社會組織在環(huán)境公益訴訟主體地位之探討

摘 要：在現(xiàn)代公共行政發(fā)展理念下，社會組織在社會治理中占據(jù)著越來越重要的地位，無論從參與管理及訴訟主體上，立法和司法實(shí)踐均給予了一定程度的認(rèn)可。但這種認(rèn)可也同時存在著局限性，不僅僅體現(xiàn)在社會組織自身?xiàng)l件的有限性，同時也受制于理論限制。在提升社會組織在環(huán)境公益訴訟主體過程中，我們既需要尊重行政權(quán)公共利益維護(hù)者的身份，同時也要成為行政權(quán)缺位的有利補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：社會組織;環(huán)境公益訴訟;主體

中圖分類號：D926.3;D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0017-03

作者簡介：程琳，女，漢族，碩士研究生，湖南理工學(xué)院，講師，研究方向：訴訟法學(xué)。

環(huán)境保護(hù)問題日趨成為不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，環(huán)境保護(hù)體制是全面的，包括預(yù)防、監(jiān)管及事后責(zé)任追究。預(yù)防主要通過國家法律及政策予以實(shí)現(xiàn)，而監(jiān)管則借助于政府機(jī)關(guān)的行政管理制度，在這兩大保護(hù)體制中，社會組織的作用有限，僅僅能夠體現(xiàn)在通過多渠道建議或者與政府的合作。在現(xiàn)代公共治理理論下，社會治理主體的范圍已經(jīng)大大擴(kuò)張，從單一的政府治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫眢w制。如何在多元化治理體制下發(fā)揮社會組織在環(huán)境保護(hù)上的積極作用，已經(jīng)成為多個學(xué)科關(guān)注的問題，而其中社會組織是否能夠借助于司法權(quán)獲得維權(quán)資格更是體現(xiàn)出社會組織在多元化治理中的主體地位。

一、現(xiàn)狀：社會組織公益訴訟主體的認(rèn)可

我國傳統(tǒng)的訴訟救濟(jì)理論中，訴訟都只是對個體利益的一種救濟(jì)方式，公共利益的維護(hù)借助于公權(quán)力的介入。但這種配置往往會出現(xiàn)公權(quán)利缺失時，公共利益的侵害難以獲得救濟(jì)。在這種理論指導(dǎo)下，我國公益訴訟的發(fā)展起步較晚，即使個人針對公共利益受侵害而提起的訴訟，法院也往往以不具有原告資格而不予受理，維權(quán)之路相當(dāng)艱辛。但在司法實(shí)踐中，公益訴訟的試點(diǎn)和探討一直都在進(jìn)行，在各地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2012年修訂《民事訴訟法》規(guī)定有關(guān)社會組織具有民事公益訴訟原告的資格，公益訴訟開始適度運(yùn)行，但僅僅根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，社會組織并不因此獲得民事公益訴訟的原告資格，需要有相應(yīng)法律的授權(quán)。隨之《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，符合條件的社會組織提起消費(fèi)民事公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的主體資格得以從法律上予以確認(rèn)。根據(jù)最高人民法院的工作報告，相對于2015年之前的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量已經(jīng)有了大幅度的增長。

與民事公益訴訟比較，行政公益訴訟的立法依據(jù)明顯單薄，現(xiàn)行行政訴訟法將行政公益訴訟的原告資格有條件的賦予了檢察機(jī)關(guān)，而《環(huán)境保護(hù)法》中對符合條件的社會組織在面對行政公益訴訟時，由于缺乏訴訟法支持，其原告資格并未獲得認(rèn)可。

二、問題：社會組織訴訟主體資格的局限性

從立法現(xiàn)狀和司法實(shí)踐來看，社會組織在公益訴訟中的主體資格已經(jīng)逐漸得到認(rèn)可，而且通過司法救濟(jì)發(fā)揮了其在公共治理中的作用。但受制于多方面因素，這一作用的發(fā)揮局限性較大。

（一）理論上的局限

為了避免濫訴的風(fēng)險，同時也顧及到司法資源的平均分配，因此行政訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)一直采取嚴(yán)格的利害關(guān)系說。雖然隨著該理論向?qū)捤梢蟮陌l(fā)展，利害關(guān)系說已不再局限于與行政行為有直接利害關(guān)系，更大程度地擴(kuò)展至間接利害關(guān)系，但間接利害關(guān)系無論從理論和實(shí)踐上仍然有諸多限制。社會組織的公益性是否符合與行政行為有利害關(guān)系，在實(shí)踐中和法律中并無明確的認(rèn)可及規(guī)定。

