監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)屬性問(wèn)題研究

馬 康

（中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100877）

作為反腐敗工作的法治化、制度化成果，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《監(jiān)察法》”）以法律的形式確認(rèn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。2018 年7 月19 日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委通報(bào)了今年上半年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況，絕大多數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)持續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)①《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委通報(bào)今年上半年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站,http：//www．ccdi.gov.cn/yaowen/201807/t20180719_175996.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018 年08 月27 日。，顯示了《監(jiān)察法》在紀(jì)法貫通、法法銜接后所帶來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察工作效率的巨大提升。

但是，當(dāng)前對(duì)于監(jiān)察委員調(diào)查權(quán)這一涉及紀(jì)檢監(jiān)察理論和實(shí)踐的基本問(wèn)題仍存在較大爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的本質(zhì)是取證,并根據(jù)監(jiān)察法歸納出六大特征[1]。還有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)割裂將監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)視為行政調(diào)查權(quán)或者刑事偵查權(quán)[2]。

上述研究不乏真知灼見(jiàn)，但由于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)關(guān)涉國(guó)家監(jiān)察體制改革，相關(guān)法律問(wèn)題的理解和適用不僅于《監(jiān)察法》之中，甚至延展到公權(quán)力的運(yùn)行這一宏大命題。本文將以法解釋學(xué)為基本方法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、憲法中監(jiān)察委員會(huì)的地位

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)聚集并整合反腐職能和力量，實(shí)際上成為法律層面具有獨(dú)立新屬性的國(guó)家機(jī)關(guān)。而監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查部門(mén)合署辦公，在實(shí)踐層面形成了新的制度經(jīng)驗(yàn)。這種新的屬性和新的經(jīng)驗(yàn)在憲法文本中可以得到確證。

每一個(gè)法律規(guī)范屬于一個(gè)整體，其條文的解釋也應(yīng)結(jié)合整個(gè)體系構(gòu)造加以闡釋[3]143。體系解釋將法律條文的理解置于整個(gè)法律體系之中，通過(guò)所在的整體性和相對(duì)性位置以及具體法律條文的關(guān)聯(lián)，以尋找其確切的內(nèi)涵和外延。我國(guó)憲法的總綱部分歷來(lái)是修憲的主要對(duì)象，是具有方向性指引的綱領(lǐng)性目標(biāo)。不僅僅對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)具有法律約束力,而且作為具體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和界限發(fā)揮著作用[4]。

憲法第3 條第3 款規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的組成與人民代表大會(huì)的關(guān)系:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”“監(jiān)察委員會(huì)”作為第七節(jié)被規(guī)定于現(xiàn)行憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之中。其中，第三章第一節(jié)到第六節(jié)在邏輯順序上呈現(xiàn)出嚴(yán)密的排列體系：最高權(quán)力機(jī)關(guān)—最高行政機(jī)關(guān)—地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)—特殊地域的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”、第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”同前六節(jié)所涉及的行政機(jī)關(guān)共同完成了對(duì)憲法第3 條第3 款所規(guī)定“行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”的演繹。

學(xué)界普遍認(rèn)為，憲法第126 條和第131 條確立了我國(guó)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則，也即審判權(quán)、檢察權(quán)的獨(dú)立性地位。憲法第127 條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！北硎鼋Y(jié)構(gòu)同憲法確立的人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使司法權(quán)完全一致，在憲法文本層面明確了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性地位。

監(jiān)察委員會(huì)在憲法層面的設(shè)置，決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力具有特殊性。監(jiān)察權(quán)所包含的監(jiān)督、調(diào)查、處置同黨章規(guī)定紀(jì)委的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)職責(zé)相一致，確保與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)委在職責(zé)上與紀(jì)委相匹配[5]78。

