改革開放40年中國創(chuàng)新治理的回顧與展望

自改革開放以來，中國政府為適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化和創(chuàng)新演進趨勢，持續(xù)不斷地推進創(chuàng)新治理變革。40年創(chuàng)新治理發(fā)展歷程，以不同時期的發(fā)展任務、工作重點、治理主體和改革目標為特征，大致可以分為四個既彼此獨立又互為關(guān)聯(lián)的階段。其中存在著兩條上下貫通的線索，一是中國創(chuàng)新治理變革始終作為中國整體改革的一個重要組成部分，服從于并服務于整體改革的需要，依據(jù)不同時期經(jīng)濟改革的目標任務而側(cè)重不同的工作重點，并通過創(chuàng)新治理變革助推中國經(jīng)濟改革不斷走向全面深化。二是中國創(chuàng)新治理變革始終與創(chuàng)新理論發(fā)展密切相關(guān)，創(chuàng)新理論發(fā)展深化了我們對創(chuàng)新主體、創(chuàng)新過程、創(chuàng)新網(wǎng)絡、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新體系的認識，進而推動中國政府依據(jù)不同時期內(nèi)外部環(huán)境和創(chuàng)新規(guī)律制定階段性的目標任務；與此同時，隨著中國創(chuàng)新治理變革的深入又積累了大量實踐經(jīng)驗，對這些實踐經(jīng)驗的總結(jié)歸納反過來又進一步豐富和拓展了創(chuàng)新治理理論。

40年的改革開放歷程中，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的根本性跨越，中國的創(chuàng)新要素、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新環(huán)境都發(fā)生了深刻變化。中國政府積極應對這種變化，創(chuàng)新治理思路逐漸清晰，創(chuàng)新治理范圍逐步擴大，創(chuàng)新治理層面日益深入，漸漸形成了富有中國特色的實驗主義創(chuàng)新治理模式。這種創(chuàng)新治理模式如何協(xié)調(diào)多元創(chuàng)新主體關(guān)系？創(chuàng)新治理機制如何實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整并篩選出有效政策？都是中國實驗主義創(chuàng)新治理框架需要回答的問題?；趧?chuàng)新三螺旋理論和實驗主義治理理論視角，本文歸納梳理中國改革開放40年來創(chuàng)新治理發(fā)展歷程，總結(jié)提煉創(chuàng)新治理的中國經(jīng)驗、中國方案，有望豐富拓展現(xiàn)有的創(chuàng)新治理理論框架。

一、中國改革開放40年創(chuàng)新治理歷經(jīng)的四階段

根據(jù)發(fā)展任務、工作重點、治理主體和改革目標的不同，40年間的中國創(chuàng)新治理發(fā)展歷程大致可歸為四個既彼此獨立又互為關(guān)聯(lián)的階段。

(一)1978—1992年技術(shù)引進階段

始于1978年的改革開放以經(jīng)濟體制改革為突破口，中國政府從中央層面陸續(xù)推出多項發(fā)展戰(zhàn)略，通過“經(jīng)濟特區(qū)”和“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”等政策試點手段，賦予試點地方政府多項經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)打開改革開放局面，希望通過地方試點“以點帶線、以線連面”，循序漸進地推動中國改革開放大局，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化。建立“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”是這個時期中國創(chuàng)新治理實踐的標志性事件。

1984年中國沿海14個港口城市建立第一批國家級“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”，通過各項投資、土地、稅收優(yōu)惠等政策措施，吸引外國資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗，興辦一批現(xiàn)代企業(yè)，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。1985年中央發(fā)布《關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》，全面啟動了科技體制改革。1986年中央啟動了“高技術(shù)研究發(fā)展計劃”(863計劃)，以前沿技術(shù)研發(fā)為重點推動中國科技發(fā)展。1988年中國國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計劃——“火炬計劃”開始實施。各地紛紛結(jié)合本地資源稟賦和發(fā)展目標創(chuàng)辦“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”，大力促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升中國經(jīng)濟活力，形成了以政府為創(chuàng)新治理主體、以經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為創(chuàng)新治理實驗區(qū)域、以興辦高新技術(shù)企業(yè)為創(chuàng)新治理手段，以促進經(jīng)濟增長為創(chuàng)新治理目的的一系列措施。[注]朱孟玨、周春山：《改革開放以來我國城市新區(qū)開發(fā)的演變歷程、特征及機制研究》，《現(xiàn)代城市研究》2012年第9期，第80-85頁。

總體上看，該階段中國創(chuàng)新治理的政策工具并不具體，政策目標也不清晰，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的階段性任務為改善國民經(jīng)濟形勢，服務于對外開放政策大局。

(二)1992—2003年市場化改革階段

該階段以1992年鄧小平南巡講話確立發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟為標志，中國創(chuàng)新治理主體開始了市場化轉(zhuǎn)型。該階段中國的創(chuàng)新治理著重圍繞兩個領域推進，一是通過市場化改革增強企業(yè)創(chuàng)新活力，釋放市場機制在創(chuàng)新資源配置領域的作用；二是繼續(xù)推進完善“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”和“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”為代表的政策實驗，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合與技術(shù)驅(qū)動，提升創(chuàng)新績效，推動經(jīng)濟增長。

1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大后，中國創(chuàng)新治理伴隨著中國市場化進程的深入進入新階段。社會主義市場經(jīng)濟改革目標的確立為中國創(chuàng)新主體的充分發(fā)育提供了外部環(huán)境，通過十多年的市場化改革，中國創(chuàng)新主體發(fā)育和創(chuàng)新體系發(fā)展日漸成熟，為創(chuàng)新治理進一步完善奠定了基礎。1995年中共中央國務院提出“科教興國”戰(zhàn)略，對全國科研院所進行結(jié)構(gòu)調(diào)整試點。1999年中共中央國務院發(fā)布了《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，推動應用型科研機構(gòu)向企業(yè)轉(zhuǎn)制。