從環(huán)保組織的角度來看，環(huán)境保護(hù)中所涉及的利益具有雙重內(nèi)涵，一是按受益人的數(shù)量來界定，資源環(huán)境保護(hù)所涉及的利益受益者為不確定的大多數(shù)人，因此屬于公共利益的范疇;二是從社會組織的宗旨來看，這一利益又直接與該組織所維護(hù)的對象相關(guān)，屬于私益范疇。環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟的原告，更多地體現(xiàn)出了公共利益和私人利益的融合，這也是現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢。

（二）立法上的障礙

盡管社會組織提起訴訟的原告資格在實(shí)體法中已經(jīng)受到認(rèn)可，如《環(huán)境保護(hù)法》中對社會組織的條件規(guī)定，但這種認(rèn)可是有限的，一是社會組織獲得環(huán)境公益訴訟的主體資格條件相對嚴(yán)格，二是訴訟法中缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致資格在訴訟程序無法得到全面認(rèn)可，特別是《行政訴訟法》中明確規(guī)定行政公益訴訟的原告是檢察機(jī)關(guān)。這都讓社會組織被阻擋在公益訴訟的大門之外。

即使訴訟主體理論限制有所突破，承認(rèn)了社會組織的原告資格，但若僅憑民事訴訟法及行政訴訟法中幾款法條，是不足以作為環(huán)境公益訴訟得以有效實(shí)施的依據(jù)。公益訴訟本身不同于普通訴訟，除了在適用范圍，還涉及到訴訟程序及舉證規(guī)則上都與普通訴訟存在很大差異性，最高人民法院和最高人民檢察院也出臺了相應(yīng)的司法解釋來具體化公益訴訟的適用，但正是這種摻雜式的規(guī)定，不僅使公益訴訟缺乏系統(tǒng)化，而且還容易導(dǎo)致公益訴訟和普通訴訟的混淆。

（三）自身?xiàng)l件的有限

一方面表現(xiàn)在社會組織在管理上的依附性。雖然社會組織以公益性、非政府性為其本質(zhì)特征，但就我國對社會組織的管理來看，社會組織在成立及存續(xù)過程中，需要接受登記部門和主管部門的先后監(jiān)督，而在項(xiàng)目委托和資金劃撥上，更是依賴于與政府部門的緊密關(guān)系。因此，社會組織給予社會民眾的印象，并不能真正獨(dú)立于政府部門之外，而以公益為目的提起的公益訴訟，其被告又正是政府部門，這種監(jiān)督的有效性及社會組織對勝訴的積極態(tài)度均受到很大程度的質(zhì)疑。另一方面則是訴訟支持有限。社會組織提起公益訴訟，需要費(fèi)用支持與專業(yè)支持，而社會組織的資金來源有限，因此在尋求訴訟維護(hù)公共利益的過程中，其費(fèi)用負(fù)擔(dān)對于社會組織而言相對較大。

（四）適用效果的有限性

從目前的司法實(shí)踐上看，社會組織提起民事公益訴訟的效果并不佳。其原因在于：其一，不能徹底解決問題。即不能制裁及取締，違法行為仍有可能發(fā)生。民事公益訴訟的提起雖然將環(huán)境侵權(quán)案件提到司法救濟(jì)的環(huán)節(jié)，引起社會關(guān)注，從而促使行政機(jī)關(guān)對侵權(quán)主體進(jìn)行監(jiān)督和制裁，也能夠影響到侵權(quán)主體的聲譽(yù)及帶來一定的財產(chǎn)賠償。但行政機(jī)關(guān)對其的強(qiáng)化監(jiān)管只是可能性的，民事訴訟的判決對行政機(jī)關(guān)并不具有強(qiáng)制性，對侵權(quán)主體違法行為的繼續(xù)進(jìn)行并無強(qiáng)烈的阻滯效果，若民事訴訟判決所帶來的賠償款項(xiàng)及社會影響力低于其環(huán)境侵權(quán)所帶來的收益時，違法行為仍然會存在。其二，無法有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)行。通過環(huán)境公益訴訟所獲得的賠償款項(xiàng)主要功能是修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，在目前的司法實(shí)踐中，環(huán)境賠償款項(xiàng)誰來管理、誰來支出、誰來監(jiān)督一直是備受爭議的問題，社會組織雖然是環(huán)境公益訴訟的原告，但無權(quán)處理賠償款項(xiàng)，原告資格與實(shí)際執(zhí)行脫離。其三取證困難。環(huán)境侵權(quán)專業(yè)性較強(qiáng)，社會組織尚不具備如此專業(yè)性人才，只能借助于律師或?qū)I(yè)人才的公益相助，持續(xù)性及穩(wěn)定性不高。

