論世貿(mào)組織TBT/SPS協(xié)定的核心原則

　　經(jīng)過近50年的高速發(fā)展，日本的農(nóng)產(chǎn)食品加工業(yè)成為僅次于運輸機械和電氣機械的第三大產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了很多完全成熟的大型食品出口加工企業(yè)和國際知名品牌，在國際市場上一直以“質(zhì)優(yōu)、安全”受到消費者青睞，占有重要市場份額。
　　一場特大地震以及隨之而至的大海嘯和核危機打破了日本農(nóng)產(chǎn)食品的安全形象神話。在日本核污染持續(xù)擴大，政府當局下令禁止福島、茨城、櫪木和群馬4縣生產(chǎn)的菠菜、牛奶、蘑菇等農(nóng)產(chǎn)食品付運和上市之后，國際上一片嘩然恐慌，25個國家和地區(qū)先后采取緊急措施限制或禁止日本農(nóng)產(chǎn)食品進口。阿聯(lián)酋等國采取強硬措施暫停進口日本生產(chǎn)的所有生鮮食品，菲律賓暫停從日本上述四個地區(qū)進口餅干和巧克力，俄羅斯、新加坡還擴大了禁止進口的地區(qū)范圍，美國、韓國、中國也禁止進口日本部分食品，歐盟、巴西還要求日本政府發(fā)放無放射性污染證書。
　　對此，日本政府極為不滿、反映強烈，要求設(shè)限國家必須遵循WTO規(guī)則，不得形成貿(mào)易障礙。但以歐美和亞洲國家為主的設(shè)限措施已迅速擴展至中東和南美，無疑，核輻射所引發(fā)的日本農(nóng)產(chǎn)食品出口受阻的影響將會曠日持久。
　　
　　一、“合法目標”：制定TBT/SPS措施的法律基礎(chǔ)
　　
　　從日本農(nóng)產(chǎn)食品出口受阻的實例可以看出，設(shè)限國家和被設(shè)限國家日本均以WTO規(guī)則主張權(quán)利。那么，他們各自主張權(quán)利的依據(jù)是什么？WTO的實踐有無此類先例？如何正確理解和運用WTO制度中TBT/SPS協(xié)定的核心原則？厘清這些問題對于我們?nèi)嬲J識WTO規(guī)則、正確運用WTO規(guī)則、突破超越TBT/SPS壁壘等有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。
　　1. 制定、實施TBT/SPS措施是WTO成員的基本權(quán)利
　　TBT（Technical Barrier to Trade）即技術(shù)性貿(mào)易壁壘（本文稱“技術(shù)性貿(mào)易措施”），SPS（Sanitary and Phyto-sanitary）指衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，亦稱“動植物檢驗檢疫措施”。WTO的《TBT協(xié)定》適用于所有產(chǎn)品包括工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品，涵蓋與產(chǎn)品或工藝和生產(chǎn)方法有關(guān)的技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定程序，而《SPS協(xié)定》主要涉及農(nóng)產(chǎn)品，適用于可能直接或間接影響國際貿(mào)易的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生檢驗檢疫措施。
　　在國際貿(mào)易中，TBT/SPS措施的產(chǎn)生、發(fā)展與濫用有其特定的歷史背景，對其性質(zhì)和作用的評價可謂眾說紛紜、莫衷一是。雖然立足于不同的角度會得出大相徑庭甚至針鋒相對的結(jié)論，但除TBT/SPS措施的濫用會成為國際貿(mào)易障礙的負面影響之外，其促進科學技術(shù)進步、保護國家經(jīng)濟安全的正面作用逐漸得到了國際社會的認同，因為“自由貿(mào)易與安全發(fā)生沖突時安全第一”，這是歷史的深刻教訓并已成為現(xiàn)代社會人類的共識。
