山西省水土保持溝壩地治理的實(shí)踐與思考

王 雄

（山西省水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)中心）

1 水土保持溝壩地治理項(xiàng)目的確立

山西省地處黃土高原，大部分地區(qū)山高坡陡，溝壑縱橫，是全國(guó)水土流失嚴(yán)重省份之一。多年來(lái)，以基本農(nóng)田建設(shè)和植被恢復(fù)為中心開(kāi)展水土流失治理，取得了顯著成效，為保證糧食安全、防洪安全、生態(tài)安全做出了重大貢獻(xiàn)。自改革開(kāi)放以來(lái)，一大批開(kāi)礦、筑路、建廠等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地資源，使全省耕地形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，糧食生產(chǎn)受到威脅。

為了保證糧食安全，在加快水土流失治理步伐的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)丘陵山區(qū)溝道內(nèi)的土地資源，使荒溝、荒灘變良田，有效增加基本農(nóng)田，做到占補(bǔ)平衡，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，2007年省政府提出了“財(cái)政、國(guó)土部門(mén)要在土地整理項(xiàng)目中安排專(zhuān)項(xiàng)溝壩地建設(shè)資金”的要求。為貫徹省政府的正確決策，2008年，“山西省水土保持溝壩地治理項(xiàng)目”正式立項(xiàng)并開(kāi)始實(shí)施。截止2018年，該項(xiàng)目已實(shí)施10 a。在省財(cái)政、國(guó)土部門(mén)的大力支持下，通過(guò)水利水土保持部門(mén)和廣大群眾共同努力，苦干實(shí)干，取得了顯著成效。

2 水土保持溝壩地治理項(xiàng)目實(shí)施情況

2.1 項(xiàng)目投資與治理任務(wù)安排

水土保持溝壩地治理，屬于省級(jí)立項(xiàng)的水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目，由山西省水利廳具體負(fù)責(zé)實(shí)施。2008-2018年間，項(xiàng)目圍繞淤地壩工程建設(shè)與配套，進(jìn)行溝灘地的開(kāi)發(fā)整治，大量增加了耕地面積，充分發(fā)揮了淤地壩工程效益。項(xiàng)目建設(shè)資金，由省財(cái)政廳和省國(guó)土資源廳在“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”中安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，10 a 間先后共下達(dá)項(xiàng)目投資33 905 萬(wàn)元，年均投資3 390.5 萬(wàn)元（2016年度沒(méi)有投資）。主要工程建設(shè)任務(wù)為：建設(shè)骨干壩4 座，中型淤地壩13 座，小型淤地壩31 座；土地整治面積3 538 hm2；新建生產(chǎn)壩（格子壩）2 154（座、條），修建排洪渠354.6 km，生產(chǎn)道路404.1 km。項(xiàng)目涉及全省11 市56 個(gè)縣（市、區(qū)）的189 條小流域，大多布設(shè)在黃河流域范圍，其中貧困縣占70%。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施成效

水土保持溝壩地治理項(xiàng)目通過(guò)10 a 的實(shí)施：共建設(shè)骨干壩4 座，中型淤地壩13 座，小型淤地壩31座，計(jì)劃任務(wù)全面完成；土地整治面積3 596 hm2，超額計(jì)劃1.64%；新建生產(chǎn)壩（格子壩）2 167（座、條），超額計(jì)劃0.60%；修建排洪渠357.7 km，超額計(jì)劃0.87%；新修生產(chǎn)道路405.6 km，超額計(jì)劃0.37%；新增耕地1 886 hm2，占土地整治面積的52.4%；治理和控制水土流失面積191 km2，有3.2 萬(wàn)農(nóng)民受益，其中60%為貧困人口。通過(guò)該項(xiàng)目的實(shí)施，有效地增加了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積，極大地改善了受益區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)了土地資源的占補(bǔ)平衡與可持續(xù)利用，綜合效益顯著，深受農(nóng)民群眾歡迎。

