實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探析
——以安岳縣臥佛村和金線村規(guī)劃單元為例

張珣張曉婷胡曉雙張展豪王婷羅芬

（1四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院遙感與數(shù)字農(nóng)業(yè)研究所，四川成都 610066；2四川泰利房地產(chǎn)土地評(píng)估顧問有限公司，四川成都 610091）

在脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。2021年中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)作出全面部署，提出實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，全面促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障，深入推進(jìn)農(nóng)村改革[1]。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，要統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)和歷史文化傳承，科學(xué)編制縣域村莊布局規(guī)劃，因地制宜、分類推進(jìn)村莊建設(shè)，規(guī)范開展全域土地綜合整治，保護(hù)傳統(tǒng)村落、民族村寨和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制實(shí)用性村莊規(guī)劃[2]。村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的法定依據(jù)，針對(duì)村域空間存在的主要問題進(jìn)一步優(yōu)化村域空間布局，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)村域生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)籌和管控。

安岳縣為資陽市唯一一個(gè)成功申報(bào)四川省天府旅游名縣的候選縣。臥佛村為3 060個(gè)四川省鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村之一、四川省第二批省級(jí)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村、安岳縣第一批宅基地制度改革先行試點(diǎn)村，同時(shí)為2021年資陽市農(nóng)村工作會(huì)議提出的“三農(nóng)”工作重點(diǎn)“建設(shè)成渝農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革先行區(qū)”的重點(diǎn)區(qū)域。應(yīng)在開展實(shí)地調(diào)研、收集資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用規(guī)劃專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)（如無人機(jī)傾斜航空攝影、RTK測(cè)量等），做好政策解答、技術(shù)咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)，解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。本文結(jié)合臥佛村、金線村發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，以鄉(xiāng)村振興為核心理念，對(duì)數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)、總體布局、“多規(guī)合一”、糧食安全、藝術(shù)提升、人居環(huán)境、宅基地制度改革等方面進(jìn)行規(guī)劃實(shí)踐探索，規(guī)劃成渝中部禪修康養(yǎng)旅游區(qū)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，依托優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，以建設(shè)“亞洲最大左側(cè)臥佛”為名片，創(chuàng)建“一村一品”鄉(xiāng)村旅游精品工程，努力將規(guī)劃區(qū)打造成為世界級(jí)禪養(yǎng)旅居度假地，與國際市場(chǎng)接軌，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮血液，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、村民致富，大力實(shí)施“改廁、清臟、治亂、添美”行動(dòng)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)旅融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

1 規(guī)劃區(qū)概況

1.1 自然地理概況

規(guī)劃區(qū)主要包含安岳縣臥佛村、金線村，兩村相鄰，位于安岳縣城以北，緊鄰遂寧市安居區(qū)和資陽市樂至縣。臥佛村局部航拍圖如圖1所示。規(guī)劃區(qū)屬亞熱帶季風(fēng)濕潤性氣候區(qū)，氣候溫和、四季分明、冬春少雨，全年無霜期230 d，年平均氣溫18℃，年降水量1 000 mm，夏季雨熱同期。境內(nèi)有蟠龍河過境，流向遂寧市安居區(qū)；有跑馬灘水庫，水質(zhì)較好；境內(nèi)還有一定數(shù)量的池塘、溝渠和農(nóng)田水利灌溉設(shè)施分布。規(guī)劃區(qū)屬川中淺切丘陵地貌，區(qū)域內(nèi)有一定的地形起伏，海拔 298～408 m，切割深度 20～40 m。

1.2 地理交通區(qū)位

規(guī)劃區(qū)位于安岳縣委、縣政府提出的“15343”文旅融合發(fā)展思路五大景區(qū)之一的“臥佛院康養(yǎng)禪修旅游景區(qū)”，距安岳縣城區(qū)32 km，距重慶180 km，距成都151 km，位于成渝中部區(qū)域性次級(jí)交通樞紐，北接成安渝高速公路，南臨資安潼廣高速公路，東臨內(nèi)遂高速公路，在建的旅游大道臥佛路預(yù)計(jì)2021年底通車，交通便利，通達(dá)性強(qiáng)。