　　基于以上理念，WTO把實施TBT/SPS措施作為其成員的一項基本權(quán)利，賦予各成員“有權(quán)采取為保護人類、動物或植物的生命健康所必須的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”，“不應阻止任何國家在其認為適當?shù)某潭葍?nèi)采取必要措施，保證其出口產(chǎn)品的質(zhì)量，或保護人類、動物或植物的生命健康及保護環(huán)境或防止欺詐行為”等（《SPS協(xié)定》第2條第1款；《TBT協(xié)定》序言部分）。依據(jù)WTO的規(guī)定，實施TBT/SPS措施屬于WTO成員的一項基本權(quán)利，那么一國是否就可以隨意制定和實施TBT/SPS措施，限制或禁止他國產(chǎn)品出口呢？答案是否定的。
　　2. TBT/SPS措施必須符合“合法目標”，屬于合理、必需的范圍
　　GATT/WTO倡導自由貿(mào)易精神，但對外貿(mào)易往來必然會帶來一些對人類、動植物、國家安全和環(huán)境等方面的負面因素。因此，要防范這些負面因素的風險，保護人類、動植物生命健康、國家安全和環(huán)境，就必須制定和實施一些TBT/SPS措施。這類措施盡管對自由貿(mào)易會構(gòu)成壁壘，但他們對人類社會的生存與發(fā)展是必須的。所以，GATT第20條b款對此作出了明確的規(guī)定。該條款構(gòu)成了一項WTO自由貿(mào)易原則的重大一般例外，成為《TBT協(xié)定》、《SPS協(xié)定》的立法基礎(chǔ)，也是WTO各成員制定TBT/SPS措施的法律依據(jù)。
　　毋庸置疑，完全的自由貿(mào)易會帶來安全問題，安全的過度要求又必然形成貿(mào)易障礙，影響自由貿(mào)易的發(fā)展，這就需要尋求“自由”與“安全”的平衡。研究WTO的《TBT協(xié)定》和《SPS協(xié)定》，不難發(fā)現(xiàn)WTO允許各成員為保護人類、動植物生命和健康、保護環(huán)境采取的TBT/SPS措施必須滿足“合法目標”（Legitimate Objectives）的要求（見《TBT協(xié)定》第2條2.2之規(guī)定）?？傮w而言，一國所實施的TBT/SPS措施必須是合理的、必需的。如何判斷一項措施的“合理”、“必需”與否呢？WTO設(shè)定了五大目標原則，即：國家安全、防止欺詐、保護人身健康和安全、保護動物和植物的生命和健康、保護環(huán)境。符合以上五大目標的TBT/SPS措施才是合理、必需的，任何超出上述五大合法目標的措施都違背WTO的原則，是不能為國際社會所接受的。因此，一國的TBT/SPS措施是否合理，應該首先依據(jù)WTO的《TBT協(xié)定》和《SPS協(xié)定》的合法目標來判斷，協(xié)定所規(guī)定的五大目標原則為衡量TBT/SPS措施是否合理與必需的準繩。
　　
　　二、“科學原理”：制定、實施TBT/SPS措施之充分條件
　　
　　1. TBT/SPS措施的制定必須具有科學依據(jù)
　　一項TBT/SPS措施在符合五大目標原則的基礎(chǔ)上，其措施的本身還必須滿足有“科學依據(jù)”的條件，即依據(jù)“科學原理”（Scientific Principles），有科學的證明。（見《SPS協(xié)定》第2條第2款；《TBT協(xié)定》第2條2.2、2.3、2.4）。在這里，“科學原理”又是一把“雙刃劍”，一方面約束措施的制定實施方，使其只能在科學的基礎(chǔ)上制定合理、必需的措施，不至于為保護市場而濫用權(quán)力，制定過于苛刻嚴格的技術(shù)性措施，限制和禁止他國產(chǎn)品的進口；而另一方面，“科學原理”的要求對相關(guān)措施的被實施者而言，由于TBT/SPS措施涉及諸多技術(shù)上的問題，那些在技術(shù)科研方面處于劣勢地位的發(fā)展中國家成員，若沒有具體的科學證明依據(jù)，就難以駁倒發(fā)達國家不合理的TBT/SPS措施，也就容易遭遇TBT/SPS壁壘使其自身利益受損。
　　以我國為例，國家商務部的調(diào)查顯示，2006年我國有15.22%的出口企業(yè)受到國外TBT/SPS措施不同程度的影響，在海關(guān)編碼22大類出口產(chǎn)品中有21類產(chǎn)品遭受到直接影響，出口行業(yè)遭受到的直接損失金額高達758億美元，占當年出口總額的7.82%；企業(yè)為應對國外TBT/SPS措施所增加的生產(chǎn)成本為262億美元，同比增加20.74%；國外TBT/SPS措施給我國出口企業(yè)造成的貿(mào)易機會損失共計1437億美元，約占當年出口總額的14.83%。
