從貧民聚居區(qū)看墨西哥貧民窟的成因及其治理

王 文 仙

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界歷史研究所， 北京 100006)

貧民窟是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種非正規(guī)城市現(xiàn)象，在發(fā)展中國(guó)家尤為突出。2003年，聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署(United Nations Human Settlements Programme，UN-Habitat，簡(jiǎn)稱“人居署”)在報(bào)告中明確了“可操作的貧民窟”定義，一般具有以下特征：“不充足的安全飲用水、不充足的衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施、房屋結(jié)構(gòu)質(zhì)量差、過(guò)度擁擠、不安全的住房狀況”[1]14。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全世界約有8.81億城市居民生活在貧民窟。[2]就目前而言，許多國(guó)家還不能實(shí)現(xiàn)“城市無(wú)貧民窟”(Cities Without Slums)的目標(biāo)。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界雖然對(duì)拉美國(guó)家及墨西哥貧民窟問(wèn)題有所關(guān)注，[3-6]不過(guò)較為深入的研究頗少。在墨西哥城，既有舊式貧民窟(vecindades)，也有像爛尾樓之類的貧民窟，[7]由于數(shù)量不太多，且社會(huì)影響較小，墨西哥政府關(guān)注較少。本文主要以20世紀(jì)50年代中期在墨西哥城開(kāi)始形成的貧民聚居區(qū)(colonias populares)(1)在墨西哥，“colonias populares”一詞指非法占用土地修建的定居點(diǎn)，在英語(yǔ)單詞里找不到合適的對(duì)應(yīng)詞，即便被翻譯成英語(yǔ)，也容易被誤導(dǎo)，所以墨西哥學(xué)者往往在英語(yǔ)文章中直接使用該詞，以斜體形式標(biāo)出。有的學(xué)者習(xí)慣使用“colonias protelarias”。墨西哥學(xué)者指出，很難定義“colonias populares”是什么，但可以定義它不是什么。“colonia”比“neighbourhood”的內(nèi)涵更具體；“popular”一詞的意思本質(zhì)上指“邊緣的”“非法的”。參見(jiàn)Priscilla Connolly, The Case of Mexico City, Mexico, Understanding Slums: Case Studies for the Global Report on Human Settlements(2003), UCL. 2003,p.36,notes 7,9.為例，結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究成果，剖析貧民聚居區(qū)形成的原因，分析墨西哥政府對(duì)貧民窟的治理，解讀墨西哥的城市化進(jìn)程，并試圖俯瞰當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家的貧民窟治理問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)思考。

一、 墨西哥貧民聚居區(qū)形成的原因

在墨西哥城，大多數(shù)貧民聚居區(qū)形成于20世紀(jì)50年代中期，居民數(shù)量達(dá)城市人口的60%之多。[8]131990年后，貧民聚居區(qū)增長(zhǎng)速度放緩。經(jīng)過(guò)治理，大部分聚居區(qū)的住房條件得到改善。貧民窟的出現(xiàn)和形成是合力的結(jié)果，不僅與當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，也關(guān)聯(lián)到政府的態(tài)度，甚至不乏政府的政治考量。

1. 社會(huì)成因

關(guān)于貧民窟的出現(xiàn)和形成，學(xué)者們普遍認(rèn)為是城市“拉力”和農(nóng)村“推力”雙重作用的結(jié)果，農(nóng)村人口流動(dòng)到城市謀求更美好的生活，而城市的發(fā)展需要大量廉價(jià)勞動(dòng)力。秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托(Hernando De Soto)分析了農(nóng)村人口“向城市進(jìn)軍”的原因，指出“人口遷移根本不是一個(gè)無(wú)理性的行為，而是出于一種‘群集本能’，是農(nóng)村人口在對(duì)目前處境和城市匯總的潛在機(jī)會(huì)進(jìn)行靜心的、理性的評(píng)估之后所做出的反應(yīng)。……但是，遷移并非一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程”[9]72-74。學(xué)者們認(rèn)同農(nóng)村人口流向城市是積極的選擇，至于農(nóng)村的“推力”是否發(fā)揮主導(dǎo)作用，尚未達(dá)成共識(shí)[10]。

