新西蘭進(jìn)口陸生動(dòng)物檢疫法治體系建設(shè)研究與探討

江紅旗 王洪武 於 劍 李 盟 馮英財(cái) 楊文友*

(1.中華人民共和國(guó)重慶海關(guān),重慶 401147;2.中華人民共和國(guó)兩江海關(guān),重慶 400061)

新西蘭是公認(rèn)的生物多樣性最豐富的國(guó)家之一，農(nóng)業(yè)是新西蘭傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)發(fā)達(dá)，乳制品與肉類是最重要的出口產(chǎn)品，粗羊毛出口量居世界第一位，占世界總產(chǎn)量的25%。鹿茸、羊肉、奶制品出口值世界第一，牛及奶制品、鹿和羊出口高達(dá)130億美元/年。歐盟、美國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)物檢疫法律體系與防控成效的文獻(xiàn)介紹較多[1]，但進(jìn)口陸生動(dòng)物檢疫法治體系介紹和研究文獻(xiàn)少見(jiàn)。針對(duì)我國(guó)是畜牧業(yè)大國(guó)，近年來(lái)，進(jìn)境動(dòng)物種類多、國(guó)別多、數(shù)量大、用途多、在國(guó)境內(nèi)停留時(shí)間不一（≤15天--終身）、潛在疫病傳入風(fēng)險(xiǎn)高等客觀實(shí)際，筆者在對(duì)澳大利亞進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫法治體系建設(shè)研究基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究新西蘭對(duì)入境活動(dòng)物檢疫監(jiān)管新要求和相關(guān)文獻(xiàn)[1-2]，分析總結(jié)其進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫監(jiān)管特征與方法，以期對(duì)中國(guó)進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫監(jiān)管法治體系建設(shè)提供借鑒。

1 法治體系構(gòu)成

新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部（Ministry for Primary Industries，MPI）負(fù)責(zé)農(nóng)漁食及林產(chǎn)品安全管理，MPI生物安全局負(fù)責(zé)《生物安全法》實(shí)施與協(xié)調(diào)。《生物安全法》等法律、動(dòng)物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（IHS）、進(jìn)境風(fēng)險(xiǎn)分析、外來(lái)疫病緊急應(yīng)對(duì)、動(dòng)物識(shí)別和可追溯等制度構(gòu)成新西蘭科學(xué)完整的進(jìn)境動(dòng)物檢疫法治體系。

1.1 《生物安全法》

新西蘭《生物安全法 1993》是世界上第一部生物安全法規(guī)。該法對(duì)外來(lái)或本土重要生物實(shí)行全面、系統(tǒng)、預(yù)防性保護(hù)管理，避免外來(lái)有害生物與雜草的無(wú)意引入以及在國(guó)內(nèi)定置傳播，對(duì)其生態(tài)環(huán)境和畜牧業(yè)造成毀滅性破壞，對(duì)保護(hù)新西蘭的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人類健康以及一系列社會(huì)和文化價(jià)值觀，具有里程碑意義。生物安全理念在《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物法》、《衛(wèi)生法》、《食品法規(guī)》等11部法律法規(guī)中均有闡述與體現(xiàn)[2]，持續(xù)保持了全新西蘭生物安全意識(shí)在整個(gè)國(guó)家法治體系中的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性。

新西蘭制定《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略計(jì)劃2003》，2016年又發(fā)布《國(guó)家生物安全方向與戰(zhàn)略2025》，提出了5大戰(zhàn)略與方向和具體目標(biāo)，是新西蘭生物安全新的里程碑。

1.2 《動(dòng)物福利法》

新西蘭沿用英國(guó)《動(dòng)物保護(hù)法1835》取代原動(dòng)物保護(hù)法規(guī)，歷經(jīng)《反虐待動(dòng)物法1878》--保護(hù)野生和家養(yǎng)動(dòng)物，《動(dòng)物保護(hù)法1960》、《動(dòng)物福利法1999》[3]3大階段，《動(dòng)物福利法2015》修正案明確動(dòng)物福利的強(qiáng)制性和虐待動(dòng)物行為、違法處罰方法，要求透明的科學(xué)研究和禁止動(dòng)物用于化妝品毒性實(shí)驗(yàn)等。