在該階段，中國以“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”和“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”為標志的實驗積累了大量創(chuàng)新治理經(jīng)驗，但這兩種政策實驗本身缺乏對創(chuàng)新治理的頂層設計，逐漸暴露出諸多問題。[注]周姣、趙敏：《我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新效率及其影響因素的實證研究》，《科技管理研究》2014年第10期，第1-6頁。在政策目標上，中央和地方政府偏重區(qū)域經(jīng)濟增長目標，創(chuàng)新的其他發(fā)展目標處于從屬地位；在政策內(nèi)容上，各地政府偏重企業(yè)與產(chǎn)業(yè)層面招商引資的數(shù)量和規(guī)模，對創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新環(huán)境營造缺乏關(guān)注；在政策工具上多采取財政、稅收優(yōu)惠和國有土地劃撥等手段，缺乏對創(chuàng)新要素流動及創(chuàng)新網(wǎng)絡優(yōu)化的政策激勵。

(三)2003—2012年治理轉(zhuǎn)型階段

該階段以黨的十六大明確創(chuàng)新的國家戰(zhàn)略地位為標志，政府開始治理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建國家創(chuàng)新體系。2003年黨的十六大將科學發(fā)展觀寫入黨章，以創(chuàng)新為驅(qū)動力的可持續(xù)發(fā)展理念上升為國家戰(zhàn)略。自2003年始由國務院牽頭，經(jīng)過兩年的研究醞釀，于2005年12月公布了《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，2006年1月中共中央國務院發(fā)布《關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》，2006年2月發(fā)布關(guān)于實施《科技規(guī)劃綱要》的若干配套政策，這三份文件突出強調(diào)了建設創(chuàng)新型國家的發(fā)展戰(zhàn)略。以此為契機，中國開始了構(gòu)建國家創(chuàng)新體系、營造創(chuàng)新環(huán)境的探索，創(chuàng)新治理開始全面推進。

2004年，深圳、杭州等地方政府自發(fā)制定了本地“創(chuàng)新型城市發(fā)展規(guī)劃”。2008年國家發(fā)改委批準深圳為中國首個“國家創(chuàng)新型試點城市”，并向各地推廣。2010年科技部、發(fā)改委牽頭批復了36個“國家創(chuàng)新型試點城市”。隨著“國家創(chuàng)新型試點城市”實驗主義創(chuàng)新治理的推進，政府意識到以城市為空間區(qū)域的創(chuàng)新治理在創(chuàng)新要素流動、創(chuàng)新網(wǎng)絡覆蓋、創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)聯(lián)動上的不足，需要在更大范圍和更深層次協(xié)調(diào)整合。[注]章文光、李偉：《創(chuàng)新型城市創(chuàng)新效率評價與投入冗余分析》，《科技進步與對策》2017年第6期，第122-126頁。2009年中央通過陸續(xù)在各地建立“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的方式，試圖構(gòu)建區(qū)域性的創(chuàng)新增長極，完善區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)布局與創(chuàng)新資源配置，在更高層面和更廣范圍內(nèi)優(yōu)化創(chuàng)新治理路徑。

在創(chuàng)新治理主體關(guān)系上，政府開始著眼于調(diào)動創(chuàng)新資源，著力優(yōu)化“政府—企業(yè)—科研機構(gòu)”三螺旋創(chuàng)新主體關(guān)系。2002年6月國家出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮高等學?？萍紕?chuàng)新作用的若干意見》，2006年6月發(fā)布了《關(guān)于進一步加強高技能人才工作的意見》，2006年12月出臺了《國家大學科技園“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》， 2010年7月發(fā)布了《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》，這四份文件在時間上彼此銜接、在內(nèi)容上相互配合，都著眼于提升政府—企業(yè)—大學三個創(chuàng)新主體的自主創(chuàng)新能力。

(四)2012年至今全面深化階段

該階段以黨的十八大首次提出“創(chuàng)新驅(qū)動國家戰(zhàn)略”為標志，強調(diào)堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，中國創(chuàng)新治理進入全面深化階段。2012年黨的十八大召開，開啟了中國特色社會主義的新時代。2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，立足于全面深化改革的宏觀布局，中國創(chuàng)新治理進入整體推進全面深化的快車道。

2012年5月中共中央政治局召開會議，研究深化科技體制改革、加快國家創(chuàng)新體系建設，首次以中央文件形式強調(diào)通過深化科技體制改革推動創(chuàng)新驅(qū)動，標志著中國創(chuàng)新治理邁向構(gòu)建和完善國家創(chuàng)新體制，提高創(chuàng)新治理效能的新方向。2012年9月中共中央國務院印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》，再次強調(diào)加強和完善國家創(chuàng)新體系，并將改革重點放在統(tǒng)籌政府調(diào)控和市場資源配置的關(guān)系上來。2016年5月中共中央國務院發(fā)布《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，完備地提出了中國創(chuàng)新治理的系統(tǒng)性目標，將新興產(chǎn)業(yè)培育、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、創(chuàng)新基地建設、創(chuàng)新體系發(fā)育、創(chuàng)新網(wǎng)絡形成、創(chuàng)新體制改革和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等作為全面提升中國自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家的重要舉措。

在創(chuàng)新治理實踐上，中國繼續(xù)全面鋪開“央—地”政府間的實驗主義治理模式，同時提升統(tǒng)籌創(chuàng)新試點層級，深化不同創(chuàng)新政策實驗之間的配合協(xié)調(diào)。首先，“國家創(chuàng)新型試點城市”和“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”建設邁入高速增長期，覆蓋區(qū)域從最初的東部沿海發(fā)達城市向中西部內(nèi)陸省會、樞紐和區(qū)域中心城市擴展。其次，政府開始有意識地將此前開展的創(chuàng)新治理政策實驗的經(jīng)驗進行整合歸納，并在更高層級上統(tǒng)合協(xié)調(diào)。[注]章文光、宋斌斌：《從國家創(chuàng)新型城市試點看中國實驗主義治理》，《中國行政管理》2018年第12期，第89-95頁。2015年5月中共中央國務院制定了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》，開始推廣國家“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”建設。最后，從頂層設計上對創(chuàng)新治理謀篇布局，并有意識地結(jié)合此前開展的“國家創(chuàng)新型試點城市”和“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”政策實驗，形成在行政權(quán)力、資源配置、制度安排和空間區(qū)域上由中央到地方的縱向立體式的多層級、多維度創(chuàng)新治理政策實驗體系。