第二次世界大戰(zhàn)后，墨西哥政府實(shí)施進(jìn)口替代工業(yè)化政策，工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)城市化進(jìn)程，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展吸引拉動(dòng)農(nóng)村的勞動(dòng)力人口入城。墨西哥的重工業(yè)主要集中在北部較貧窮的地區(qū)，流入的農(nóng)村人口大多被集中到這里來(lái)尋找工作機(jī)會(huì)。墨西哥的城市化進(jìn)程中伴隨著非正規(guī)城市化[11-14](irregular urbanization)，出現(xiàn)了城市的非正規(guī)性現(xiàn)象，有形的特征之一是貧民聚居區(qū)的出現(xiàn)。城市規(guī)模的擴(kuò)張反映了貧民聚居區(qū)的增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年墨西哥城貧民聚居區(qū)占市區(qū)面積的23.48%。1970年，比例上升到41.5%。[15]

20世紀(jì)四五十年代，受政府官僚主義的影響，政府重建市中心，將其變成所謂的現(xiàn)代美國(guó)商業(yè)中心。隨著商業(yè)和服務(wù)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，促使之前生活在這里的中上階層居民遷移到自然條件優(yōu)良的西部和南部地區(qū)，被騰退出來(lái)的中心區(qū)便成為窮人或流動(dòng)人口的棲身之所。后來(lái)這些住宅被廢棄，逐漸成為中心區(qū)的貧民窟。[16]

貧民聚居區(qū)內(nèi)薩瓦爾科約特爾(Nezahualcóyotl)的形成過(guò)程具有一定的典型性，是墨西哥快速城市化的產(chǎn)物[17]，它一度被稱為“貧民窟宿舍”(slum dormitory)。該聚居區(qū)屬于墨西哥州，位于墨西哥城東邊特克斯科科湖(Texcoco)湖床上。1900年，該湖的湖水被排干，根據(jù)憲法規(guī)定，大部分土地屬于聯(lián)邦政府。20年代，許多土地被廉價(jià)出售并贈(zèng)給當(dāng)時(shí)著名的政治家或?qū)④姟?935年，所有的土地交易因總統(tǒng)令被取消，但是許多業(yè)主贏得了法律訴訟，土地所有權(quán)狀況變得更為復(fù)雜。40年代以來(lái)，墨西哥城向城市周邊地區(qū)擴(kuò)張，城市規(guī)模越來(lái)越大。五六十年代，少數(shù)投機(jī)者通過(guò)各種手段占有不少土地。他們將閑置土地分割成非常小的地塊(平均面積為150平方米)出售，一部分流動(dòng)人口以現(xiàn)金交付或信貸的形式購(gòu)買，第一批定居點(diǎn)逐漸形成。這些定居點(diǎn)看似合法，但是并不符合1958年國(guó)家關(guān)于城市服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。例如，沒(méi)有鋪設(shè)街道和街道照明，更別說(shuō)修建公園和學(xué)校等其他公共服務(wù)區(qū)。1963年，在這里建立內(nèi)薩瓦爾科約特爾自治市(Ciudad Nezahualcóyotl)，占地63.44平方千米，60年代末，人口接近60萬(wàn)；超過(guò)一半的住宅沒(méi)有提供排水或供水設(shè)施。[8]17

