氣候變化的困境和突圍之道

文 | 畢欣欣

作者系中國低碳網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展中心執(zhí)行主任

近年來，我國應(yīng)對氣候變化工作取得了長足進(jìn)步，各項(xiàng)工作有條不紊穩(wěn)步推進(jìn)，工作體系逐步健全，在國際國內(nèi)兩個(gè)舞臺發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著國內(nèi)職能調(diào)整以及國際形勢的變化，我國應(yīng)對氣候變化工作面臨新的挑戰(zhàn)，需要實(shí)現(xiàn)新的突破，將應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作邁上新的臺階。

法律法規(guī)缺位需進(jìn)一步彌補(bǔ)

“十八大”以來，黨中央國務(wù)院更加重視依法治國，將法治作為執(zhí)政施策的前提，國家治理和社會發(fā)展必須沿著法制化的道路前行，我國的法制化進(jìn)程正朝著從“法無禁止皆可為”到“法無授權(quán)不可為”的方向轉(zhuǎn)變，對于政府施政尤為如此。因此，對于任何一個(gè)行業(yè)主管部門而言，其制定政策需要嚴(yán)格依照法律授權(quán)進(jìn)行。

長期以來，黨中央國務(wù)院高度重視應(yīng)對氣候變化工作，將應(yīng)對氣候變化作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障能源安全、糧食安全、生態(tài)安全、人民健康和財(cái)產(chǎn)安全的重要抓手，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，并做出了一系列重要戰(zhàn)略部署和工作安排。

全國人大常委會曾做出關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的重要決議，并授權(quán)應(yīng)對氣候變化行政主管部門積極開展立法調(diào)研和起草工作，應(yīng)對氣候變化立法也曾提上議事日程，但該法律始終未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法程序，目前仍未能出臺，這給我國應(yīng)對氣候變化工作造成了上位法缺失的遺憾，支撐碳市場建設(shè)和運(yùn)行的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》也尚未正式出臺，這給我國深度推進(jìn)全國碳市場建設(shè)埋下了陰影。

法律的缺失不僅影響政策制定的效力，也將影響參與該行業(yè)的各類社會主體發(fā)揮應(yīng)有的作用，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任無法明晰，激勵和處罰機(jī)制難以有效建立，這將深度影響我國應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作向縱深推進(jìn)的力度和廣度。

今后需要加強(qiáng)與立法機(jī)構(gòu)的深度互動，推動氣候變化議題在更高政治決策層的顯示度和影響力，加強(qiáng)政策和技術(shù)層面的協(xié)同創(chuàng)新，強(qiáng)化相關(guān)和相近領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與人大代表和政協(xié)委員的互動，建立多渠道的立法建議機(jī)制，通過修改與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)將應(yīng)對氣候變化內(nèi)容融入其中，特別是環(huán)境保護(hù)與能源發(fā)展等領(lǐng)域的法律法規(guī)，最大限度地優(yōu)先確保應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作有法可依。

政策協(xié)同力度需進(jìn)一步強(qiáng)化

自我國建立專門性應(yīng)對氣候變化業(yè)務(wù)主管部門以來，我國應(yīng)對氣候變化的工作機(jī)制逐步建立，應(yīng)對氣候變化各類規(guī)劃相繼印發(fā)，總體戰(zhàn)略和政策體系也逐步形成，應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)業(yè)務(wù)也逐步清晰，各級政府將應(yīng)對氣候變化納入各自的五年發(fā)展規(guī)劃，并制定詳細(xì)的目標(biāo)和任務(wù)，通過逐級分解和考核監(jiān)督等方式落實(shí)完成各項(xiàng)任務(wù)。

然而，我國面臨的氣候變化形勢卻異常嚴(yán)峻，尤其是面臨持續(xù)上漲的溫室氣體排放和居高不下的化石能源消費(fèi)，以及面臨著不斷加劇的氣候變化災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前的政策無法真正滿足應(yīng)對氣候變化的需要。

目前我國應(yīng)對氣候變化的手段主要集中在目標(biāo)設(shè)置、規(guī)劃制定、任務(wù)分解、部門落實(shí)、考核問責(zé)、公眾宣傳等方面，在完成應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)目標(biāo)的過程中存在政策“搭便車”的現(xiàn)象。

節(jié)能技改、可再生能源、綠色金融、綠色建筑、大氣治理等領(lǐng)域有助于減排的政策在控制溫室氣體排放方面發(fā)揮了積極作用，而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水資源高效開發(fā)利用、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)防等也提高了我國適應(yīng)氣候變化的能力，但在真正應(yīng)對氣候變化方面目前的各項(xiàng)政策顯得較為薄弱而且分散，而專屬應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的碳市場等政策工具的運(yùn)用尚未起到四兩撥千斤的作用，我國在應(yīng)對氣候變化方面面臨的形勢以及需要彌補(bǔ)的現(xiàn)有政策不足仍面臨挑戰(zhàn)。

而對應(yīng)對氣候變化真正起作用的政策措施主要集中在財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等涉及資金流動的方面，只有真正改變?nèi)鐣馁Y金流向，使資金流向綠色、低碳、環(huán)保的產(chǎn)業(yè)以及有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施、能源、公眾健康抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，才能夠真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化，在這些方面我國的政策還需要加大力度調(diào)整和完善。