二、中國改革開放40年創(chuàng)新治理的重心、主體及路徑變遷

中國改革開放40年的創(chuàng)新治理始終在探索一條適合中國國情和創(chuàng)新規(guī)律的治理路徑，不同時期的治理重心、治理主體和治理路徑都有不同。

(一)創(chuàng)新治理重心轉(zhuǎn)變

梳理改革開放40年中國創(chuàng)新治理的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)在第一、二階段創(chuàng)新治理目標更強調(diào)技術(shù)的引進、吸收和升級，創(chuàng)新治理主體更多著眼于企業(yè)主體作用發(fā)揮以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對政府和大學的主體作用較為忽視。隨著中國經(jīng)濟實力的提高和市場功能的完善，尤其是中國創(chuàng)新治理實踐經(jīng)驗的積累，中國的學術(shù)界人士、政策制定者越來越深刻地認識到，創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，除企業(yè)層面的技術(shù)開發(fā)升級之外，創(chuàng)新過程中的組織重構(gòu)、制度完善、主體間協(xié)同等都對國家創(chuàng)新體系的構(gòu)建有所需求。[注]Elinor Ostrom, Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, pp.132-153.在知識經(jīng)濟全球化背景下，國家和區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展高度依賴于創(chuàng)新和知識轉(zhuǎn)化能力。一國經(jīng)濟發(fā)展的成功與其獲取、吸收、擴散及應用現(xiàn)代技術(shù)的能力緊密相聯(lián)，而這種能力正體現(xiàn)在國家創(chuàng)新體系之中。[注]Mary Crossan and Marina Apaydin, “A Multi-Dimensional Framework of Organizational Innovation：A Systematic Review of Literature,” Journal of Management Studies，Vol.47, No.6, 2010, pp.154-191.因此，中國創(chuàng)新治理發(fā)展的第三、四階段將構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)作為創(chuàng)新治理的關(guān)鍵手段，將創(chuàng)新體制機制改革作為整體提升中國創(chuàng)新治理水平和創(chuàng)新治理能力的重要抓手，通過理順企業(yè)、政府、大學三螺旋創(chuàng)新主體關(guān)系優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，以創(chuàng)新為核心動力引導中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、資源配置方式的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和創(chuàng)新主體的迭代。

總體而言，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段和市場社會發(fā)育程度的變化，中國創(chuàng)新治理重心有了方向性調(diào)整，從改革開放前20年以政府直接扶持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)為重點的創(chuàng)新治理，轉(zhuǎn)向改革開放后20年以政府間接完善創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建國家創(chuàng)新體系，培育創(chuàng)新文化為重點的創(chuàng)新治理。這種創(chuàng)新治理重心變遷帶來了一系列創(chuàng)新政策理念、政策目標和政策工具的差異。在創(chuàng)新體制上，從以政府為創(chuàng)新主體，科研院所改革為突破口向創(chuàng)新制度優(yōu)化、國家創(chuàng)新體系建設轉(zhuǎn)變；在創(chuàng)新路徑上，從跟蹤模仿技術(shù)向加強自主創(chuàng)新、建設創(chuàng)新型國家轉(zhuǎn)變；在創(chuàng)新目標上，從經(jīng)濟目標為主向經(jīng)濟與社會目標并重的多元價值取向轉(zhuǎn)變；在創(chuàng)新方式上，從注重單項技術(shù)的研究開發(fā)與國外高科技企業(yè)引進向多種創(chuàng)新資源、創(chuàng)新要素、創(chuàng)新目標的融合與集成創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；在發(fā)展部署上，從以研究開發(fā)為主向優(yōu)化創(chuàng)新激勵機制與培育創(chuàng)新吸收力并重轉(zhuǎn)變；在國際合作上，從一般性科技交流向主動利用全球科技資源的開放型創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

(二)創(chuàng)新治理主體演進

現(xiàn)代創(chuàng)新理論摒棄了傳統(tǒng)線性創(chuàng)新觀點，認為創(chuàng)新過程具有非單一的起點和方向，各種創(chuàng)新活動無處不在、無時不有,不分前后、相互交織。既有網(wǎng)絡節(jié)點又有輻射作用區(qū)域,已遠遠超出了線性乃至鏈式模型。在非線性創(chuàng)新過程中，企業(yè)、政府與大學間的關(guān)系日益復雜多樣。知識生產(chǎn)者的邊界變得日益模糊，企業(yè)與各種規(guī)模和范圍的學術(shù)及其他混合型實體，成為更廣泛創(chuàng)新網(wǎng)絡的一部分。[注]R. Jacob and Z. Merle, “Utilization of Social Science Knowledge in Science Policy: Systems of Innovation, Triple Helix and VINNOVA,” Social Science Information, Vol.45, No.3, 2006, pp.431-462.創(chuàng)新主體間的界面出現(xiàn)了“前移”“交叉”“趨同”等新趨勢，創(chuàng)新主體復合和邊界模糊日益成為創(chuàng)新活動的新特征。