山西南端的平陸縣，地處黃河岸畔，屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。該縣中部橫跨杜馬、部官兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄭溝小流域，為水土保持溝壩地治理項(xiàng)目區(qū)。流域地貌屬黃土殘塬溝壑區(qū)，溝深坡陡，地形破碎，年土壤侵蝕模數(shù)4 630 t/km2，水土流失嚴(yán)重。流域內(nèi)分布著1 758 口人，人均耕地面積0.13 hm2，人均基本農(nóng)田僅0.08 hm2，實(shí)施溝壩地治理項(xiàng)目前，年人均產(chǎn)糧456 kg，人均純收入1 714 元，經(jīng)濟(jì)貧困。2009-2010年，連續(xù)在該流域?qū)嵤┧帘３譁蠅蔚刂卫?，共投資426.21 萬(wàn)元，平整溝壩地面積47.31 hm2，修建生產(chǎn)壩34 座，新修田間道路5.79 km，新建排洪渠5.25 km，新建過(guò)路橋2 座。通過(guò)治理，流域面貌發(fā)生了巨大變化，給當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)了顯著的綜合效益。昔日的荒灘變成了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到極大改善，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，既增加了糧食產(chǎn)量，也發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入。流域內(nèi)人均基本農(nóng)田增加到0.11 hm2，人均產(chǎn)糧增加到816 kg，人均純收入增加2 912 元。通過(guò)各項(xiàng)水土保持工程的實(shí)施，水土流失基本得到控制，多數(shù)地表徑流被攔蓄利用，防止了泥沙下泄入黃，生態(tài)環(huán)境得到有效改善。同時(shí)，還較好地解決了當(dāng)?shù)氐慕煌ɡщy，給田間耕作、生產(chǎn)生活帶來(lái)了方便，為加快區(qū)域農(nóng)民脫貧致富奔小康奠定了基礎(chǔ)，發(fā)揮了積極作用。類(lèi)似的小流域，在已實(shí)施的水土保持溝壩地治理項(xiàng)目中可占到65%以上。

3 項(xiàng)目建設(shè)的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

3.1 嚴(yán)格程序，加強(qiáng)管理，全力推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施

在溝壩地治理項(xiàng)目管理中，我們嚴(yán)格按照《山西省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理辦法（試行）》和《山西省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》（晉國(guó)土資發(fā)[2012]25 號(hào)）以及省水利廳關(guān)于基建項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，實(shí)行了招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、報(bào)賬制、公示制等基本制度。

在工程建設(shè)過(guò)程中，我們依托監(jiān)理單位，嚴(yán)格監(jiān)管施工單位，做到了工程建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、施工管理規(guī)范化、技術(shù)人員責(zé)任化。牢固樹(shù)立工程質(zhì)量就是生命線的意識(shí)，從抽樣檢查到階段驗(yàn)收，從合同管理到資金使用，均嚴(yán)格要求，層層把關(guān)，責(zé)任到人，實(shí)行公示，使工程建設(shè)在陽(yáng)光下進(jìn)行，確保項(xiàng)目工程達(dá)標(biāo)上檔創(chuàng)精品。

3.2 綜合治理，突出效益，為精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)

目前，我省仍有5 萬(wàn)余km2水土流失面積尚未得到有效治理，接近水土流失總面積的一半，全省232 萬(wàn)貧困人口大多數(shù)集中在這些區(qū)域。在2017年3月召開(kāi)的全省脫貧攻堅(jiān)大會(huì)上，省委、省政府明確要求，要以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)重要戰(zhàn)略思想為指引，牢牢把握脫貧攻堅(jiān)的準(zhǔn)確方向，把脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)，用水土流失治理推進(jìn)山區(qū)群眾的脫貧致富。

為了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，我們把水土保持溝壩地治理與淤地壩建設(shè)、壩灘聯(lián)治、坡耕地改造等項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，實(shí)行小流域綜合治理。聞喜縣三交溝小流域余家河居民組的貧困戶劉引俊，家有3 口人，原有溝壩地0.28 hm2，還分成了2 塊。經(jīng)過(guò)溝壩地治理項(xiàng)目實(shí)施，分得了面積達(dá)0.53 hm2溝壩地一塊，耕地面積增加了0.25 hm2。同時(shí)，他還承包了別人的0.33 hm2溝壩地。2017年春季，種植西瓜0.86 hm2，共計(jì)年純收入24 100 元，迅速脫貧。他激動(dòng)地說(shuō)：“溝壩地治理了，小塊成大塊了，坡地成平地了，旱地成水地了，種地效益高了，水土保持工程讓我過(guò)上了好日子! ”

3.3 因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，扎實(shí)做細(xì)前期工作

前期工作是項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、布局、進(jìn)度的基礎(chǔ)和工程成敗的關(guān)鍵。在項(xiàng)目前期工作中，我們嚴(yán)把“三關(guān)”：