二、調(diào)查權(quán)的權(quán)力劃分說(shuō)分析

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，《監(jiān)察法》在整合、借鑒了《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政監(jiān)察法》”）等多部相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成了監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)。當(dāng)下理論研究對(duì)于調(diào)查權(quán)的性質(zhì)雖然存在較大爭(zhēng)議，但普遍認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)可以區(qū)分為不同屬性的權(quán)力，對(duì)此可以總結(jié)為權(quán)力劃分說(shuō)。

權(quán)力劃分說(shuō)的代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力存在“刑事司法的調(diào)查”和“行政監(jiān)察的調(diào)查”等權(quán)力運(yùn)行的不同屬性，據(jù)此可以在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部分別設(shè)立行政調(diào)查處置部門(mén)和專(zhuān)門(mén)調(diào)查部門(mén)，并進(jìn)而嚴(yán)格厘清確立相應(yīng)的權(quán)力配置、運(yùn)行和監(jiān)督制度。如果存在行政調(diào)查向?qū)ｉT(mén)調(diào)查的轉(zhuǎn)化，兩種權(quán)力在程序和證據(jù)運(yùn)用方面則需要進(jìn)行對(duì)接。并在此基礎(chǔ)上認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的留置權(quán)也應(yīng)進(jìn)行行政性與專(zhuān)門(mén)調(diào)查性之區(qū)分，分別適用不同的規(guī)則。

但在權(quán)力的實(shí)踐運(yùn)行中，調(diào)查權(quán)的屬性劃分是否可以厘清具體的界限，則有待進(jìn)一步深入地研究。

第一，相較于普通刑事犯罪而言，調(diào)查權(quán)的權(quán)力訴求不同。調(diào)查權(quán)的行使場(chǎng)域具有廣泛的覆蓋性，調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵是運(yùn)用包括調(diào)查措施在內(nèi)的手段依法了解情況、收集、調(diào)取證據(jù)，外延是針對(duì)違紀(jì)、違法、犯罪行為。監(jiān)委的職責(zé)包括監(jiān)督、調(diào)查、處置，調(diào)查的結(jié)果在滿足刑事起訴的要求之外，也要同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和處置的追求。而公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)等具有積極追訴的屬性，以司法審判的最終結(jié)果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)法律監(jiān)督的職責(zé)，但毋庸諱言的是公訴部門(mén)的勝訴率仍有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。公安機(jī)關(guān)的拘留轉(zhuǎn)捕率、批準(zhǔn)逮捕率等也是衡量偵查能力和案件質(zhì)量的重要指標(biāo)。正是這種權(quán)力訴求的不同，帶來(lái)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果的不同。

第二，由于監(jiān)委的權(quán)力指向不存在“追訴成功/追訴失敗”的二元對(duì)立，因而調(diào)查權(quán)發(fā)動(dòng)之后的運(yùn)行過(guò)程可能存在無(wú)法完全確定的狀態(tài)。如果以射箭為喻形容權(quán)力運(yùn)行，那么刑事追訴機(jī)關(guān)的箭靶（權(quán)力訴求）只有一個(gè)，即射箭的過(guò)程（權(quán)力運(yùn)行）只有飛向箭靶（追訴成功）或者偏離箭靶，而調(diào)查權(quán)存在多個(gè)箭靶，在飛向多個(gè)箭靶（違紀(jì)、違法、犯罪等）的過(guò)程中難以截然區(qū)分。這是因?yàn)樵谡J(rèn)識(shí)規(guī)律中，調(diào)查權(quán)的運(yùn)行過(guò)程是一種對(duì)于已經(jīng)發(fā)生事實(shí)的回溯性認(rèn)識(shí)。從客觀角度而言，人的認(rèn)識(shí)能力在既定時(shí)空范圍內(nèi)是有限的。從主觀角度而言，調(diào)查人員的主觀認(rèn)識(shí)也會(huì)影響事實(shí)性質(zhì)的判斷。