創(chuàng)新活動發(fā)展新趨勢對政府在創(chuàng)新過程中的作用提出了新挑戰(zhàn)。政府作為創(chuàng)新主體之一，與其他創(chuàng)新主體互動日益頻繁，其組織邊界具有“開放性”，組織功能呈現(xiàn)“彈性化”。這要求政府能夠根據(jù)創(chuàng)新環(huán)境變化和創(chuàng)新階段性需要，適時拓展自身邊界，調(diào)整自身功能，形成所謂的“自反機制”。與此同時，在大量的前沿領域，知識同時是理論的、實踐的、可商業(yè)化的和公開的，即知識的“多價性”。[注]G. Vertova, “The State and National Systems of Innovation: A Sympathetic Critique,” Levy Economics Institute, Working Paper Series, No.823, 2014, pp.401-424.這種“多價知識”進一步打破了傳統(tǒng)的線性創(chuàng)新模式，意味著創(chuàng)新在多元主體內(nèi)部和彼此交疊的互動中隨時產(chǎn)生，促成了創(chuàng)新主體中組織設置的多元重疊關(guān)系，形成大量的政學合作研究院、高新企業(yè)孵化器、國有高新技術(shù)企業(yè)等混合型創(chuàng)新組織。[注]J. Wonglimpiyarat and P. Khaemasunun, “China's Innovation Financing System: Triple Helix Policy Perspectives,” Triple Helix, Vol.2, No.1, 2015, pp.1-18.這種創(chuàng)新知識、創(chuàng)新組織、創(chuàng)新過程、創(chuàng)新網(wǎng)絡的新變化，需要政府適時拓展和優(yōu)化其邊界與功能，形成新的治理模式和治理思維。政府—企業(yè)—大學間創(chuàng)新三螺旋理論為我們分析知識經(jīng)濟和科技創(chuàng)新系統(tǒng)提供了新思路，也為探索政府在創(chuàng)新過程中的邊界和機制提供了有效框架。隨著市場主體的充分發(fā)育和對創(chuàng)新規(guī)律認識的深化，中國創(chuàng)新治理實踐過程中的創(chuàng)新治理主體也體現(xiàn)出階段性特征。

1978—1992年的第一階段。在實踐層面，中國從計劃體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，大量的創(chuàng)新基礎設施尚未完善，市場主體沒有充分發(fā)育，以國有企業(yè)和計劃體制為代表的傳統(tǒng)經(jīng)濟主體和運轉(zhuǎn)模式制約著中國創(chuàng)新治理實踐的空間。在認識層面，缺乏對創(chuàng)新非線性過程和創(chuàng)新多元主體作用的理解，因此創(chuàng)新治理主要以企業(yè)尤其是國有企業(yè)為重點，忽視了政府、大學等其他創(chuàng)新主體的聯(lián)動。該階段“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”的運轉(zhuǎn)模式主要是政府運營模式、投資運營模式和土地運營模式。

1992—2003年的第二階段。在實踐層面，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展方向，多元創(chuàng)新主體開始發(fā)育，創(chuàng)新基礎設施和科研院所逐步完善和壯大，企業(yè)和政府的有機結(jié)合成為各級政府創(chuàng)新治理的有效途徑。在認識層面，國家戰(zhàn)略層面仍然將趕超和學習作為發(fā)展戰(zhàn)略的核心，未確立自主創(chuàng)新的地位，各地方政府的創(chuàng)新治理實驗空間有限，各創(chuàng)新主體作用難以有效發(fā)揮。該階段“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”的運轉(zhuǎn)模式主要是政府服務運營模式、產(chǎn)業(yè)運營模式等。

2003—2012年的第三階段。在實踐層面，以科學發(fā)展觀提出為標志，創(chuàng)新驅(qū)動作為國家發(fā)展戰(zhàn)略被首次明確提出。政府意識到自主創(chuàng)新是推動經(jīng)濟長期穩(wěn)定可持續(xù)增長的核心動力，陸續(xù)出臺了各項創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃。在認識層面，作為創(chuàng)新治理主體的大學和科研機構(gòu)等知識生產(chǎn)組織的地位日益提升，系統(tǒng)性地協(xié)調(diào)企業(yè)、政府和大學三螺旋創(chuàng)新主體關(guān)系的創(chuàng)新政策實驗被中央和地方層面廣泛嘗試。以2004年啟動的“國家創(chuàng)新型試點城市”，2009年啟動的“自主創(chuàng)新示范區(qū)”兩大國家創(chuàng)新戰(zhàn)略為例，從中央到地方層面都推出了優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，保護知識產(chǎn)權(quán)、培養(yǎng)和引進創(chuàng)新人才，建設一流科研機構(gòu)、研究型大學和創(chuàng)新型企業(yè)等創(chuàng)新治理措施，三螺旋創(chuàng)新主體的系統(tǒng)治理成為中國創(chuàng)新治理實踐的重要內(nèi)容。

2012年至今的第四階段。 “十八大”后中國進入全面深化改革的新時代，中國政府將自主創(chuàng)新的意義提高到前所未有的高度，強調(diào)創(chuàng)新治理既是深化經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要組成部分。在實踐層面，中國政府日益重視混合型創(chuàng)新組織在創(chuàng)新主體網(wǎng)絡關(guān)系中的作用，主動調(diào)整創(chuàng)新治理思維和治理方式，日益重視對創(chuàng)新治理的頂層設計和混合型創(chuàng)新主體的融合發(fā)展。以2015年推出“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”和2016年出臺《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》為標志，政府日益關(guān)注對政—學融合的合作研究院、政—企融合的國有高新技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)—學融合的高新企業(yè)孵化器等混合型創(chuàng)新主體的治理與相互間動態(tài)關(guān)系的優(yōu)化。這標志著中國創(chuàng)新治理思路日漸成熟，創(chuàng)新治理方法日趨多元，創(chuàng)新治理路徑日益清晰。在認識層面上，隨著創(chuàng)新理論的發(fā)展，人們認識到在知識型社會中，公共和私營部門、科學和技術(shù)、大學和企業(yè)之間的界限正在模糊化，從而形成一種重疊交互系統(tǒng)。創(chuàng)新主體三螺旋理論發(fā)展打破了市場與政府治理結(jié)構(gòu)的二元對立，賦予了政府參與創(chuàng)新活動的新角色和新功能。[注]Z. Todeva and R. Emanuela, “Governance of Innovation and Intermediation in Triple Helix Interactions,”Industry and Higher Education, Vol.27, No.4, 2013, pp.263-278.知識生產(chǎn)者的邊界變得日益模糊，產(chǎn)生知識的機構(gòu)越來越多地在關(guān)鍵行為者之間的關(guān)系網(wǎng)絡中發(fā)揮作用。由于大學、企業(yè)和政府畢竟屬于不同系統(tǒng)，如何把三個創(chuàng)新主體的力量有效匹配、整合，推動國家或區(qū)域創(chuàng)新活動，是考驗政府創(chuàng)新治理能力和水平的一項挑戰(zhàn)。政府的創(chuàng)新政策不單只是提供誘因與減少管制，還要主動針對互動過程與體系加以改造。