　　近幾年的國際貿(mào)易實踐進一步證明，傳統(tǒng)的貿(mào)易管制措施對國際貿(mào)易所起的壁壘作用逐漸削弱，而以技術(shù)法規(guī)、標準、合格評定程序為主要內(nèi)容的TBT/SPS措施，以其技術(shù)性高、隱蔽性強、涉及面廣且具有某種意義上的合理性為特征，對我國出口貿(mào)易的殺傷力正在不斷加大。我國政府主管部門及相關(guān)組織也加大了與國外談判交涉的力度，但WTO的“科學原理”規(guī)則讓我們所提之異議缺乏抗辯力，最后只能被動接受和應對國外苛刻的TBT/SPS措施。例如，日本《肯定列表制定》中的所謂一律標準有關(guān)參數(shù)為0.001ppm，遠高于我國農(nóng)殘留限量標準的要求，我國提出了諸多異議。由于缺乏科學性的數(shù)據(jù)，我方的主張難以駁倒日本《肯定列表制定》中過于苛刻、對我國極為不利的規(guī)定。
　　
　　2.科學依據(jù)應該建立在“風險評估”基礎(chǔ)之上
　　所謂“風險評估”（Assessment of Risk），根據(jù)《SPS協(xié)定》附件A定義4的解釋，指的是根據(jù)可能適用的SPS措施評價蟲害或病害在進口成員領(lǐng)土內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性，及評估相關(guān)潛在的生物學后果和經(jīng)濟后果；或評估食品、飲料或飼料中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類或動物的健康所產(chǎn)生的潛在不利影響。
　　如前所述，合法的TBT/SPS措施必須符合“合法目標”，同時還要滿足“科學原理”的充分條件，且建立在“風險評估”基礎(chǔ)之上。例如，《SPS協(xié)定》第5條第1款明確規(guī)定，“各成員應保證其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的制定以對人類、動物或植物的生命或健康所進行、適合有關(guān)情況的風險評估為基礎(chǔ)，同時考慮有關(guān)國際組織制定的風險評估技術(shù)?！敝劣谌绾芜M行風險評估，該協(xié)定第5條第2、3款還進一步作出了釋義性的規(guī)定，“在進行風險評估時，各成員應考慮可獲得的科學證據(jù)；有關(guān)工序和生產(chǎn)方法；有關(guān)檢查和檢驗方法；特定病毒或蟲害的流行；病蟲害非疫區(qū)的存在；有關(guān)生態(tài)和環(huán)境條件；以及檢疫或其他處理方法?！保ǖ?款）“各成員在評估對動物或植物的生命或健康構(gòu)成的風險并確定為實現(xiàn)適當?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平以防止此類風險所采取的措施時，應考慮下列有關(guān)經(jīng)濟因素：由于蟲害或病害的傳入、定居或傳播造成生產(chǎn)或銷售的潛在損害；在進口成員領(lǐng)土內(nèi)控制或根除病蟲害的費用；以及采用替代方法控制風險的相對成本效益?！保ǖ?款）《TBT協(xié)定》也對TBT措施的風險評估作出了原則性的規(guī)定，該協(xié)定第2條2.2款規(guī)定，技術(shù)法規(guī)對貿(mào)易的限制不得超過合法目標所必須的限度，同時考慮合法目標未能實現(xiàn)可能造成的風險……在評估此類風險時，應考慮相關(guān)因素特別包括：可獲得的科學和技術(shù)信息、有關(guān)的加工技術(shù)或產(chǎn)品的預期最終用途。
　　研究分析TBT/SPS協(xié)定上述有關(guān)風險評估的規(guī)定以及WTO爭端解決機制的實踐，“風險評估”原則至少包括以下三層含義：一是TBT/SPS措施應以風險評估為基礎(chǔ)，也就是說離開了風險評估的相關(guān)措施其科學性、合理性是應該質(zhì)疑的，而且通常不具有合法性；二是進行風險評估時應考慮可獲得的科學證據(jù)，包括考慮有關(guān)國際組織制定的風險評估技術(shù)；三是通過風險評估在確定相關(guān)保護水平時，還應考慮對貿(mào)易的消極影響減少到最低程度的目標，即所謂“適當保護水平”或稱之為“可接受的風險水平”（Acceptable Level of Risk）。