一是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)。首先，要求設(shè)計(jì)單位按照《山西省溝壩地治理項(xiàng)目實(shí)施方案編制提綱》有關(guān)要求，進(jìn)行實(shí)施方案編制；其次，在實(shí)施方案編制過(guò)程中，要求各縣與設(shè)計(jì)單位多次到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地測(cè)量與走訪調(diào)查，充分傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，集中連片，合理布局，以群眾滿意不滿意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；第三，各項(xiàng)治理措施，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼當(dāng)前，注重實(shí)效，做到保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重，合理利用水土資源。

二是項(xiàng)目專(zhuān)家評(píng)審關(guān)。每個(gè)溝壩地治理項(xiàng)目的實(shí)施方案，都必須通過(guò)項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家組的嚴(yán)格論證和審查，不過(guò)關(guān)的重新編制與審查。

三是嚴(yán)把項(xiàng)目實(shí)施關(guān)。在項(xiàng)目工程建設(shè)過(guò)程中，要求設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位及施工單位等各參建方，盡職盡責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)。尤其是施工單位，要求嚴(yán)格根據(jù)批復(fù)實(shí)施方案施工，遇到問(wèn)題及時(shí)解決。

3.4 專(zhuān)賬管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，把好資金支付關(guān)

一是堅(jiān)持專(zhuān)賬管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。在項(xiàng)目資金管理與使用上，我們實(shí)行專(zhuān)賬核算、專(zhuān)人管理。各縣水利局設(shè)立資金專(zhuān)賬，確定專(zhuān)職財(cái)會(huì)人員，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁擠占、挪用、截留和抵扣項(xiàng)目資金。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)管理制度，建立健全項(xiàng)目資金審批、使用監(jiān)督機(jī)制。

二是規(guī)范資金使用程序，嚴(yán)格把關(guān)。我們建立了由監(jiān)理單位、項(xiàng)目法人等聯(lián)合監(jiān)督管理的約束機(jī)制，實(shí)行分頭把關(guān)、聯(lián)合計(jì)量、共同簽字認(rèn)定的報(bào)賬付款撥付程序。

三是加強(qiáng)資金監(jiān)管，合理使用。我們要求省、市、縣財(cái)政、審計(jì)部門(mén)，對(duì)工程建設(shè)全程跟蹤監(jiān)督審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。通過(guò)項(xiàng)目全程監(jiān)管，確保了工程項(xiàng)目資金使用合理，支付合規(guī)。

4 水土保持溝壩地治理項(xiàng)目建設(shè)思考

通過(guò)整理分析10 a 來(lái)水土保持溝壩地治理項(xiàng)目實(shí)施情況，根據(jù)存在問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)針對(duì)性建議，以便進(jìn)一步扎實(shí)高效地做好溝壩地治理。

4.1 合理選擇項(xiàng)目建設(shè)區(qū)

在選擇溝壩地建設(shè)項(xiàng)目區(qū)時(shí)，需滿足下列條件：一是以提高土地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)土地資源可持續(xù)發(fā)展利用為目的，對(duì)照國(guó)土資源部門(mén)第二次調(diào)查資料，項(xiàng)目區(qū)新增耕地面積原則上不低于土地整理面積的40%；二是溝道上游要有控制性淤地壩等工程，或者是從溝頭就開(kāi)始治理，上游匯水面積小，以保障溝壩地工程安全運(yùn)行；三是項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，要有積極性，能協(xié)調(diào)工程施工中出現(xiàn)的占地等問(wèn)題；四是溝壩地治理項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先在貧困山區(qū)、土地資源緊缺、見(jiàn)效快的區(qū)域?qū)嵤?/p>