在創(chuàng)新治理主體關(guān)系上，該階段以完善企業(yè)、政府、大學等創(chuàng)新主體協(xié)同互動的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，形成主體間交互融合的開放型創(chuàng)新網(wǎng)絡為重點。一系列中央文件都將創(chuàng)新孵化器培育，創(chuàng)新平臺建設、創(chuàng)新人才培養(yǎng)，科研院所創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力和“政府—企業(yè)—大學”三螺旋創(chuàng)新主體間的互動作為創(chuàng)新治理的重要內(nèi)容。系列文件中多次提到“構(gòu)建涵蓋科研院所、高校、企業(yè)、中介機構(gòu)等各類創(chuàng)新主體，覆蓋從基礎研究、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)化等創(chuàng)新鏈各個環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)、財稅、金融、人才、知識產(chǎn)權(quán)保護以及科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策體系”，在創(chuàng)新治理主體的目標內(nèi)容上也更為豐富，不但涵蓋此前的促進發(fā)展、創(chuàng)新引領等經(jīng)濟性目標，也涵蓋了環(huán)境保護、公平高效、開放協(xié)調(diào)、資源節(jié)約和公共服務等社會性目標。

(三)創(chuàng)新治理路徑優(yōu)化

創(chuàng)新不確定性意味著，決策者如果沒有明確認識到哪種技術(shù)發(fā)展途徑更有可能產(chǎn)生最大的經(jīng)濟社會產(chǎn)出，那么制定成功的創(chuàng)新戰(zhàn)略可能是一項艱巨任務。[注]S. Bartholomew, “National Systems of Biotechnology Innovation: Complex Interdependence in the Global System,” Journal of International Business Studies, Vol.66, No.3, 1997, pp.353-366.為了克服這一困難，決策者越來越多地利用實驗主義治理的方法來制定科學和技術(shù)政策，通過加強長期的、面向未來的方法來提高決策質(zhì)量。實驗主義本質(zhì)上是一種遞歸決策，即多個公共行動主體為達成某種政策目標，在統(tǒng)一框架下分散決策、彼此互動，在不斷評估中相互學習，并根據(jù)自身條件和環(huán)境變化及時修正各自的行動方案。[注]K. Mattias, “Constitutionalism and Experimentalist Governance,” Regulation & Governance, Vol.15, No.1, 2012, pp.147-163.實驗主義治理強調(diào)橫向的學習和問責結(jié)構(gòu)，將地方政府的表現(xiàn)放在網(wǎng)絡狀框架之下，定期交互接受橫向監(jiān)督與同行評議。在實驗主義治理框架下，基層組織被賦予更大的能力和權(quán)力，其核心在于通過向下賦權(quán)來“改變現(xiàn)狀”。在中國創(chuàng)新治理實踐中，中央與地方長期通過實驗主義方法，即“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑探索、實驗、矯正和優(yōu)化創(chuàng)新治理政策工具。[注]W. T. Woo, “The Real Reasons for China's Growth,” The China Journal, Vol.30, No.2, 1999, pp.228-258.

1.在1978—2003年的第一階段和第二階段，中國政府嘗試通過興辦“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”，在中央和地方政府間，通過一系列權(quán)力下移、政策傾斜、利益重新分配改革中國產(chǎn)業(yè)政策，在多層級政府間以競爭、學習、擴散為手段實驗創(chuàng)新友好型產(chǎn)業(yè)政策。由于在當時環(huán)境下中國經(jīng)濟基礎較為薄弱，市場發(fā)育不健全，創(chuàng)新治理還未上升到國家戰(zhàn)略層面，各項創(chuàng)新治理手段多從屬于經(jīng)濟增長目標。隨著1992年社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，中國的經(jīng)濟實力日益增強，創(chuàng)新資源趨向多元，創(chuàng)新環(huán)境日益改善；與此同時，長期以要素投入推動經(jīng)濟增長模式的副作用日漸顯現(xiàn)，非均衡不可持續(xù)的發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)軌，創(chuàng)新作為經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的核心動力日漸被政府重視，創(chuàng)新治理開始上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。中央政府開始嘗試創(chuàng)新友好型政策工具，打造國家創(chuàng)新體系。面對各種不確定因素，如何檢測創(chuàng)新政策的有效性？怎樣推廣有效的創(chuàng)新政策？如何矯正創(chuàng)新政策的偏差？中國政府采取實驗主義方式，積累了豐富的經(jīng)驗，探索出了一條具有中國特色的創(chuàng)新治理路徑。

2.在2003—2012年的第三階段，隨著2003年創(chuàng)新驅(qū)動成為國家發(fā)展戰(zhàn)略，中國政府開始有意識地開展多層次、大范圍的創(chuàng)新政策實驗，通過“干中學”的方式推進實驗主義創(chuàng)新治理，在2004年和2009年推出了“國家創(chuàng)新型試點城市”和“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”兩種創(chuàng)新治理實驗。這兩種實驗模式既有相似也有區(qū)別。相似在于兩者均為“試點—篩選—擴散”的政策實驗方式，在多級政府和創(chuàng)新主體間，通過漸進式、協(xié)同式、往復性的多層次多維度共同學習形成信息網(wǎng)絡，強化三螺旋創(chuàng)新主體正反饋過程，同時通過實驗來檢驗政策效果并決策是否強化或矯正政策工具。區(qū)別在于其覆蓋地域、賦權(quán)方式和實驗重心有所不同，從覆蓋地域來看兩種實驗分別為省級(地級)市和特定區(qū)域；從行政層級來看兩種實驗批準單位分別為發(fā)改委、科技部(正部級)和國務院(正國級)；從賦權(quán)方式來看“國家創(chuàng)新型試點城市”以地方分權(quán)、自主試驗、中央較少干預為主，“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”以地方分權(quán)、區(qū)域協(xié)同、中央?yún)f(xié)調(diào)為主；從實驗重心來看“國家創(chuàng)新型試點城市”以地方實驗為主，央地共同學習和地地自發(fā)擴散為輔，“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”以制度改革，中央權(quán)威推動擴散為主，地方執(zhí)行和央地共同學習為輔。這兩種實驗主義創(chuàng)新治理模式在此階段日漸成熟，通過“央—地”政府間共同學習篩選出合適政策工具，并在創(chuàng)新網(wǎng)絡中快速擴散，賦予了創(chuàng)新治理較強的靈活性和糾錯力。