1.3 《動(dòng)物識(shí)別和可追溯系統(tǒng)法》

《國(guó)家動(dòng)物識(shí)別和可追溯法2012》（NAIT）可識(shí)別出動(dòng)物從出生到屠宰（死亡）或活體出口整個(gè)過(guò)程的物理位置以及全部信息，為外來(lái)疫病的監(jiān)測(cè)、管理提供快速的應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)。出口到新西蘭的動(dòng)物，經(jīng)進(jìn)口許可、獲得耳標(biāo)后，才可實(shí)施出口前的隔離檢疫（PEI）。無(wú)正當(dāng)理由損毀、修改或移除經(jīng)MPI批準(zhǔn)的耳標(biāo)屬違法行為。農(nóng)場(chǎng)主和畜主準(zhǔn)確及時(shí)錄入信息是保障NAIT有效性的關(guān)鍵。

1.4 《危害物質(zhì)和新生物控制法》

《危害物質(zhì)和新生物控制法 1996年》（HSNO法）防控外來(lái)有害物質(zhì)和新生物有意引入行為，與《生物安全法》防止外來(lái)物種無(wú)意引入共同防范生物入侵新西蘭。HSNO的引入、培育、田間測(cè)試或釋放須經(jīng)安全評(píng)估批準(zhǔn)程序。評(píng)估時(shí)要考慮風(fēng)險(xiǎn)與收益、例外釋放等因素。新西蘭環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理局（ERMA）負(fù)責(zé)組織評(píng)估和批準(zhǔn)，MPI負(fù)責(zé)制定實(shí)施IHS標(biāo)準(zhǔn)。

1.5 外來(lái)疫病應(yīng)急處理制度

新西蘭依OIE原動(dòng)物疫病病分類建立了外來(lái)疫病應(yīng)急處理制度和三種應(yīng)對(duì)方法，成功應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫情傳入和控制。規(guī)定動(dòng)物疫病發(fā)生調(diào)查、應(yīng)對(duì)、終止、監(jiān)督/后續(xù)處置時(shí)限要求，疫病嚴(yán)重程度越高，要求越嚴(yán)格、應(yīng)對(duì)更迅速。一類疫病從啟動(dòng)調(diào)查到采取措施要求在18小時(shí)內(nèi)完成，48小時(shí)內(nèi)完成所有關(guān)鍵應(yīng)急處理行為[4]。

新西蘭從未發(fā)生口蹄疫等19種重要通報(bào)疫病。入侵的傳染性牛胸膜肺炎等3種疫病[1]，曾地方流行的綿羊癢病等5種疫病已成功撲滅[4]，實(shí)施牛結(jié)核病等5種疫病（區(qū)域化）控制計(jì)劃[5]。

1.6 風(fēng)險(xiǎn)分析制度

《生物安全法1993》規(guī)定進(jìn)口有風(fēng)險(xiǎn)的物品須實(shí)施進(jìn)境風(fēng)險(xiǎn)分析?！缎挛魈m生物安全風(fēng)險(xiǎn)分析程序2006》替代《有害生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)2001》。分析對(duì)象包括動(dòng)植物及其產(chǎn)品，關(guān)注運(yùn)輸工具等無(wú)生命體的風(fēng)險(xiǎn)分析。規(guī)定對(duì)已定殖在新西蘭的病蟲(chóng)害不實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析[6]，建立了部際風(fēng)險(xiǎn)分析信息交流協(xié)作機(jī)制。

1.7 進(jìn)境動(dòng)物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)

《生物安全法1993》規(guī)定，對(duì)所有可能帶來(lái)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)物要求制定進(jìn)口衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（Import Health Standard，IHS）。MPI負(fù)責(zé)IHS的制修定及實(shí)施，按一國(guó)家和地區(qū)一種動(dòng)物制定一標(biāo)準(zhǔn)原則起草發(fā)布。進(jìn)口許可、出口前的隔離檢疫、入境時(shí)和入境后的隔離檢疫以及獸醫(yī)證書和隨動(dòng)物同行的證單等是標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容，建立了部際IHS制修訂協(xié)商機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整原則。

2 進(jìn)境動(dòng)物管控

新西蘭海關(guān)、MPI負(fù)責(zé)監(jiān)督管理進(jìn)境動(dòng)物安全，海關(guān)發(fā)布禁止進(jìn)境動(dòng)物名錄。允許國(guó)家的動(dòng)物進(jìn)口通過(guò)出口前的管控、進(jìn)境時(shí)的監(jiān)控和進(jìn)境后的檢疫三道防線防止非法入侵。未風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制定IHS前，不允許進(jìn)口。

2.1 允許進(jìn)口的動(dòng)物

水生動(dòng)物、種禽蛋、農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、馬、寵物、動(dòng)物園用動(dòng)物、無(wú)脊椎動(dòng)物等。