2. 經(jīng)濟(jì)成因

20世紀(jì)40—50年代，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化帶動(dòng)城市化發(fā)展，推動(dòng)城市開(kāi)始轉(zhuǎn)型。無(wú)論是城市人口的自然增長(zhǎng)還是農(nóng)村人口的融入，都需要大量住房，但是政府既沒(méi)有發(fā)展正規(guī)住房生產(chǎn)，也沒(méi)有規(guī)劃正式的租賃住房市場(chǎng)，更沒(méi)有采取措施推動(dòng)或建造低成本的大眾住房。這主要因?yàn)橥顿Y住房的盈利遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的投資，而且1942—1948年政府實(shí)施租金管制措施；加之50年代以來(lái)由于采用北美和歐洲建筑標(biāo)準(zhǔn)，住房成本趨于高昂。從經(jīng)濟(jì)成本來(lái)看，允許市場(chǎng)以貧民聚居區(qū)居民自建單元的形式提供住房，政府無(wú)需提供補(bǔ)貼，緩解了住房嚴(yán)重短缺問(wèn)題。也就是說(shuō)，出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮，政府對(duì)住房問(wèn)題采取了不作為的態(tài)度。60年代開(kāi)始，主要由私營(yíng)部門解決城市住房問(wèn)題。越來(lái)越多的貧困人口被迫在城市外圍地區(qū)租房。[18]60年代末70年代初，大約85%的居民被迫放棄所謂的正規(guī)住房市場(chǎng)。[19]住房壓力的增加以及土地價(jià)格的上漲，使“越來(lái)越多的收入較少的中等收入群體只能在貧民聚居區(qū)租房”[20]。

政府雖然制定了相關(guān)法律條文，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，但是由于監(jiān)管不力，沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)。即便《1917年憲法》明確規(guī)定對(duì)村社(ejido)土地不得買賣，但是由于城市的擴(kuò)張，城市周邊的村社土地漸漸被非法侵占。1941年通過(guò)了《聯(lián)邦區(qū)組織法》(Organic Law of the Federal District)，但是沒(méi)有得到有效實(shí)施。后又成立 “銀行和住房融資基金”(el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda, FOVI)。在住房籌資方面雖然取得的效果有限，卻加強(qiáng)了國(guó)家住房政策的規(guī)范性，滿足墨西哥城市化日益增長(zhǎng)的一定需求。[21]1952年州政府建立了“委員會(huì)”(juntas)，但是委員會(huì)經(jīng)常被房地產(chǎn)公司操縱，以不正當(dāng)或非法方式出售土地，土地市場(chǎng)的不規(guī)范性導(dǎo)致土地投機(jī)活動(dòng)日益猖獗，加上土地流動(dòng)的快速增加和人口的自然增長(zhǎng)，1946—1959年土地價(jià)格暴漲。1958年，州政府通過(guò)了要求開(kāi)發(fā)商提供基本服務(wù)的法律條文，但是開(kāi)發(fā)商根本不遵守法律規(guī)定，非法操縱土地市場(chǎng)的行為有增無(wú)減，更談不上配備基本的公共服務(wù)設(shè)施。[18]1992年憲法改革允許村社土地可以自由轉(zhuǎn)讓、買賣。在城市化進(jìn)程中，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，許多村社土地被非法分割和出售，尤其是城市周邊的村社土地。貧民聚居區(qū)的大部分土地保有權(quán)正規(guī)化幾乎都要涉及村社土地。

3. 政治成因

20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨革命制度黨(PRI)為換取政治選票，維護(hù)政治穩(wěn)定，對(duì)土地征用、占用的非法行為持容忍默許態(tài)度。[22]在這種“真空”狀態(tài)下，房地產(chǎn)大亨、政客等人操縱土地市場(chǎng)，加上富人和窮人的需求，村社土地和公共土地被不斷侵占。1940—1975年，城市規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中侵占的土地大多是村社土地。[18]學(xué)者們提出，貧民聚居區(qū)發(fā)揮了“功能性”作用，政府的容忍態(tài)度是為了換取民眾對(duì)政權(quán)的政治支持。而且，這些聚居區(qū)較好地滿足了人口的住房需求，一方面促進(jìn)了個(gè)人的社會(huì)流動(dòng)性，另一方面也推動(dòng)了城市的發(fā)展[22]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1947年，自建型(self-built)住房占住房總量的2.3%，1952年為22%。[19]