3.在2012年至今的第四階段，隨著中國創(chuàng)新治理的推進，政府發(fā)現(xiàn)構(gòu)建完善的國家創(chuàng)新系統(tǒng)，需要協(xié)調(diào)多元創(chuàng)新主體的復雜關(guān)系，完善信息交互機制，優(yōu)化創(chuàng)新網(wǎng)絡，加速擴散進程。而這些都要求政府打破自身邊界，重塑自身功能，在更大范圍和更高維度上完善頂層設計，提高創(chuàng)新治理能力和水平。在此階段，中國繼續(xù)完善和優(yōu)化“國家創(chuàng)新型試點城市”和“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”兩種創(chuàng)新治理實驗，并于2015年推出了“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”，試圖構(gòu)建完整的創(chuàng)新治理實驗譜系。與此前推出的一系列政策實驗相比，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”也是一個涵蓋“試點—篩選—擴散”，通過“央—地”共同學習形成政策目標和政策工具的創(chuàng)新治理實驗。但也有其鮮明特點，從覆蓋地域來看，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”覆蓋范圍更大；從行政層級來看，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”由中央深化改革領導小組審核認定，希望從頂層設計上打破原有的行政邊界、重塑政府作用；從賦權(quán)安排來看，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)” 以中央集權(quán)、推廣試驗為主；從試驗重心來看，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”以中央權(quán)威推動擴散為主，地方執(zhí)行和“央—地”共同學習為輔。總體而言，“國家創(chuàng)新改革試驗區(qū)”是中國政府試圖從國家層面打破限制創(chuàng)新的系列約束，通過治理改革釋放制度紅利，嘗試利用中央權(quán)威推動創(chuàng)新友好型政策快速擴散的一種實驗主義創(chuàng)新治理模式。這種實驗模式與上述其他階段推出的一系列實驗主義創(chuàng)新治理模式，共同構(gòu)成了中國探索和優(yōu)化中的創(chuàng)新治理路徑。

總體而言，中國政府在改革開放40年的創(chuàng)新治理過程中，逐步形成了適應中國發(fā)展目標和階段性資源稟賦的創(chuàng)新治理發(fā)展路徑，并在實踐中不斷完善以企業(yè)為主體，市場為導向的創(chuàng)新體系建設各項舉措，走過了“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”→“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”→“國家創(chuàng)新型(試點)城市”→“自主創(chuàng)新示范區(qū)”→“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”的歷史沿革。各項舉措漸次推進，牽頭部門從部級向國級甚至更高級提升，參與的地方政府由區(qū)域內(nèi)向跨區(qū)域合作擴展，所強調(diào)的過程由小規(guī)模試點向大規(guī)模擴散，中央政府政策目標由綱領性走向具體化。一方面，這些試點舉措的發(fā)展沿革體現(xiàn)出中國在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略方向上的階段性變化。在深化對創(chuàng)新規(guī)律認識和深刻總結(jié)創(chuàng)新治理經(jīng)驗的基礎上，中國政府從單純的“地方分散試驗—央地共同學習—中央集中推廣”的“國家創(chuàng)新型(試點)城市”實驗模式轉(zhuǎn)向“發(fā)揮行政資源優(yōu)勢、汲取制度改革紅利，持續(xù)高位推動，中央權(quán)威加速擴散”的“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”實驗模式，實驗主義治理目標日漸清晰，政策工具日益具體，治理路徑逐步完善。另一方面，在“央—地”交互學習檢驗政策工具和實驗主義模式探索創(chuàng)新治理路徑的同時，中國政府也不斷加速推進自身治理能力和水平的提升，通過打破行政層級，汲取多方創(chuàng)新資源，融合多樣化創(chuàng)新目標的方式來適應創(chuàng)新的非線性過程，進一步優(yōu)化政府自身治理功能，與企業(yè)和大學一起形成更為完備高效的國家創(chuàng)新體系。

三、中國改革開放40年創(chuàng)新治理的經(jīng)驗總結(jié)及未來展望

從世界范圍來看，如何對國家創(chuàng)新系統(tǒng)進行有效治理？政府在創(chuàng)新治理中作用的邊界和機制是什么？什么樣的治理模式有利于國家創(chuàng)新系統(tǒng)的績效？這些問題是各國政府普遍面臨的挑戰(zhàn)。事實上，通過創(chuàng)新治理實踐不斷檢驗、矯正或強化創(chuàng)新政策組合并對國家創(chuàng)新系統(tǒng)進行動態(tài)完善是各國政府在創(chuàng)新治理過程中的常態(tài)。[注]H. Cai and D. Treisman, “Did Government Decentralization Cause China's Economic Miracle?” World Politics, Vol.58, No.4, 2006, pp. 505-535.研究表明，政府不單需要糾正創(chuàng)新過程中由于外部性、不確定性和信息不完備性帶來的市場失靈，更需要從治理角度糾正各創(chuàng)新主體間的系統(tǒng)失靈。[注]C. Xue and Y. Xu, “Influence Factor Analysis of Enterprise IT Innovation Capacity Based on System Dynamics,” Procedia Engineering, Vol.174, No.1, 2017, pp.232-239.因此，構(gòu)建國家創(chuàng)新體系及完善政府創(chuàng)新治理是從系統(tǒng)角度思考創(chuàng)新問題在治理邏輯上的自然延伸。從創(chuàng)新治理重心、創(chuàng)新治理主體以及創(chuàng)新治理路徑三個維度對中國創(chuàng)新治理發(fā)展的四個階段進行分析，發(fā)現(xiàn)改革開放40年來中國創(chuàng)新治理始終處于靈活且富有彈性的動態(tài)調(diào)整之中。這可以理解為中國政府在創(chuàng)新治理發(fā)展過程中為平衡短期階段性增長和長期可持續(xù)性發(fā)展，通過多樣化政策試錯所做的種種努力。通過40年改革開放實踐中的不斷摸索完善，中國創(chuàng)新治理呈現(xiàn)出頗具中國元素的特點。