第三，調(diào)查權(quán)的運(yùn)行結(jié)果具有多層次性。同刑事起訴對(duì)接的審查調(diào)查職能并不能代表調(diào)查權(quán)的全部?jī)?nèi)涵與外延。在既定時(shí)空條件下，調(diào)查權(quán)的運(yùn)用結(jié)果可以具有多種可能性。換言之，刑事追訴并非調(diào)查權(quán)的唯一的追求結(jié)果，批評(píng)教育、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、刑事追訴等多層次的處置結(jié)果在價(jià)值層面是等同的，不同于刑事司法機(jī)關(guān)以“定罪量刑”作為案件成功與否的價(jià)值訴求。例如，由于紀(jì)委監(jiān)委是在紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的合署辦公體制，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查同時(shí)也是為了實(shí)現(xiàn)“懲戒與教育相結(jié)合”，這一內(nèi)含的作用從《監(jiān)察法》總則所規(guī)定的監(jiān)委職責(zé)中也可以得到佐證?！侗O(jiān)察法》第5 條規(guī)定監(jiān)委的監(jiān)察工作“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”，第5 條作為總則的指引性條款，對(duì)于《監(jiān)察法》分則中的調(diào)查權(quán)的解讀具有重要參考意義。

第四，調(diào)查權(quán)的權(quán)力對(duì)象具有復(fù)合色彩。以往監(jiān)察對(duì)象主要限于“狹義政府”及其公務(wù)員的理解，已經(jīng)失效的《行政監(jiān)察法》只能適用于政府及其公務(wù)員、任命人員，而《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《刑法》”）第93 條將國(guó)家工作人員限定為國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。2000 年全國(guó)人大常委會(huì)就《刑法》第93 條第2 款明確村委會(huì)等村基層組織的人員依法協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作或者受基層人民政府委托辦理一些行政管理事項(xiàng)時(shí)，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”之一，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論。最高人民法院《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》根據(jù)審判實(shí)踐，進(jìn)一步擴(kuò)展了《刑法》第93 條第2 款的適用范圍。上述解釋彌補(bǔ)立法不足的同時(shí)仍存在一定缺憾。一是村委會(huì)等基層組織的非黨員干部在未協(xié)助或者受委托的日常管理中也可能存在違法違紀(jì)行為，即“違法不犯罪”時(shí)無(wú)法適用《刑法》第93 條第2 款；二是政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等公務(wù)員同樣存在“違法不犯罪”時(shí)無(wú)法適用《刑法》第93 條第2 款的困境。

《監(jiān)察法》第3 條明確了“所有行使公權(quán)力的公職人員”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公職人員”）均是監(jiān)察對(duì)象，實(shí)際對(duì)監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定進(jìn)行了“外延”的擴(kuò)充和“公權(quán)力”的深入。六類(lèi)公職人員的外延基本涵蓋了社會(huì)實(shí)踐中需要監(jiān)督的對(duì)象，以“行使公權(quán)力”進(jìn)行實(shí)質(zhì)認(rèn)定，意味著不以監(jiān)察對(duì)象的身份主體作為劃分依據(jù)。與之相對(duì)應(yīng)，《監(jiān)察法》第11 條在總括性地規(guī)定調(diào)查職責(zé)時(shí)，沒(méi)有截然區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。這顯示《監(jiān)察法》的調(diào)查既可能因?yàn)樯嫦勇殑?wù)犯罪而開(kāi)展，也可能因?yàn)槁殑?wù)違法而開(kāi)展，而后者顯然不屬于刑事追訴的范疇。

因此，這種復(fù)雜、多樣的特征使得調(diào)查權(quán)在對(duì)象、措施、處置結(jié)果等方面具有復(fù)合色彩。對(duì)于調(diào)查權(quán)的屬性不宜進(jìn)行單一化的解讀，權(quán)力劃分說(shuō)在理論上以靜態(tài)推理的方式進(jìn)行剖析，而忽視了調(diào)查權(quán)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)規(guī)律。如果將視野擴(kuò)展到《監(jiān)察法》甚至刑事法律體系以外的其他規(guī)范性文件，則可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)相關(guān)問(wèn)題的緣起、演變具有另一種解釋的脈絡(luò)。