三、正視：社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢

從理論上講，行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是不具有國家權(quán)力的一方，人民檢察機(jī)關(guān)本身為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠提起行政公益訴訟，也是基于自身所具備的法律監(jiān)督權(quán)，不屬于嚴(yán)格意義上的行政訴訟原告身份，只能是以原告名義來提起。而社會組織并不具有國家權(quán)力，環(huán)境保護(hù)組織的宗旨即是為了維護(hù)公眾的環(huán)境，因此行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政不作為與其宗旨的維護(hù)上存在著利害關(guān)系，顯然是能夠賦予其行政訴訟原告資格。

社會組織相對于檢察機(jī)關(guān)，在環(huán)境行政公益訴訟中也有著獨(dú)特的優(yōu)勢。（1）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，仍然是通過公權(quán)力對公權(quán)力監(jiān)督實(shí)施，這種監(jiān)督除了訴訟之外仍然有其他途徑得到實(shí)施，而公益訴訟的本質(zhì)是為了維護(hù)公共利益而設(shè)置，行政公益訴訟為個人和社會組織提起行政公益訴訟設(shè)置了障礙，公益訴訟的原本功能并未得到充分地發(fā)揮。（2）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同屬公權(quán)力一方，在行使監(jiān)督權(quán)上受到諸多制約，但社會組織的自治性則可脫離公權(quán)力之外。檢察機(jī)關(guān)所關(guān)注的公益案件往往與政策和全體民眾利益相關(guān)的典型案件，而在實(shí)踐中，則存在相當(dāng)一部分涉及到部分群體利益的案件而被忽略。我國目前雖然在冊登記的社會團(tuán)體數(shù)量有限，且規(guī)模大小參差不齊，但所涉及的領(lǐng)域卻是普遍的，因此能夠彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在案件關(guān)注范圍上的不足。

盡管現(xiàn)行法律體制下，社會組織能夠通過環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行環(huán)境維權(quán)。環(huán)境問題的解決，在一定程度上取決于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度，若行政機(jī)關(guān)懈怠履行監(jiān)管職責(zé)，社會組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟即使得到了訴訟支持，但仍然不具有長效性，環(huán)境問題并未得到徹底解決。因此，相對于提起環(huán)境民事公益訴訟，社會組織更需賦予行政公益訴訟原告資格。（1）社會組織提起民事公益訴訟并不具有懲戒性，也并不以追求違法行為定性為目的，僅在于索賠。這對環(huán)保問題的解決效果甚微，即使得以勝訴，侵權(quán)者在支付民事賠償款項(xiàng)后，基于行政許可行為的存在或行政機(jī)關(guān)不作為的默認(rèn)，環(huán)境侵權(quán)行為仍可繼續(xù)存在。（2）民事公益訴訟更多是在事后污染已造成獲得民事賠償，但社會組織是否可以代表公眾獲得賠償，賠償金如何處理都是在訴訟后需要解決的棘手問題。而行政公益訴訟更多的是預(yù)防性及監(jiān)督性，目的在促使行政機(jī)關(guān)積極履行環(huán)境上的監(jiān)管職責(zé)，因而在訴訟后執(zhí)行更為方便。（3）民事訴訟涉及糾紛金額相關(guān)的訴訟費(fèi)用，公益組織的經(jīng)濟(jì)能力有限，無力承擔(dān)。而行政訴訟以單項(xiàng)案件來計算，對于社會組織而言，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)小，社會組織的積極性也相對較高。而在舉證上，行政公益訴訟由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政行為是否合法的舉證責(zé)任，原告的舉證任務(wù)也較易完成。