(一)改革開放40年中國創(chuàng)新治理的基本經(jīng)驗

1.融合式共同學習：多元創(chuàng)新主體的開放網(wǎng)絡

知識經(jīng)濟時代，環(huán)境的不確定性以及創(chuàng)新與知識重組的復雜性導致組織邊界滲透性增強，組織需要從外部獲取知識和技術(shù)來超越自身界限，以更開放的方式與外部環(huán)境和利益相關(guān)者互動。[注]Jacob and Merle, “Utilization of Social Science Knowledge in Science Policy: Systems of Innovation, Triple Helix and VINNOVA,” pp.431-462.中國政府在實踐中不斷深化對創(chuàng)新規(guī)律的認識，日益重視對“政府—企業(yè)—大學”創(chuàng)新主體三螺旋關(guān)系的治理。從最初階段以政府為創(chuàng)新治理單一主體，通過直接政策干預推動創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向后來重點構(gòu)建企業(yè)、政府和大學協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的國家創(chuàng)新體系，通過優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境推動創(chuàng)新。打破國家創(chuàng)新體系中政府作用邊界“分界線”的概念，在“政府—企業(yè)—大學”三種創(chuàng)新主體的“接觸面”上形成有效的協(xié)同合作網(wǎng)絡，以融合式共同學習的方式在主體間推動創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展，為信息傳遞、知識產(chǎn)生和創(chuàng)新擴散提供更為便捷高效的渠道，從而回應內(nèi)部多元創(chuàng)新主體訴求。

2.動態(tài)式調(diào)整：政府創(chuàng)新治理的作用機制

知識的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)化是一個動態(tài)的、非線性的過程，政府在其中的作用也不再是一個靜態(tài)概念，而是一個動態(tài)的作用機制過程。[注]Crossan and Apaydin,“A Multi-Dimensional Framework of Organizational Innovation: A Systematic Review of Literature,” pp.154-191.在中國創(chuàng)新治理實踐過程中，通過一系列“混合組織”實現(xiàn)多種創(chuàng)新主體作用的動態(tài)調(diào)整，例如：政—學結(jié)合的研究院、產(chǎn)—政結(jié)合的國有創(chuàng)新企業(yè)以及產(chǎn)—政—學結(jié)合的高新企業(yè)孵化器等等。這些“混合組織”的有效運轉(zhuǎn)離不開完善的以市場為導向的制度、政策支撐條件，包括通過多樣政策工具來規(guī)范、引導創(chuàng)新產(chǎn)品市場、知識和技術(shù)市場、人才市場、資本市場等。改革開放40年的創(chuàng)新治理發(fā)展過程中，中國政府一方面通過自身改革適應創(chuàng)新治理多元市場化的改革方向；另一方面通過優(yōu)化市場支撐條件作用機制對創(chuàng)新體系的整體網(wǎng)絡運行效率和總產(chǎn)出產(chǎn)生重大影響。

3.適應性識別：實驗主義創(chuàng)新治理政策的制定路徑

創(chuàng)新活動的路徑演變迅速，且探尋創(chuàng)新治理的道路本身也是一個不斷調(diào)整、試錯的動態(tài)過程。在此背景下，政府作用邊界和作用機制需要通過政策試點、篩選和擴散等方式不間斷地調(diào)整政策工具——觀察政策績效——反饋到下階段政策調(diào)整。[注]Ostrom, Governing the Commons, pp.132-153.縱向來看，中國創(chuàng)新治理發(fā)展歷程呈現(xiàn)出典型的實驗主義治理適應性識別特征?；仡欀袊鴦?chuàng)新治理發(fā)展的四個歷史階段，不難發(fā)現(xiàn)，在每個歷史階段中國政府都推出了階段性的帶有典型“試點—篩選—擴散”特點的創(chuàng)新政策實驗，并賦予其階段性的政策目標任務和較為明確具體的政策實驗角色。政策實驗過程中，中央與地方政府通過多種政策工具組合以及與多元創(chuàng)新主體間權(quán)力、資源的實驗性再分配，試圖找到一條創(chuàng)新治理的多樣化發(fā)展之路。在試點區(qū)域通過府際共同學習、“央—地”交互評估、中央權(quán)威篩選進行政策試錯，最終選擇符合中央政策目標優(yōu)先順序的“典型經(jīng)驗”加以權(quán)威性推廣。[注]S. Heilmann, “Policy Experimentation in China's Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, Vol.43, No.1, 2008, pp.1-26.這種漸進式的實驗主義方式成就了中國創(chuàng)新治理漸進式改革的高效，避免了“一刀切”帶來的政策風險，賦予了地方政府分散決策的政策空間，借助中央政府政治資源實現(xiàn)了高效推廣，并隨時根據(jù)實踐發(fā)展和認識深化加以矯正。[注]S. Chung, “Building a National Innovation System through Regional Innovation Systems,” Technovation, Vol.22, No.8, 2002, pp.485-491.