三、調(diào)查權(quán)的調(diào)查措施

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施不僅需局限于職務(wù)違法、犯罪，而且通過(guò)談話等措施的運(yùn)用，“讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)，使監(jiān)督工作有鋒芒和針對(duì)性”[5]112。這表明，談話不僅僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查措施，而且是監(jiān)督這一首要職責(zé)的重要實(shí)現(xiàn)路徑?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了12 種調(diào)查措施，其中第19 條、20 條、21 條均是借鑒紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)踐成果做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的規(guī)定[5]112-117。下面以《監(jiān)察法》第19 條規(guī)定的“談話”為例，展開(kāi)調(diào)查措施的分析。

“談話”是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)反映黨員干部問(wèn)題線索的一種處置方式?！罢勗挕弊钤缫?guī)定于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第 25 條：“調(diào)查開(kāi)始時(shí)，在一般情況下，調(diào)查組應(yīng)會(huì)同被調(diào)查人所在單位黨組織與被調(diào)查人談話，宣布立案決定和應(yīng)遵守的紀(jì)律，要求其正確對(duì)待組織調(diào)查，調(diào)查中應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取被調(diào)查人的陳述和意見(jiàn)，做好思想教育工作?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五章“談話函詢(xún)”第18 條也明確規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取談話函詢(xún)方式處置問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)……擬訂談話函詢(xún)方案和相關(guān)工作預(yù)案，按程序報(bào)批?！边@顯示談話函詢(xún)是處置問(wèn)題線索的必要方式，并規(guī)定了相應(yīng)的談話工作程序。

可見(jiàn)，“談話”這種調(diào)查措施從緣起上看，其自身具有一定的紀(jì)律色彩。這種紀(jì)律色彩肇始于《黨章》的基本規(guī)定。《黨章》第40 條非常明確地提出各種紀(jì)律措施的運(yùn)用效果包括了“批評(píng)教育直至紀(jì)律處分”。談話作為一種重要的紀(jì)律措施，也就具備了提醒教育和處置問(wèn)題線索的含義。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)中的談話繼承了這種紀(jì)律色彩。

《監(jiān)察法》第19 條同樣將“談話”作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要調(diào)查措施之一：“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況?！薄侗O(jiān)察法》第19 條的主要目的是使監(jiān)察工作與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)相匹配，使“談話”成為一種法律手段，同時(shí)是監(jiān)督工作“抓常、抓細(xì)、抓長(zhǎng)”的體現(xiàn)[5]126。談話的目的一方面在于了解情況，另一方面在于咬耳扯袖、紅臉出汗，使有苗頭性、傾向性問(wèn)題的黨員干部得到提醒和警示[5]2。因而，“談話”由于具備了“第一種形態(tài)”與法律行為的雙重性，同刑事訴訟意義上的訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)存在較大的差別。

在刑事訴訟層面，訊問(wèn)適用于犯罪嫌疑人、被告人，詢(xún)問(wèn)可適用于證人和被害人。二者都是在犯罪事實(shí)發(fā)生以后，偵查機(jī)關(guān)為及時(shí)查清并追訴犯罪而采用的偵查措施。這一訴求決定了訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)的側(cè)重點(diǎn)在于事實(shí)真相的查明，而較少考慮犯罪嫌疑人、被告人的主觀狀態(tài)。

監(jiān)察委員會(huì)的“談話”對(duì)象是“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象”，在某種程度上同刑事訴訟中的訊問(wèn)對(duì)象存在相似性。這種“談話”在發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題，進(jìn)而查明可能犯罪事實(shí)的同時(shí)，也是從預(yù)防的角度了解掌握監(jiān)察對(duì)象的問(wèn)題線索反映，或者職務(wù)違法方面的苗頭性、傾向性問(wèn)題[5]113。這表明“談話”同訊問(wèn)相比，十分重視監(jiān)察對(duì)象的思想教育。