2.2 允許進(jìn)口的陸生動(dòng)物

農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物（包括牛、綿羊、鹿、羊駝和山羊）、馬、寵物、動(dòng)物園用動(dòng)物和無(wú)脊椎動(dòng)物。

2.2.1 農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物。允許澳大利亞的綿羊、山羊、鹿、羊駝和美國(guó)的羊駝進(jìn)口。規(guī)定了非允許國(guó)家上述動(dòng)物進(jìn)入新西蘭的方法。

2.2.2 馬。允許準(zhǔn)入國(guó)家的馬、驢和它們的雜交品種進(jìn)口，許可國(guó)家和地區(qū)：新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港、歐盟、美國(guó)、中國(guó)澳門等。

2.2.3 實(shí)驗(yàn)室動(dòng)物。每一種/次實(shí)驗(yàn)動(dòng)物進(jìn)口單一申請(qǐng)并開(kāi)展評(píng)估。澳大利亞等9個(gè)國(guó)家的5種實(shí)驗(yàn)用果蠅許可進(jìn)口。實(shí)驗(yàn)用小鼠和大鼠，澳大利亞的實(shí)驗(yàn)用兔允許進(jìn)口。

2.2.4 寵物。準(zhǔn)許滿足IHS要求的貓狗寵物進(jìn)口。分3種類型檢疫監(jiān)管，第1類是澳大利亞（包括Norfolk島），第2類是無(wú)狂犬病地區(qū)，第3類是無(wú)狂犬病發(fā)生或控制良好地區(qū)。澳大利亞的兔子和豚鼠，英國(guó)的栗鼠，歐洲和澳大利亞鸚鵡準(zhǔn)許進(jìn)口。

2.2.5 動(dòng)物園用動(dòng)物。準(zhǔn)許批準(zhǔn)國(guó)家的動(dòng)物園用動(dòng)物，如爬行動(dòng)物、蝴蝶和飛蛾進(jìn)口。特別要求裝載野生動(dòng)物的設(shè)施需評(píng)估，獲取資格代碼、許可后才可啟用。

2.2.6 無(wú)脊椎動(dòng)物。每種無(wú)脊椎動(dòng)物進(jìn)口申請(qǐng)需逐個(gè)評(píng)估，須滿足特定的要求和嚴(yán)格的生物安全保障措施。

2.2.7 禁止進(jìn)境動(dòng)物。鳥(niǎo)、蛋類及其產(chǎn)品、雪貂、豚鼠（澳大利亞除外）、美國(guó)比特犬、阿根廷杜高犬、日本拔鼠、牧羊犬。

3 進(jìn)境動(dòng)物檢疫實(shí)施

新西蘭實(shí)施動(dòng)物出口國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、進(jìn)口許可、進(jìn)境前、進(jìn)境時(shí)、進(jìn)境后檢疫全程控制。經(jīng)入境申報(bào)、口岸檢疫、隔離檢疫合格后，實(shí)施生物安全通關(guān)和清關(guān)，放行動(dòng)物至進(jìn)口商。

3.1 許可申請(qǐng)

進(jìn)口許可申請(qǐng)僅限于允許國(guó)家指定的動(dòng)物。進(jìn)口寵物前，獸醫(yī)證書和證明文件正本應(yīng)遞送至MPI以獲得許可批準(zhǔn)。

3.2 入境申報(bào)

出口國(guó)完成動(dòng)物PEI后，動(dòng)物抵達(dá)前3d申報(bào)并提供相關(guān)文件。

3.3 口岸檢疫

實(shí)施指定口岸進(jìn)口檢疫制度?，F(xiàn)場(chǎng)核查動(dòng)物健康狀況，證書與動(dòng)物的一致性，許可證是否有效，運(yùn)輸路線、裝載動(dòng)物籠箱完好度，衛(wèi)生狀況，是否有禁用的鋪墊材料等。因裝載容器打開(kāi)，鉛封破壞或單證不符要求，可退回、銷毀或留檢180d。

經(jīng)批準(zhǔn)允許過(guò)境的動(dòng)物，須滿足新西蘭和進(jìn)口國(guó)家生物安全要求，在境內(nèi)不允許離開(kāi)其運(yùn)輸工具，停留不超過(guò)4h。