1.3 歷史文化資源

規(guī)劃區(qū)有國家AAA級(jí)旅游景區(qū)——臥佛院，臥佛院于1985年成為國務(wù)院公布的第三批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。臥佛院石刻造像以構(gòu)圖奇特、立意新穎、雕工精絕的“釋迦牟尼涅槃圖”（臥化佛）聞名于世。該臥佛造像為中國最大的唐代全身石刻臥佛造像，是中國唯一一處左脅臥的“涅槃圖”造像（圖2），是全國現(xiàn)存最早、最完整的全身臥佛像，堪與樂山大佛——世界第一大彌勒坐佛媲美，具有極高的美學(xué)觀賞價(jià)值和歷史研究價(jià)值。從摩崖角度而言，安岳縣臥佛院的盛唐佛經(jīng)經(jīng)文為全國之最，為迄今中國南方最大的佛經(jīng)鑿刻之地（圖3）。

1.4 土地利用及村莊建設(shè)

根據(jù)“三調(diào)”的成果，規(guī)劃區(qū)生態(tài)用地占全域的13.09%，農(nóng)用地占79.88%（其中以耕地為主，占農(nóng)用地的55%），建設(shè)用地占7.03%（其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地占建設(shè)用地的91.8%，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地占建設(shè)用地的7.33%，其他建設(shè)用地占0.87%）。

1.5 現(xiàn)狀人居環(huán)境

村域內(nèi)人居環(huán)境品質(zhì)有待優(yōu)化提升。部分傳統(tǒng)居住建筑老舊、破敗，環(huán)境雜亂，居住性較差。新舊建筑風(fēng)格差異明顯，建筑風(fēng)格多樣，缺乏和諧性；部分新建建筑高度較高，對(duì)村落風(fēng)貌造成一定破壞。公共配套設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施有待提升，公共活動(dòng)場(chǎng)地不足；道路、庭院等環(huán)境品質(zhì)較差，景觀可觀賞性較差；溝渠坍塌，垃圾堆積，雜草叢生，缺少親水設(shè)施。

2 規(guī)劃措施

2.1 提出數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)

以一三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，形成以禪養(yǎng)休閑旅游產(chǎn)業(yè)為核心、以生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為支撐、以禪文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為特色的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。提出數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，壯大新型經(jīng)營主體，擴(kuò)大農(nóng)作物種植類型，提高種植技術(shù)，推動(dòng)形成高質(zhì)量、高效益的生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

2.2 規(guī)劃總體布局

規(guī)劃區(qū)以突出川東民居打造為主、新建設(shè)為輔，打造集旅游度假、考古研究、商業(yè)物業(yè)于一體的世界級(jí)禪養(yǎng)旅居度假目的地，作為鄉(xiāng)村振興農(nóng)旅融合示范點(diǎn)。規(guī)劃總體格局如圖4所示，以“三谷一街一院”（鹿野谷、竹溪谷、鏡心谷、水月集禪意主題商業(yè)街、臥佛院）為主線。一是鹿野谷（論壇會(huì)議中心區(qū)）。主要建設(shè)《南絲綢之路文化與藝術(shù)》國際論壇中心、學(xué)術(shù)中心、生活服務(wù)中心、科學(xué)營地、研學(xué)課堂等。二是竹溪谷（度假物業(yè)區(qū)）。主要打造禪修步道、禪農(nóng)體驗(yàn)區(qū)、禪養(yǎng)生活館、鄉(xiāng)村書館、水上瑜伽館、禪意茶室、咖啡館、深夜食堂、小酒館、聯(lián)合鄉(xiāng)居、度假禪養(yǎng)民宿、本土風(fēng)物小賣部、蓮花停車場(chǎng)等。三是鏡心谷（高端禪修酒店區(qū)）。主要打造禪修林、禪農(nóng)體驗(yàn)區(qū)、精品禪修營、禪修步道等。四是水月集禪意主題商業(yè)街。打造禪意民宿、公寓式鄉(xiāng)居、文創(chuàng)精品店、禪意工藝品店、仙人撒網(wǎng)觀景點(diǎn)、禪意青年旅行社、禪修工坊體驗(yàn)館、納涼川床、特色餐飲館、禪修步道等，修建游船碼頭等。五是臥佛院（石刻古跡區(qū)）。主要打造水上入口景觀、石刻陳列館、游客觀賞等待區(qū)等，修建蓮花池、游客服務(wù)站、祈福長廊、紫藤長廊等。