(二)新時代中國創(chuàng)新治理的未來展望

在改革開放40年創(chuàng)新治理長期實踐和階段性總結(jié)的基礎上，中國探索和完善了一套機制相對穩(wěn)定，富有環(huán)境適應性、政策靈活性和高效糾錯力的中國式實驗主義創(chuàng)新治理框架。在該框架下，政府通過“融合式共同體學習”的內(nèi)部機制逐步調(diào)整創(chuàng)新治理主體間的創(chuàng)新網(wǎng)絡，協(xié)調(diào)在更大范圍更深程度上不斷融合迭代的創(chuàng)新混合機構(gòu)；通過“動態(tài)式調(diào)整”的外部機制逐步拓展創(chuàng)新治理的外部邊界，擴大創(chuàng)新主體與包括知識、技術(shù)、人才和資本等創(chuàng)新市場資源的接觸面；通過一系列政策“試點—篩選—擴散”的實驗主義方法優(yōu)化創(chuàng)新治理路徑，檢驗創(chuàng)新政策工具與政策目標的匹配程度，并隨時根據(jù)創(chuàng)新治理效果對創(chuàng)新政策實驗進行調(diào)整、強化或糾偏，最終以創(chuàng)新網(wǎng)絡合力探尋最優(yōu)化的國家層面戰(zhàn)略性創(chuàng)新政策。隨著創(chuàng)新理論和經(jīng)濟進程的發(fā)展，未來中國的創(chuàng)新治理需要在以下幾個方面優(yōu)化治理方式，提升治理能力。

1．創(chuàng)新主體層面：主體賦能，形成多元治理的三螺旋主體關(guān)系

知識經(jīng)濟條件下，創(chuàng)新是個非線性的螺旋式上升過程，各創(chuàng)新主體(包括政府、企業(yè)、科研機構(gòu))之間只有組織有效的、以市場為導向的分工協(xié)作網(wǎng)絡，才能形成從知識的產(chǎn)生到轉(zhuǎn)移再到推出最終產(chǎn)品和服務的螺旋上升的途徑。[注]R. Agranoff and M. McGuire, “Expanding Intergovernmental Management's Hidden Dimensions,” American Review of Public Administration, Vol.29, No.4, 1999, pp.352-369.這就需要對創(chuàng)新三螺旋主體進行賦能，發(fā)揮政府、企業(yè)和科研機構(gòu)的主體作用，使各創(chuàng)新要素合理分工和協(xié)作，實現(xiàn)創(chuàng)新系統(tǒng)的高效運行。由于中國尚未形成完備的公共需求表達渠道，作為創(chuàng)新政策供給方的政府與創(chuàng)新政策需求方的其他創(chuàng)新主體間橫向溝通網(wǎng)絡很弱，存在大量顯性和隱性治理障礙。因此，需要政府進一步放權(quán)推動主體賦能，鼓勵多元主體充分發(fā)揮作用，形成多元創(chuàng)新治理的格局。

2．創(chuàng)新機制層面：多層治理，打造國家創(chuàng)新體系

創(chuàng)新體系是創(chuàng)新治理的著力點，它由不同的行動者、組織以及相互之間的關(guān)系組成，他們既受地域邊界的限制，也能夠跨越邊界與其他國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的行動者產(chǎn)生聯(lián)系。因此，創(chuàng)新治理要突破行政邊界制約，通過各種隱性和顯性規(guī)則，在不同層面上協(xié)調(diào)治理主體多方參與。[注]L. Fuenfschilling and B. Truffer, “The Interplay of Institutions, Actors and Technologies in Socio-technical Systems: An Analysis of Transformations in the Australian Urban Water Sector,” Technological Forecasting and Social Change, Vol.103, 2016, pp.298-312.這就要求治理權(quán)力和治理范式的轉(zhuǎn)變。[注]G. Marks and L. Hooghe, “Unravelling the Central State, But How? Types of Multilevel Governance,” American Political Science Review, Vol.97, No.2, 2003, pp.233-243.然而，中國各級政府和創(chuàng)新行動者往往基于自愿合作參與創(chuàng)新治理過程，這種自發(fā)協(xié)調(diào)下的各級政府面臨著缺乏正式制度框架以及規(guī)則制定權(quán)限的限制，需要制定規(guī)范完善的多層次創(chuàng)新治理框架，厘清城市、區(qū)域和中央政府的治理重點和治理方向，形成定位清晰且富有彈性的國家創(chuàng)新治理體系。

3．創(chuàng)新路徑層面：政府重塑，完善中國實驗主義創(chuàng)新治理路徑

改革開放40年來，中國在實踐中形成了極富特色的實驗主義創(chuàng)新治理路徑，通過整體式“試點—篩選—擴散”、融合式共同學習、動態(tài)式集(分)權(quán)和適應性識別等機制對公共政策進行驗證、強化或糾偏，最終形成較為穩(wěn)定的創(chuàng)新治理政策試驗模式。[注]章文光、宋斌斌：《從國家創(chuàng)新型城市試點看中國實驗主義治理》，《中國行政管理》2018年第12期，第89-95頁。地方城市政府作為創(chuàng)新政策實驗的主體，享有較為完備的政策試錯主動權(quán)，并在中央柔性規(guī)制下完成多級政府間信息溝通與共同學習。然而，在現(xiàn)實中這種創(chuàng)新治理模式面臨著中國行政體制和創(chuàng)新主體關(guān)系建構(gòu)的雙重挑戰(zhàn)，創(chuàng)新不確定性和不同地方多樣化的創(chuàng)新資源稟賦也進一步增加了創(chuàng)新治理風險。因此，需要重塑“中央—地方”各級政府職能，通過基層實驗和頂層設計的有效結(jié)合優(yōu)化實驗主義創(chuàng)新治理框架。同時結(jié)合國家創(chuàng)新體系對區(qū)域功能定位的影響和作用方式，構(gòu)建市場主導下區(qū)域創(chuàng)新的政策績效評價指標體系，結(jié)合東中西部分類、新型區(qū)域戰(zhàn)略分類、省區(qū)分類、創(chuàng)新型城市分類等不同維度，對中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家創(chuàng)新型(試點)城市、自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等實驗效果進行量化分析，明確各區(qū)域的優(yōu)勢與不足，指出各區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動功能定位和未來發(fā)展方向，提升中國區(qū)域創(chuàng)新體系的優(yōu)化布局和協(xié)調(diào)配合。