　　綜上，“風eyu79Oy8b8y0OCeLvQ14CJQlCP7A9PPaN0frF/nD+kQ=險評估”既是WTO法的一個重要概念，又是WTO成員制定和實施TBT/SPS措施的一項必不可少的程序。只有以“風險評估”為基礎(chǔ)的TBT/SPS措施才被認為是具有科學性、合理性的措施，即使是在有關(guān)科學證據(jù)不充分但又必須臨時采取SPS措施的緊急情況下，也應尋求獲得更加客觀地進行風險評估所必須的額外信息，并在合理期限內(nèi)據(jù)此審議SPS措施（《SPS協(xié)定》第5條第7款）。
　　
　　三、WTO爭端解決機制實踐：《SPS協(xié)定》項下三個經(jīng)典案例
　　
　　案例一：歐-美加牛肉案。歐盟與美國等關(guān)于牛肉貿(mào)易的摩擦由來已久。本案是WTO成立以來其爭端解決機構(gòu)正式處理《SPS協(xié)定》項下的第一個案件，涉及的成員為歐盟、美國和加拿大，客體為荷爾蒙牛肉。爭端的爆發(fā)是因為歐盟相繼出臺了一系列的指令（81/602;88/146;96/22指令等），這些指令禁止為任何目的對農(nóng)場牲畜使用合成荷爾蒙，明確禁止在歐盟內(nèi)部貿(mào)易和從第三國進口使用了這些物質(zhì)的肉類及肉制品。歐盟的這些措施對美加的牛肉生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生嚴重負面影響，引發(fā)了歐盟與美加等國的貿(mào)易爭端。
　　早在WTO成立之前的1987年1月，美國就要求與歐盟磋商。WTO成立之后，美國即根據(jù)WTO相關(guān)協(xié)定再次提出與歐盟磋商，隨后加拿大等國也要求參與磋商。磋商失敗后，美國、加拿大分別請求設(shè)立專家組審理此案。歐盟認為禁止進口的目的是免受承擔牛肉中殘留荷爾蒙危害人體健康的風險。美國、加拿大則主張歐盟禁止利用生長激素提高牛肉產(chǎn)量的禁令不是建立在科學原理的基礎(chǔ)上，是一項保護歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非關(guān)稅措施，違反了WTO規(guī)則。經(jīng)過專家組、上訴機構(gòu)的審理，最后裁定歐盟敗訴。理由是：歐盟通過沒有風險評估的貿(mào)易政策，與《SPS協(xié)定》第5條第1 款不符；歐盟通過在不同情況下采取其視為適當?shù)谋Ｗo水平的武斷的或不正當?shù)牟顒e，導致國際貿(mào)易的歧視和變相限制，與《SPS協(xié)定》第5條第5款不符；歐盟通過維持沒有依據(jù)現(xiàn)有國際標準的檢疫措施，又沒有取得正當理由，與《SPS協(xié)定》第3條第1款不符。
　　案例二：加-澳鮭魚案。澳大利亞在上世紀60年代之前基本無鮭魚養(yǎng)殖業(yè)，市場需求主要從加拿大和北歐國家進口。隨著鮭魚養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，80年代澳大利亞已能自給有余并對外出口。在此情況下，為了保護國內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)，阻止國外鮭魚產(chǎn)品的進口，澳大利亞制定了一系列關(guān)于鮭魚進口要求的技術(shù)法規(guī)、標準，稱由于鮭魚可能傳帶五種魚類的病毒，要求進口時必須加溫加熱殺死病毒。從國外進口的鮭魚一般為冰鮮魚，如果加熱殺毒就不再是原來之產(chǎn)品，所以加拿大認為此項規(guī)定極為不合理、違反了WTO規(guī)則，向WTO爭端解決機制提出申訴。經(jīng)專家組對案件進行審理后，裁定澳大利亞敗訴，理由是澳大利亞的SPS措施缺乏科學依據(jù)，表面上打著保護魚類健康的旗號，其真實目的實為保護國內(nèi)市場。