4.2 注意工程設(shè)計(jì)中經(jīng)常忽略的幾個(gè)問(wèn)題

一是一味追求耕地面積最大化，而忽視溝道邊坡的穩(wěn)定。當(dāng)雨季來(lái)臨時(shí)，過(guò)陡的邊坡很容易坍塌，這種情況尤其在殘塬溝壑區(qū)發(fā)生較多。鄉(xiāng)寧縣瓦渠溝小流域水土保持溝壩地治理工程完工時(shí)，溝道內(nèi)田塊開(kāi)闊，溝兩岸開(kāi)挖坡角達(dá)70°左右，場(chǎng)面很壯觀，但經(jīng)過(guò)一個(gè)雨季后，邊坡就出現(xiàn)了坍塌現(xiàn)象。所以，一定要根據(jù)不同情況，合理設(shè)計(jì)開(kāi)挖坡角。二是對(duì)于沙性土壤的土質(zhì)排洪渠，可通過(guò)布設(shè)漿砌石跌水、降低渠道的比降，或者在排洪渠底部均勻布設(shè)漿砌石護(hù)底，以防止沖刷。右玉縣榆林溝小流域水土保持溝壩地治理工程，就由于未設(shè)計(jì)漿砌石護(hù)底，洪水過(guò)后就出現(xiàn)了排洪渠底部被嚴(yán)重沖刷的情況。三是工程設(shè)計(jì)中須指定取土場(chǎng)的具體位置，并設(shè)計(jì)好取土方案。對(duì)于取土場(chǎng)、開(kāi)挖邊坡等有條件的地方，需增加水土保持綠化措施，以免造成破壞和新的水土流失。四是工程設(shè)計(jì)上應(yīng)重視表土資源的保護(hù)和利用，同時(shí)增加耕地土壤改良培肥措施，如新造耕地增施黑礬、有機(jī)肥和深耕等措施。

4.3 創(chuàng)新機(jī)制吸引社會(huì)投資

近年來(lái)，我省各地對(duì)于引入社會(huì)資本參與土地整治的市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行了積極探索。2018年2月，省政府辦公廳結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年5月，又出臺(tái)了《山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法》。這兩項(xiàng)政策文件，將溝壩地治理項(xiàng)目實(shí)踐中的有益探索進(jìn)一步制度化，是深化改革的新產(chǎn)物。通過(guò)土地整治所形成的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，可優(yōu)先用于本區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，節(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)有償交易。這樣一來(lái)，可進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾、溝壩地治理等土地整治項(xiàng)目，既能加快水土保持步伐，又可解決投資不足的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)民及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用者的多方共贏。這一做法很值得我們進(jìn)一步實(shí)踐探索。

4.4 加強(qiáng)竣工溝壩地治理工程的運(yùn)行管護(hù)

保證建設(shè)工程的正常運(yùn)行，是水土保持溝壩地治理項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。工程竣工驗(yàn)收合格后，應(yīng)盡快將工程移交給使用單位，按照與村級(jí)組織、農(nóng)民的事先約定，明晰產(chǎn)權(quán)與管護(hù)責(zé)任，建立切實(shí)可行的管護(hù)措施和管理制度，以便充分發(fā)揮綜合效益。對(duì)于新增耕地，要嚴(yán)格加以保護(hù)，符合條件的可按照國(guó)土資源部門(mén)的規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，也可依據(jù)《山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法》拍賣(mài)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。新增耕地與其他農(nóng)用地應(yīng)及時(shí)加以利用，未確定土地使用權(quán)的，可通過(guò)承包、租賃、拍賣(mài)等方式確定土地使用權(quán)屬。

4.5 加大投入繼續(xù)開(kāi)展溝壩地治理

據(jù)調(diào)查，全省長(zhǎng)度大于1 km 的溝道有4 萬(wàn)余條，溝壑密度大都在4-7 km/km2。根據(jù)2006年調(diào)研的淤地壩建設(shè)潛力分析及《山西省黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》中已建和將要新建的淤地壩情況，全省近期可以建設(shè)壩灘地5.74 萬(wàn)hm2。截至2018年底，水土保持溝壩地治理項(xiàng)目?jī)H完成0.36 萬(wàn)hm2，加上其他水土保持項(xiàng)目建設(shè)完成的壩灘地也不超0.5 萬(wàn)hm2，因此，溝壩地未來(lái)建設(shè)潛力巨大。

5 結(jié)語(yǔ)

溝壩地治理項(xiàng)目，作為全省防治水土流失、促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村脫貧致富的重要工程，在增加耕地、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、加快脫貧致富等方面，現(xiàn)已起到了積極推動(dòng)作用?？梢赃@樣說(shuō)，溝壩地治理大有可為，貴在堅(jiān)持。我們要不斷研究新情況，解決新問(wèn)題，把這項(xiàng)利國(guó)利民的事業(yè)，繼續(xù)做大做強(qiáng)，為全面建成小康社會(huì)做出更大貢獻(xiàn)。