2.3 形成“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，屬于詳細(xì)規(guī)劃范疇，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證》、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。在國土空間規(guī)劃語境和要求下，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間治理、村發(fā)展需求，整合原主體功能區(qū)規(guī)劃、原村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃及村級(jí)其他涉及空間規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容合一、坐標(biāo)指標(biāo)合一、用途合一、管控措施合一，形成兼具發(fā)展建設(shè)指引和土地利用管控功能的、村級(jí)層面的規(guī)劃一張圖。

2.4 保障糧食安全

在落實(shí)上位國土空間規(guī)劃管控要求的基礎(chǔ)上，著力解決農(nóng)村地區(qū)糧食安全等重點(diǎn)問題，準(zhǔn)確把握村莊長遠(yuǎn)發(fā)展。落實(shí)四川省主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)安岳縣作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，有效防止耕地“非糧化”，確保規(guī)劃區(qū)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。規(guī)劃期末耕地保有量較《安岳縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》（2014年調(diào)整完善版）下達(dá)的耕地保有量有所增加。

2.5 以藝術(shù)提升鄉(xiāng)村建設(shè)

將藝術(shù)融入鄉(xiāng)村建設(shè)，使藝術(shù)成為提升鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值的手段。一方面，修復(fù)老屋古宅、祠堂、街巷等村落民居與公共建筑，盡可能恢復(fù)村落歷史風(fēng)貌，打造個(gè)性化的藝術(shù)村落景觀、本土化設(shè)計(jì)的民宿等鄉(xiāng)村旅游亮點(diǎn)；另一方面，在建筑中引入新元素，營造新的藝術(shù)村落氛圍，例如修建紫藤長廊、蓮花池、咖啡館、禪意茶室、禪修林等。通過將藝術(shù)、美術(shù)、科學(xué)、技術(shù)融合，達(dá)到相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰的效果，把更多美術(shù)元素、藝術(shù)元素應(yīng)用到規(guī)劃區(qū)建設(shè)中，增強(qiáng)審美韻味、文化品位。

2.6 強(qiáng)化整治，改善人居環(huán)境

結(jié)合村域現(xiàn)狀道路系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及居民出行需求，重點(diǎn)改建完善現(xiàn)有斷頭路，構(gòu)建內(nèi)聯(lián)外通、主次分明的道路網(wǎng)體系。構(gòu)建“1+6”（村級(jí)組織、綜治調(diào)解中心、衛(wèi)生計(jì)生中心、文化體育中心、便民服務(wù)中心、農(nóng)民培訓(xùn)中心、農(nóng)家購物中心）公共服務(wù)體系，公共服務(wù)設(shè)施配建應(yīng)充分結(jié)合目前閑置的村委會(huì)與合村前的村委會(huì)進(jìn)行改擴(kuò)建，盤活現(xiàn)有資源，完善相關(guān)功能?？紤]人口老齡化趨勢(shì)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，針對(duì)性配置日間照料中心和游客服務(wù)接待中心。將規(guī)劃區(qū)納入農(nóng)村 “廁所革命”整村推進(jìn)示范村建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)村人居環(huán)境整治資金、旅游廁所項(xiàng)目向規(guī)劃區(qū)傾斜。推動(dòng)規(guī)劃區(qū)納入省級(jí)扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍，項(xiàng)目資源整合效率不斷提高。