因此，“談話”也就具備了雙重屬性。就結(jié)果意義而言，監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)和監(jiān)察對(duì)象的談話來(lái)落實(shí)相關(guān)問(wèn)題線索，或者可能發(fā)生職務(wù)違法的初步問(wèn)題，并根據(jù)不同的情況作出相應(yīng)處置：一是反映問(wèn)題不實(shí)或沒(méi)有證據(jù)證明的，予以澄清；二是對(duì)情節(jié)較輕的職務(wù)違法行為進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉；三是被反映對(duì)象對(duì)具體問(wèn)題予以否認(rèn)或者其說(shuō)明存在明顯問(wèn)題的，再次談話或者進(jìn)行初步核實(shí)[5]113-114。就過(guò)程意義而言，監(jiān)察委員會(huì)在談話過(guò)程以預(yù)防式的提醒為主。這種結(jié)果屬性和過(guò)程屬性“兩位一體”的特點(diǎn)使得“談話”呈現(xiàn)出獨(dú)特的復(fù)合色彩：一方面“談話”可以是預(yù)防提醒和落實(shí)問(wèn)題線索，另一方面“談話”也可以是調(diào)查程序的第一步和“前鋒”。

四、調(diào)查權(quán)的處置結(jié)果

《監(jiān)察法》第45 條詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果作出的六種處置。調(diào)查權(quán)的處置結(jié)果分別對(duì)應(yīng)了監(jiān)察對(duì)象不同層次的違法犯罪行為，使處置結(jié)果呈現(xiàn)了更加鮮明的復(fù)合色彩。

（一）第1 款第1 項(xiàng)是對(duì)輕微違法公職人員的較輕處理。在以往的行政處分體系中，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《公務(wù)員法》等只規(guī)定了“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”，其他規(guī)定等也不包含此種處理方式①具體參見(jiàn)《事業(yè)單位工作人員處分暫定規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》。。

實(shí)際上，談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、予以誡勉等屬于“紅紅臉、出出汗”的處理方式[5]182?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》同樣規(guī)定談話作為一種輕微違紀(jì)行為的處理方法：“問(wèn)題輕微，不需要追究黨紀(jì)責(zé)任的，采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話等方式處理?！?/p>

與《監(jiān)察法》相配套的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8 條確立了“政務(wù)處分與黨紀(jì)處分一致”的原則：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員中的中共黨員給予政務(wù)處分，一般應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配?！钡? 條規(guī)定的公職人員政務(wù)處分也包括了“談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉”。這種脫胎于黨紀(jì)處分的規(guī)定，以法律法規(guī)的形式納入了政務(wù)處分的體系，使《監(jiān)察法》第45 條第1 款第1 項(xiàng)的處置同時(shí)符合了中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分和公職人員政務(wù)處分。顯然，這種處分結(jié)果的同一性，也是同監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查措施的復(fù)合色彩相統(tǒng)一的。

（二）《監(jiān)察法》第45 條第1 款第2 項(xiàng)的“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”是典型的行政處分，同《公務(wù)員法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等保持了一致性。

（三）《監(jiān)察法》第45 條第1 款第3 項(xiàng)：監(jiān)察的“問(wèn)責(zé)”

對(duì)于公職人員的責(zé)任追究主要形成于改革開(kāi)放以后的政治實(shí)踐，2002 年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責(zé)令辭職四種類(lèi)型。以2003 年“非典”為開(kāi)端，行政問(wèn)責(zé)在中國(guó)政治實(shí)踐中逐漸獲得普遍適用和認(rèn)可。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)范性文件，以及《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)了行政問(wèn)責(zé)的制度化、法律化。