二、 墨西哥政府貧民窟的積極治理

(一) 墨西哥政府對(duì)貧民聚居區(qū)蔓延的干預(yù)(70年代—80年代末)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，為了滿足社會(huì)發(fā)展的需要，墨西哥政府開(kāi)始面對(duì)貧民聚居區(qū)存在的問(wèn)題。我們知道，貧民聚居區(qū)缺乏水、電和垃圾收集等基本公共服務(wù)，且房屋所在地沒(méi)有合法保有權(quán)，不能將房屋抵押以籌集資金修繕住房。20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，大量居民不滿和沮喪情緒在社會(huì)上迅速擴(kuò)散，出現(xiàn)“定居者恢復(fù)運(yùn)動(dòng)”(Movimiento Restuarador de Colonos)現(xiàn)象。1968年，墨西哥城爆發(fā)學(xué)生運(yùn)動(dòng)，中產(chǎn)階級(jí)要求墨西哥政治民主化的呼聲越來(lái)越高。此時(shí)，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的局限性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩，人均國(guó)民生產(chǎn)總值下降，失業(yè)率上升，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄水平低，對(duì)外國(guó)投資的依賴性卻持續(xù)增強(qiáng)，國(guó)際收支逆差增加了外債，糧食生產(chǎn)也不能再自給自足。所有這些負(fù)面因素加劇了社會(huì)緊張態(tài)勢(shì)。1971年內(nèi)薩瓦爾科約特爾爆發(fā)民眾“起義”事件之后，政府不得不面對(duì)長(zhǎng)期忽視的與貧民聚居區(qū)相關(guān)的住房問(wèn)題，政府加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，越來(lái)越多地干預(yù)貧民窟的蔓延態(tài)勢(shì)。

1. 20世紀(jì)70年代政府立法干預(yù)

總統(tǒng)阿爾瓦雷斯·埃切維利亞(Luis Echeverríalvarez，1970—1976)任期期間，制定住房計(jì)劃。1974年成立“土地保有權(quán)規(guī)范委員會(huì)”(Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra，CORETT)，這是唯一負(fù)責(zé)村社和公共用地規(guī)范化的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，主要目的是免除對(duì)土地交易雙方的懲罰，保證那些非法交易的土地會(huì)“合法化”，擁有正式的土地保有權(quán)。[23]臨近任期結(jié)束時(shí)，1976年通過(guò)《人居總法》(Ley de Asentamientos Humanos)，其中包含 “全國(guó)城市發(fā)展計(jì)劃”( Plan Nacional de Desarrollo Urbano)，鞏固了區(qū)域城市規(guī)劃；成立人居和公共工程部(Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, SAHOP)，專門處理住宅區(qū)和相關(guān)公共工程事務(wù)。啟動(dòng)征用和賠償程序，起草和發(fā)行新產(chǎn)權(quán)契約，事實(shí)上承認(rèn)“定居者”對(duì)土地的占用。這些措施在洛佩斯·波蒂略(López Portillo)任期期間(1977—1982)發(fā)揮一定效用，維持了城市秩序和規(guī)范現(xiàn)有的城市結(jié)構(gòu)，遏制了外來(lái)人口的流入量。

政府積極干預(yù)帶來(lái)一定的社會(huì)成效，貧民聚居區(qū)的住房條件有所改善。以內(nèi)薩瓦爾科約特爾為例，20世紀(jì)70年代中期，這里逐漸配置像街道照明、鋪砌街道、主街道供水等基本服務(wù)設(shè)施。1980年，為大部分街道鋪設(shè)供水和排水管道。人口總數(shù)趨于穩(wěn)定，居民高度混合，住房質(zhì)量有所提高，63%的住宅有入戶自來(lái)水。[8]17不過(guò)，仍然存在一定問(wèn)題，例如，1974年，這里人口達(dá)100萬(wàn)，只有8部公用電話、兩個(gè)郵局和最基本的衛(wèi)生服務(wù)。由于土地保有權(quán)不規(guī)范，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)同一地塊被多次出售的情況，從而發(fā)生嚴(yán)重沖突。[18]

如何評(píng)價(jià)墨西哥政府的上述干預(yù)措施，學(xué)者彼得·沃德(Peter Ward)的觀點(diǎn)具有代表性。他認(rèn)為，1971—1976年國(guó)家干預(yù)的主要目標(biāo)是“維持社會(huì)控制”，而不是“有效地實(shí)行土地規(guī)范化和住房改善”；是一種“紙糊裂縫”(papering over the cracks)行為，沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題，卻成功制造了“一切都很好的”錯(cuò)覺(jué)。政府“回避了社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本不平等，滿足了不同社會(huì)群體在競(jìng)爭(zhēng)貧乏財(cái)政資源方面的要求”。[18]