3.4 隔離檢疫

口岸查檢后，將動(dòng)物運(yùn)至指定的隔離場(chǎng)所實(shí)施隔離檢疫。隔離檢疫期間對(duì)特定動(dòng)物疾病檢測(cè)、測(cè)定狂犬病中和抗體滴度和接種疫苗等措施。對(duì)患病寵物采取治療、銷毀、退回或扣留等處理[7]。不同批次的同一種動(dòng)物可在同一隔離場(chǎng)實(shí)施檢疫。特別關(guān)注飼料安全，防止野生動(dòng)物污染和符合IHS要求。

3.5 生物安全清關(guān)放行

符合IHS要求的動(dòng)物簽發(fā)獸醫(yī)證書，清關(guān)放行活動(dòng)物至進(jìn)口商。

4 思考與建議

4.1 我國(guó)進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫監(jiān)管制度需進(jìn)一步法治化

新西蘭動(dòng)物檢疫法治體系非常完善嚴(yán)格，進(jìn)口動(dòng)物許可管控，系統(tǒng)的動(dòng)物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，完整的動(dòng)物識(shí)別與可追溯體系等為其畜牧業(yè)、生態(tài)安全提供了法治和技術(shù)保證。中國(guó)動(dòng)物檢疫防疫法治建設(shè)已取得具大成效，但法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及法治體系建設(shè)還有差距。建議加大《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律法規(guī)修訂，密切與《動(dòng)物防疫法》《海關(guān)法》《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律的聯(lián)接與協(xié)調(diào)力度，加快《生物安全法》立法進(jìn)程，加快進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫監(jiān)督管理辦法起草、發(fā)布、實(shí)施進(jìn)程，構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、貿(mào)易便利、行政成本較小的中國(guó)特色的進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫法治體系，不斷提升現(xiàn)代進(jìn)境動(dòng)物檢疫監(jiān)管法治能力。

4.2 我國(guó)進(jìn)境動(dòng)物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)亟需進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化

新西蘭允許進(jìn)境的動(dòng)物相對(duì)較多，分別制定動(dòng)物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（IHS）系列。中國(guó)陸生動(dòng)物的進(jìn)口依中國(guó)和輸出國(guó)的檢疫和衛(wèi)生要求議定書和OIE通用要求實(shí)施嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢疫準(zhǔn)入，入境前、入境時(shí)和入境后的檢疫監(jiān)管，特別是特定疫病的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，成功防止議定的和通報(bào)疫病傳入，但進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫監(jiān)管模式、疫病監(jiān)測(cè)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化還有一定差距。建議起草制定發(fā)布實(shí)施進(jìn)境動(dòng)物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)系列，將現(xiàn)有的管理方法和規(guī)范性文件盡快轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)，集成現(xiàn)有的陸生動(dòng)物疫病診斷方法、監(jiān)管方法和動(dòng)物源性食品農(nóng)獸藥殘留、污染物殘留、違禁藥物添加、飼料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等系列，建立系統(tǒng)的、可操作的檢疫監(jiān)管技術(shù)作業(yè)指引，滿足現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法需求，不斷提升進(jìn)境動(dòng)物檢疫監(jiān)管科學(xué)執(zhí)法水平。

4.3 我國(guó)進(jìn)境陸生動(dòng)物檢疫管理亟需進(jìn)一步信息化

新西蘭NAIT有效應(yīng)用，外來(lái)疫病的快速應(yīng)對(duì)，Internet技術(shù)廣泛用于進(jìn)口動(dòng)物申報(bào)，電子郵件于進(jìn)境動(dòng)物檢疫溝通，方便快速有效，還建立并應(yīng)用了《海外市場(chǎng)準(zhǔn)入要求系統(tǒng)》（Overseas Market Access Requirements，OMARs），極其方便出口商查詢進(jìn)口國(guó)家的準(zhǔn)入要求。中國(guó)已開(kāi)始進(jìn)境動(dòng)物檢疫監(jiān)管的信息化建設(shè)與應(yīng)用，取得初步成效，但系統(tǒng)的整體規(guī)劃、適用性還需完善，進(jìn)境動(dòng)物的準(zhǔn)入國(guó)家或地區(qū)、種類、檢疫要求查詢還不便利。建議組織專門力量，開(kāi)發(fā)中國(guó)進(jìn)境動(dòng)物安全條件管理系統(tǒng)，將建立起的符合中國(guó)實(shí)際的進(jìn)出境動(dòng)物檢疫現(xiàn)代法治體系納入信息化系統(tǒng)進(jìn)行管理，供進(jìn)出口商查詢和檢疫執(zhí)法應(yīng)用，確定通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)多種方式以加強(qiáng)信息溝通與協(xié)調(diào)，不斷提升政府公共服務(wù)速度和質(zhì)量水平。