行政問(wèn)責(zé)作為中國(guó)特殊社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，其理論基礎(chǔ)一直不乏爭(zhēng)議①可參見(jiàn)周亞越《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社，2006 年版；陳黨《問(wèn)責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008 年版；李軍鵬《責(zé)任政府與政府問(wèn)責(zé)制》，人民出版社，2009 年版。。但毋庸置疑的是，這一具有鮮明中國(guó)特色的行政處理方式已經(jīng)成為公職人員政務(wù)處分的重要內(nèi)容。而《監(jiān)察法》第15 條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的“全覆蓋”，意味著問(wèn)責(zé)已經(jīng)由單純的行政處分轉(zhuǎn)化為監(jiān)察處置結(jié)果之一，《監(jiān)察法》意義上的全部公職人員及公權(quán)力的行使均可以納入問(wèn)責(zé)的范圍之內(nèi)。依據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第17 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依據(jù)或者參照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等規(guī)定，按照管理權(quán)限對(duì)公職人員作出通報(bào)批評(píng)、誡勉、停職檢查、責(zé)令辭職等問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出降職、免職等問(wèn)責(zé)建議。這表明監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)以及其他行使公權(quán)力的公職領(lǐng)導(dǎo)人員，均可以進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

《監(jiān)察法》第45 條第1 款第3 項(xiàng)的“問(wèn)責(zé)”肇始于行政權(quán)力的運(yùn)行實(shí)踐，逐漸為黨內(nèi)法規(guī)所認(rèn)可，并最終在《監(jiān)察法》中納入政務(wù)處分體系之中。其處置同時(shí)符合了中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律處分和公職人員政務(wù)處分。顯然，這種處分結(jié)果的復(fù)合色彩保持了監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查措施復(fù)合色彩的一致性。

（四）第四項(xiàng)：移送司法機(jī)關(guān)

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后，如果認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清。案件證據(jù)確實(shí)、充分，則應(yīng)當(dāng)將案件移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并決定是否起訴。犯罪事實(shí)的清楚，需要通過(guò)證據(jù)的確實(shí)、充分來(lái)展現(xiàn)。這也是同《監(jiān)察法》第33 條的要求相吻合：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”《刑事訴訟法》第195 條也要求對(duì)于提起公訴的案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分。

可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)在移送司法機(jī)關(guān)時(shí)的證據(jù)要求同刑事審判一致，形成程序合法、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈條?！侗O(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項(xiàng)的處置同《刑事訴訟法》保持了一致性，通過(guò)訴訟程序由刑事司法機(jī)關(guān)依法處理，符合“法法銜接”的要求。這表明監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不僅受到《監(jiān)察法》的規(guī)制，也要同《刑事訴訟法》進(jìn)行銜接。監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查不僅是單純的監(jiān)察活動(dòng)，而且也是處置職務(wù)犯罪程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)和階段，要有把監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)放在刑事訴訟的司法范疇中予以考量的理念[6]。因而，《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4項(xiàng)的處置結(jié)果所具有的復(fù)合色彩同時(shí)符合了刑事訴訟的理念和要求。

（五）第五項(xiàng)：監(jiān)察建議

1997 年《行政監(jiān)察法》與2004 年《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》正式確立了監(jiān)察建議制度?！侗O(jiān)察法》第45 條第1 款第5 項(xiàng)的監(jiān)察建議在吸收行政監(jiān)察建議的同時(shí)，具有自身特色。不僅適用主體、適用范圍存在不同，本質(zhì)區(qū)別更在于法律效果的不同。行政監(jiān)察的效力較為“柔性”，而《監(jiān)察法》的監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，以確定的事實(shí)為依據(jù)，針對(duì)監(jiān)察對(duì)象及其所在單位提出的具有一定法律效力的建議。此處的“一定的法律效力”是指相對(duì)人無(wú)正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[5]207。作為對(duì)應(yīng)條款，《監(jiān)察法》第62 條的規(guī)定：“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理?！边@意味著監(jiān)察建議具有“應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”的強(qiáng)制力，監(jiān)察對(duì)象及其所在單位也沒(méi)有提出異議的權(quán)力。