2. 20世紀(jì)80年代政府的跟進(jìn)措施

20世紀(jì)80年代初，墨西哥《憲法》第115條的修正賦予市政府在滿足住房需求方面具有更大自主權(quán)。為滿足低收入群體的住房需求，1981年設(shè)立“大眾住房基金”(el Fondo de Habitaciones Populares, FONHAPO)，但由于規(guī)定條件的限制，無(wú)法解決最弱勢(shì)群體住房貸款問(wèn)題。[21]德拉馬德里總統(tǒng)(Miguel de la Madrid Hurtado)在位期間(1982—1988)開(kāi)始實(shí)施國(guó)家住房方案(Programa Nacional de Vivienda)。1984年，仍然不能有效遏制濫用和非法出售村社土地的行為。1985年9月的地震摧毀了墨西哥城內(nèi)大部分地區(qū)的住房，有些貧民聚居區(qū)被夷為平地，加之正處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，窮人的生活處境更加艱難。為解決震后住房問(wèn)題，成立大眾住房更新委員會(huì)(El Programa Renovación Habitacional Popular, RHP)，負(fù)責(zé)住房建設(shè)，包括面向低收入群體的住房重建，[24]一定程度上改善了一部分人的生活條件。這也說(shuō)明，在貧民聚居區(qū)仍然很難完全實(shí)現(xiàn)正規(guī)化。目前，人們認(rèn)識(shí)到，墨西哥的貧民聚居區(qū)“不是邊緣人或少數(shù)人的問(wèn)題，而是城市住房生產(chǎn)的主要組成部分”。[22]

(二) 20世紀(jì)90年代對(duì)貧民聚居區(qū)的改造

20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，隨著墨西哥的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向新自由主義發(fā)展模式，推行政治改革，墨西哥進(jìn)入民主化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)政策發(fā)生積極轉(zhuǎn)變。在對(duì)待貧民聚居區(qū)方面，態(tài)度更加積極投入，其中既有政治因素，也有社會(huì)發(fā)展的需要。

薩利納斯總統(tǒng)(Carlos Salinas de Gortari)任職期間(1988—1994)，實(shí)施全國(guó)團(tuán)結(jié)互助(Programa Nacional de Solidaridad，PRONASOL)[25]貧困計(jì)劃，內(nèi)容廣泛，其中一項(xiàng)是改善貧困人口的住房條件，被稱為“政府減貧戰(zhàn)略的基石”[26]2。在實(shí)施公共社會(huì)政策方面，貧民聚居區(qū)查爾科(Valle de Chalco)作為該計(jì)劃的一個(gè)試驗(yàn)區(qū)，獲得成功，被稱為“團(tuán)結(jié)互助計(jì)劃的搖籃”。之所以選擇這個(gè)地區(qū)，有其重要的政治考量，因?yàn)樵?988年選舉中，由于生活條件惡劣，人們對(duì)政府極其不滿，沒(méi)有投票支持當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨革命制度黨。上臺(tái)后，新總統(tǒng)薩利納斯決定收復(fù)政治失地。[27]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989—1993年政府在查爾科投資了4.079億比索(約合1.6億美元)。改造計(jì)劃逐次進(jìn)行，首先是用電和街道照明，其次是自來(lái)水管道和修建學(xué)校，再者是電氣化、修建醫(yī)院和鋪設(shè)人行道，最后安裝主排水管道。該地區(qū)不僅得到聯(lián)邦政府和州政府的關(guān)注，還吸引學(xué)者們前來(lái)進(jìn)行學(xué)術(shù)調(diào)查、開(kāi)展文化活動(dòng)、參加國(guó)際建筑比賽。1990年接待了教皇的訪問(wèn)，風(fēng)光一時(shí)。1994年，該聚居區(qū)被創(chuàng)建為新自治市，冠以新名稱“團(tuán)結(jié)互助查爾科”(Valle de Chalco Solidaridad)[8]19。