　　案例三：美-日水果案。該案涉及的是日本對部分農(nóng)產(chǎn)品水果實施進口限制的措施。日本早在上世紀50年代就根據(jù)本國法令禁止從某些國家進口8種農(nóng)產(chǎn)品，因為這些農(nóng)產(chǎn)品被認為是潛在的蠹蛾攜帶者。被禁止進口的農(nóng)產(chǎn)品包括蘋果、櫻桃、桃子（含油桃）核桃、杏、梨、李子和榅桲。后來，日本在78年和87年又分別作出了新的不同規(guī)定，推出兩部試行檢測準則，即《取消進口禁令準則——蒸熏》、《昆蟲死亡率比較測試準則——蒸熏》在實踐中代替過去的進口禁令。上述措施使得美國等國家的水果進入日本市場嚴重受阻，其批準程序可長達數(shù)年甚至10年以上。美國認為，日本的措施違背了《SPS協(xié)定》的規(guī)定，提出與日本進行磋商后請求成立專家組進行審理。專家組報告的結(jié)論是：日本的品種測試要求措施主要違反了《SPS協(xié)定》第2條第2款規(guī)定的義務：不得維持沒有充分科學依據(jù)的SPS措施；以及違反了第5條第6款“保證這類措施不超過適當?shù)谋Ｗo水平所必須的限度”的義務。
　　以上案例為WTO成立以來專家組先后處理的涉及《SPS協(xié)定》糾紛的經(jīng)典案例。三個案例涵蓋了《SPS協(xié)定》的全部三個方面：即人類健康（牛肉案）、動物健康（鮭魚案）、植物健康（水果案）。三大案例的共同點基本上均以SPS措施的實施方敗訴而告終，其原因主要集中在“合法目標”、“科學原理”、“風險評估”以及“適當保護水平”等問題上，當然也還涉及到其他一系列法理和程序問題。
　　
　　小結(jié)與展望
　　
　　綜合全文，以日本核危機農(nóng)食產(chǎn)品出口受限為切入點，本文采用理論與實踐相結(jié)合的方法，對WTO的TBT/SPS協(xié)定中的幾項核心原則進行了探析，得出以下結(jié)論：WTO倡導自由貿(mào)易，但自由貿(mào)易與安全發(fā)生沖突時，安全高于自由貿(mào)易。作為自由貿(mào)易原則的重大例外，WTO允許其成員為保護國家安全和人類、動植物生命和健康實施TBT/SPS措施，限制或禁止他國產(chǎn)品進口，這是各國的一項基本權(quán)利不容剝奪；為了防止TBT/SPS的濫用而形成事實上的貿(mào)易壁壘阻礙國際貿(mào)易的發(fā)展，TBT/SPS協(xié)定明確規(guī)定了五大“合法目標”，不符合五大目標的措施屬于基本權(quán)利的濫用；合法的TBT/SPS措施還必須受到“科學原理”條件的約束，建立在“風險評估”以及“適當保護”水平的基礎(chǔ)上。所以說，不遵循上述規(guī)則而武斷制定、濫用TBT/SPS措施，都可能最終面臨WTO爭端解決機構(gòu)裁定敗訴的結(jié)局。
　　值得高度關(guān)注的是，當前經(jīng)濟的全球化又不斷引發(fā)出食品安全的全球危機問題，食品安全已經(jīng)成為各國實施貿(mào)易管制的重大政策。繼本文所述日本事件之后，近來國際上有關(guān)歐盟的“問題黃瓜”蔬菜品、臺灣的“塑化劑污染食品”等事件，又一次引發(fā)了國際貿(mào)易食品安全的“地震”。俄羅斯立即發(fā)布了進口禁令但歐盟指責該禁令違反了WTO規(guī)則，普京總理對此百思不得其解，仍強調(diào)“不以百姓生命換取WTO門票”，以示堅持禁止進口歐盟“問題蔬菜”的決心。針對臺灣的“塑化劑污染有毒食品”事件，我國政府及時公布了暫停進口臺灣產(chǎn)品名單，受限產(chǎn)品總數(shù)達924種，涵蓋運動飲料、果汁飲料、茶飲料、果醬、果漿或果凍、膠囊錠狀粉狀食品、添加劑等。
　　展望未來，在國際貿(mào)易中特別是在食品安全領(lǐng)域，TBT/SPS措施將會愈演愈烈成為全球普遍關(guān)注的重大政治、社會問題。因此，正確理解、掌握運用WTO的TBT/SPS協(xié)定的核心原則更顯得尤為重要，而且當前以及未來發(fā)生的TBT/SPS爭端將毫無例外的主要聚焦在科學和技術(shù)問題上。作為中國廣大的外向型企業(yè)，對于國外合理的TBT/SPS措施，應及時調(diào)整生產(chǎn)以適應國際市場的要求。對于不合法的TBT/SPS措施，企業(yè)、政府、中介組織以及科研機構(gòu)等應該聯(lián)合出擊，一方面加強基礎(chǔ)科研工作，另一方面應依據(jù)WTO規(guī)則予以反擊，做到突破壁壘超越壁壘。同時，依法建立和完善我國的TBT/SPS措施。