與此同時(shí)，應(yīng)對氣候變化的政策還需要和相近領(lǐng)域的政策如環(huán)境和能源等領(lǐng)域充分協(xié)調(diào)整合，與可能存在沖突的政策如經(jīng)濟(jì)和民生等領(lǐng)域政策需要磨合形成合力而非阻力，只有這樣我們的應(yīng)對氣候變化政策才能真正發(fā)揮效力，助推我國經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的同時(shí)，提高全社會抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力，并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、包容性和可持續(xù)發(fā)展。

部門協(xié)調(diào)程度需進(jìn)一步加強(qiáng)

應(yīng)對氣候變化涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)行業(yè)和多個(gè)領(lǐng)域，涉及的政府部門也較多，制定有效的政策需要各部門通力合作、形成合力、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。受制于長期以來我國政府部門各自為政，條塊化分割嚴(yán)重，細(xì)分行業(yè)政策制定各司其職，難以形成合力，這就造成應(yīng)對氣候變化主管部門抓手不足，而其他部門則存在將應(yīng)對氣候變化邊緣化的情況，不同部門在各自權(quán)限和職責(zé)范圍內(nèi)分頭行動，導(dǎo)致政策較為分散，難以實(shí)現(xiàn)整體發(fā)力，容易導(dǎo)致政策效果不足。

應(yīng)對氣候變化需要將氣候變化因素融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主流，將應(yīng)對氣候變化納入各個(gè)行業(yè)的總體戰(zhàn)略和政策體系中，這就需要各部門高度協(xié)調(diào)配合，減少部門間的阻力和隔閡，充分溝通交流，強(qiáng)化信息共享和定期交流機(jī)制，完善政策制定和實(shí)施反饋機(jī)制，最大限度的形成系統(tǒng)性合力。

充分發(fā)揮各級黨委和政府的高層決策作用對于推動應(yīng)對氣候變化政策有效制定和實(shí)施極為關(guān)鍵，特別是中央政治局的政治引領(lǐng)作用和國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組的政策統(tǒng)領(lǐng)作用，自上而下形成推動，保障應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)政策能夠落地生根。同時(shí)還需要在國家層面進(jìn)一步發(fā)揮中央決策機(jī)構(gòu)如中央深改組、中央財(cái)經(jīng)辦等在宏觀政策制定方面的重要作用，加大政策統(tǒng)籌和實(shí)施力度。

社會支撐需要進(jìn)一步夯實(shí)

得益于各級政府、新聞媒體、公益人士以及各類環(huán)保組織等的大力宣傳和倡導(dǎo)，綠色出行、低碳生活等理念已經(jīng)蔚然成風(fēng)并深深植入到了公眾的理念之中，但公眾從認(rèn)知到行動還存在著很多的障礙，全社會的生產(chǎn)和生活方式仍然相對粗放，離建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會、積極應(yīng)對氣候變化實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展等總體目標(biāo)還存在很大的差距。

企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為仍然以逐利為首要目標(biāo)，應(yīng)對氣候變化僅僅體現(xiàn)在少數(shù)國有企業(yè)和上市公司的社會責(zé)任中，尚未被大多數(shù)企業(yè)納入到其生產(chǎn)經(jīng)營以及管理決策中，而公眾的日常生活也在低碳與便利之間進(jìn)行著搖擺，真正實(shí)現(xiàn)綠色低碳的生產(chǎn)和生活方式還有漫長的道路要走。

從事應(yīng)對氣候變化相關(guān)的社會組織在專業(yè)性、影響力、運(yùn)作模式、資金供給等方面往往存在不足，盡管其在推動應(yīng)對氣候變化工作方面起到了積極作用，但離其自身應(yīng)該發(fā)揮的作用以及社會的需求等方面還有較大差距，需要進(jìn)一步壯大社會組織的影響力和帶動力，在這些方面需要政府加大公共服務(wù)購買力度，通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金撬動更多的社會力量投入到應(yīng)對氣候變化的行動中，通過社會組織的作用來帶動更多的群體、企業(yè)、社區(qū)、基層政府等積極開展應(yīng)對氣候變化行動。

國際化程度需要進(jìn)一步提升

長期以來，國際社會針對我國應(yīng)對氣候變化的立場和行動存在質(zhì)疑，尤其是在國際多邊談判進(jìn)程中，對于大幅消減溫室氣體排放以及建立全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的透明度體系等方面對中國咄咄逼人。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及對外影響力的迅速提升，國際社會對我國的期待與訴求也與日俱增，尤其是近年來隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和“南南合作”的深入推廣，國際社會對中國的對外形象評價(jià)褒貶不一，一些發(fā)達(dá)國家對中國不再是發(fā)展中國家的呼聲越發(fā)高漲，要求中國承擔(dān)更多國際責(zé)任的愿望也越發(fā)強(qiáng)烈，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢如何擺正我國在國際舞臺上的位置和角色，顯得格外重要。

在新形勢下，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)對國際形勢動態(tài)變化的研判，深度把脈國際發(fā)展趨勢，以更加開放和務(wù)實(shí)的心態(tài)融入國際社會，將國內(nèi)各項(xiàng)工作朝著國際化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化方向發(fā)展，在議程設(shè)置、規(guī)則制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、輿論導(dǎo)向等方面搶占話語權(quán)和制高點(diǎn)，吸引應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的國際組織落戶中國，為中國綠色低碳發(fā)展貢獻(xiàn)國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也加大中國的人才輸出，確保在國際舞臺上能夠出現(xiàn)更多中國身影、發(fā)出更強(qiáng)中國聲音、貢獻(xiàn)更巧中國智慧，為全球應(yīng)對氣候變化事業(yè)做出中國貢獻(xiàn)。