四、平衡：明確社會組織提起環(huán)境公益訴訟的原則

一般民事訴訟是為了維護(hù)個體利益或者團(tuán)體利益提起民事訴訟，但也存在著個體已獲得補(bǔ)償不愿提起或者無能力而為之的情況。公益訴訟能夠成為一般民事訴訟的補(bǔ)充，環(huán)境保護(hù)關(guān)乎社會全體的利益，此時社會組織的原告資格則尤顯重要，但同時也突顯另一問題，即如何在避免社會組織濫訴與社會組織發(fā)揮維護(hù)環(huán)境功能中達(dá)到平衡。

（一）司法最終救濟(jì)原則

司法最終救濟(jì)原則原本是將司法救濟(jì)作為公民權(quán)利保障的最后一道屏障。在適用環(huán)保組織提起公益訴訟的過程中，成為平衡行政權(quán)和司法權(quán)界限的一個原則。行政權(quán)與司法權(quán)各有分工，各司其職。環(huán)保管理屬于行政管理范疇，司法權(quán)不得隨意干預(yù)，公民的訴訟權(quán)也需尊重行政權(quán)，不得任意對行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理權(quán)提起公益訴訟，因此，只有在行政機(jī)關(guān)怠于行使行政執(zhí)法權(quán)，且忽視公眾監(jiān)督權(quán)的情況下，環(huán)保組織才可為督促其執(zhí)法，而借助于司法權(quán)。而“過度的司法能動主義會使國家權(quán)力之間的設(shè)置失衡，也有司法專橫主義的風(fēng)險。①”

“從發(fā)生學(xué)上看，環(huán)境公益訴訟不是另行設(shè)立一套與傳統(tǒng)訴訟機(jī)制平行的管道，更不是對傳統(tǒng)訴訟渠道的替代，而僅僅是作為政府執(zhí)法機(jī)制和傳統(tǒng)訴訟機(jī)制難以有效保障社會公共利益時的補(bǔ)充，這就要求公益訴訟只能在窮盡所有救濟(jì)渠道后方能提起。②”

（二）利益維護(hù)原則

利益是人們從事社會活動的驅(qū)動力，這種利益并不完全表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，但也包括經(jīng)濟(jì)利益。就社會組織所追求的利益而言，一方面是該利益維護(hù)與社會組織宗旨密切相聯(lián)，二是積極參與維護(hù)，能夠?qū)ζ渌冻霁@得一定的回報。因此，給予社會組織管理權(quán)一定的經(jīng)濟(jì)回報，是提高社會組織積極性的直接驅(qū)動力。

利益維護(hù)原則能夠解決社會組織提起公益訴訟的兩大問題，一是社會組織的原告資格問題，不論是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟，社會組織是公共利益的維護(hù)者，而環(huán)保組織與所保護(hù)的生態(tài)環(huán)境存在利害關(guān)系，基于這一利益維護(hù)，環(huán)保組織具有原告資格。

在環(huán)境公益訴訟的實(shí)施過程中，環(huán)保組織積極性不高，資金問題是一大障礙，雖然環(huán)保組織是為了社會公共利益而提起公益訴訟，具有公益性，但作為利益維護(hù)者，也需要一定的利益維護(hù)回報，因此，在公益訴訟勝訴特別是損害賠償?shù)轿坏那闆r下，需要從中先優(yōu)先撥付環(huán)保組織為維護(hù)公共利益所負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。既可以避免損害賠償金到位后無法執(zhí)行的兩難，又可以為環(huán)保組織進(jìn)一步履行公共利益維護(hù)職責(zé)積累資金基礎(chǔ)。

同時利益維護(hù)原則也能解決環(huán)境民事公益訴訟中賠償款項(xiàng)的處理，在針對賠償款的處理上，能達(dá)到共識的是設(shè)置專項(xiàng)基金管理賠償款項(xiàng)，但實(shí)踐中行政部門或法院作為管理者的中立性卻一直備受爭議。而社會組織的中立性則較強(qiáng)，更出于其是環(huán)境利益的維護(hù)者，因此由其作為專項(xiàng)基金管理者更為適合。

[ 注 釋 ]

①黃娜，杜家明.社會組織參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)化路徑[J].河北法學(xué)，2018（9）.

②張祥偉.環(huán)境公益訴訟司法運(yùn)行理論與實(shí)踐研究[M].中國政法大學(xué)出版社，2018：225.