得罪人的事，制裁別人的同時(shí)，自身也可能會(huì)受傷。（2）晉升因素：據(jù)了解，當(dāng)前80%以上的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員屬事業(yè)編制，晉升職稱是大家進(jìn)取和發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，可這一動(dòng)力又存在不公平因素。以筆者所在單位為例：?jiǎn)挝焕锕灿?人，其中技術(shù)干部5人，工人3人。按當(dāng)前人事部門規(guī)定，其崗位設(shè)定：正高職稱1人、副高職稱2人、中級(jí)職稱3人、初級(jí)職稱2人。目前，2位多年前已經(jīng)取得副高的同事，因未申報(bào)正高，所以仍占著單位副高的崗位，從而導(dǎo)致3位已經(jīng)具備晉升副高的同志，因沒(méi)有崗位而無(wú)法正常晉升，更主要的是幾位同志的年齡差距不大。這樣以來(lái)，本可繼續(xù)晉升的同志直到退休都沒(méi)有機(jī)會(huì)晉升了，從而影響了部分同志的執(zhí)法動(dòng)力。

1.4 監(jiān)督執(zhí)法水平有待提升

從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的一般都是非法律專業(yè)的獸醫(yī)技術(shù)干部，所以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對(duì)他們來(lái)說(shuō)是件新事物。近幾年，國(guó)家先后出臺(tái)了多部與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)的配套法規(guī)、規(guī)章和交叉的法律、法規(guī)。許多執(zhí)法者因?qū)W習(xí)積極性不高，所以表現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程中就是有點(diǎn)力不從心。

2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中的難題破解思路

2.1 響應(yīng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革工作，積極爭(zhēng)奪“話語(yǔ)權(quán)”

規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革程序，加快農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革步伐，讓動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的陣地更強(qiáng)大、堡壘更堅(jiān)固。根據(jù)2018年11月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，建議將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“加法減法”原則及時(shí)、規(guī)范地劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，徹底理順各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體不統(tǒng)一、不規(guī)范難題，并積極在改革中，同主管、編辦等有關(guān)部門做好溝通，積極爭(zhēng)奪優(yōu)勢(shì)資源。

2.2 加快執(zhí)法配套法規(guī)體系建設(shè)與完善

與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)、交叉的司法規(guī)定、解釋的出臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)、方法的制定，禁用目錄、清單的公布要緊跟犯罪形勢(shì)的變化，及時(shí)出臺(tái)、制定、公布。讓基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中有章可循。

2.3 強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行力度

按照“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”的原則，全面深入地開(kāi)展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)宣傳工作，讓政府、部門、相對(duì)人、群眾知曉動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)，讓動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)深入人心，營(yíng)造人人支持、人人參與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的良好社會(huì)氛圍；加大對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督違法行為的打擊力度，提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督違法案件的曝光頻率，讓違法行為無(wú)處遁形，使管理相對(duì)人心中有法、時(shí)刻敬法。

2.4 激發(fā)執(zhí)法人員內(nèi)在工作動(dòng)力

建議開(kāi)展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督異地執(zhí)法活動(dòng)，解決執(zhí)法人員對(duì)自身或家庭安全的后顧之憂；打破職稱晉升壁壘，讓所有人有平等晉升機(jī)會(huì)，讓積極努力的同志有成就感、獲得感。著名的馬斯洛需求層次理論把人的需求依次由低層級(jí)到較高層級(jí)排列分為：生理需求、安全需求、愛(ài)和歸屬感、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五類。開(kāi)展異地執(zhí)法活動(dòng)可以解決執(zhí)法人員的安全需求，打破職稱晉升壁壘可以解決執(zhí)法人員的尊重需求。只有這樣，才能激發(fā)基層執(zhí)法人員的內(nèi)在動(dòng)力，使之義無(wú)反顧、全身心地投入到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中。

2.5 加大執(zhí)法培訓(xùn)力度，培養(yǎng)執(zhí)法骨干力量

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作更需要的是執(zhí)法精英，只要執(zhí)法人員能夠?qū)⑦`法證據(jù)收集完整、將處罰決定正確作出，最難的執(zhí)行可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，根本不需要開(kāi)展人海執(zhí)法，也不用擔(dān)心處罰決定執(zhí)行不掉問(wèn)題。所以，加大對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法培訓(xùn)力度，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力才是當(dāng)務(wù)之急。

（2019–06–28）

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1007-1733(2019)09-0036-02