2.7 深化宅基地制度改革

2.7.1 盤活閑置存量土地指標(biāo)。按照“產(chǎn)業(yè)興旺，布局合理”的要求，結(jié)合村民意愿，對(duì)現(xiàn)有閑置農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理。探索盤活閑置資產(chǎn)、資源的有效路徑，盤活規(guī)劃區(qū)閑置宅基地、閑置公共服務(wù)用地等土地，作為改善提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌、優(yōu)化村莊布局、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的主要土地指標(biāo)來源，同時(shí)為下一步集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做好準(zhǔn)備[3-4]。

2.7.2 探索“三權(quán)分置”及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。結(jié)合規(guī)劃區(qū)開展的宅基地改革試點(diǎn)工作，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”及農(nóng)村宅基地有償退出、有償使用和收益分配等制度，健全農(nóng)村宅基地制度，允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總結(jié)形成具有西部丘區(qū)特色、可復(fù)制、能推廣的改革經(jīng)驗(yàn)和模式，為科學(xué)立法和完善相關(guān)法律法規(guī)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3 存在的問題

3.1 審批流程較繁瑣

四川省村莊規(guī)劃備案需由縣級(jí)自然資源主管部門組織專家評(píng)審論證、征求相關(guān)部門意見、規(guī)委會(huì)審議并出具審查意見后逐級(jí)上報(bào)；由市級(jí)自然資源主管部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查后向省廳申請(qǐng)備案；四川省自然資源廳負(fù)責(zé)組織對(duì)申請(qǐng)備案的村莊規(guī)劃進(jìn)行備案初審，初審?fù)ㄟ^后再由縣級(jí)政府按程序?qū)徟?。村莊規(guī)劃審批程序較多、流程較長。

3.2 上層規(guī)劃對(duì)村莊規(guī)劃成果的影響

一是規(guī)劃約束性指標(biāo)未下達(dá)。四川省市縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)、永久基本農(nóng)田指標(biāo)、耕地保有量目標(biāo)未明確下達(dá)，目前規(guī)劃區(qū)參照《安岳縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》（2014年調(diào)整完善版）提出的目標(biāo)確定。二是“三區(qū)三線”未劃定。按照自然資源部安排部署，四川省作為“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)已經(jīng)開展了2輪試劃工作，按照優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的邏輯次序開展“三區(qū)三線”劃定工作，劃定成果可能對(duì)規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容、控制性指標(biāo)等帶來影響。三是規(guī)劃底圖底數(shù)未確定。目前，四川省正在開展市縣國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)轉(zhuǎn)換及成果認(rèn)定工作，開展“三調(diào)”數(shù)據(jù)的歸并、細(xì)化、轉(zhuǎn)換及舉證工作，對(duì)規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)轉(zhuǎn)換成果進(jìn)行匯總和審查，暫未公布審查通過后的規(guī)劃底圖底數(shù)。

3.3 旅游資源開發(fā)力度不夠

規(guī)劃區(qū)內(nèi)產(chǎn)品規(guī)模小、精品少，景區(qū)包裝深度不夠，缺乏吸引力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、管理模式較為粗放，在“行、游、住、食、購、娛”六要素配套方面缺乏有機(jī)結(jié)合。雖擁有較豐富的旅游資源，但由于開發(fā)資金不足、宣傳力度不夠等原因，未形成產(chǎn)業(yè)特色名片。

4 建議

一是加強(qiáng)村莊規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為組織編制村莊規(guī)劃的責(zé)任主體，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)組織保障，建立健全工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃有關(guān)工作。市、縣級(jí)自然資源主管部門是村莊規(guī)劃審查審批的責(zé)任主體，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制的技術(shù)指導(dǎo)和工作督導(dǎo)，加快村莊規(guī)劃審查報(bào)批程序。二是將村莊規(guī)劃成果納入各級(jí)規(guī)劃成果。目前，相關(guān)約束底線未確定、約束指標(biāo)未正式下達(dá)，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃正在編制過程中，可吸納本次村莊規(guī)劃中關(guān)于“三區(qū)三線”劃定、各項(xiàng)規(guī)劃約束性指標(biāo)等相關(guān)成果。