伴隨政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，墨西哥政府在城市治理方面實(shí)施“行政分權(quán)”(decentralization)政策，根據(jù)“權(quán)力下放”原則，逐步把決策權(quán)和職責(zé)從國(guó)家層面轉(zhuǎn)移到州/市政府地方層面，強(qiáng)化地方管理和擴(kuò)大地方參與面，中央不再是主要角色。在貧民聚居區(qū)改造方面，蒂華納(Tijuana)具有開(kāi)創(chuàng)性和代表性。

1. 改造蒂華納貧民聚居區(qū)

20世紀(jì)40年代，蒂華納被開(kāi)辟為自由貿(mào)易區(qū)。60年代中期以來(lái)，利用邊界優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展客戶加工業(yè)。這里經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，即便在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，也是流動(dòng)人口的首選之地。這些人往往集中在城市東部的貧民聚居區(qū)，盡管那里缺乏基本的公共服務(wù)設(shè)施。

(1) 改造舉措與效果

20世紀(jì)70年代以來(lái)，流動(dòng)人口的增加導(dǎo)致出現(xiàn)許多新的貧民聚居區(qū)。20世紀(jì)80年代，聯(lián)邦政府開(kāi)始撥出更多的州/市政預(yù)算為低收入住區(qū)和貧民聚居區(qū)解決自來(lái)水和污水處理問(wèn)題。1989年1月，墨西哥聯(lián)邦政府借助“全國(guó)團(tuán)結(jié)互助計(jì)劃”首次在蒂華納引入?yún)⑴c式貧民聚居區(qū)改造方案。1990年，蒂華納市政府開(kāi)始參與該計(jì)劃的實(shí)施，成立67個(gè)社區(qū)工作委員會(huì)。1991年由州政府在下加利福尼亞州啟動(dòng)“意愿”計(jì)劃(Voluntad)，意在鼓勵(lì)公民參與市政倡議，工作委員會(huì)達(dá)到194個(gè)。在市政府的協(xié)助下，完成人行道、入口坡道、坑洞修復(fù)和街道鋪砌等工程。這是市政府進(jìn)行的銳意改革措施之一，也是墨西哥民主化和權(quán)力下放進(jìn)程的直接產(chǎn)物。而且，在改造過(guò)程中，擴(kuò)大城市財(cái)政基礎(chǔ)(如財(cái)產(chǎn)規(guī)范化和實(shí)施新地籍制度)的同時(shí)，與公共開(kāi)支的限制以及民間社會(huì)參與資源分配和戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，開(kāi)創(chuàng)了貧民聚居區(qū)改造方案，即實(shí)施共同參與式預(yù)算，除了聯(lián)邦政府和州政府，貧民聚居區(qū)居民一般承擔(dān)30%左右的資金，并參與決策。[28]400

1992年，作為蒂華納市政發(fā)展計(jì)劃的一部分，市長(zhǎng)?？送小W索納·杰米(Hector Osuna Jaime)(來(lái)自國(guó)家行動(dòng)黨)推行“自我管理”(Autogestión)計(jì)劃，以建設(shè)惠及低收入群體的基礎(chǔ)設(shè)施，該計(jì)劃曾與聯(lián)邦“全國(guó)團(tuán)結(jié)互助計(jì)劃”聯(lián)合開(kāi)展。蒂華納貧民聚居區(qū)住房條件的改善顯而易見(jiàn)，人們的生活質(zhì)量也隨之提高。不過(guò)，1993年初的一場(chǎng)暴雨造成30多人死亡，其中大部分人居住在沒(méi)有雨水排放設(shè)施的貧民聚居區(qū)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為新市政當(dāng)局面臨的主要挑戰(zhàn)。1994年，第14屆市政府為貧民聚居區(qū)改造制定了“讓我們擼起袖子”計(jì)劃(Manos a la Obra)。1995年，該項(xiàng)目正式成立，是蒂華納市政府在貧民住區(qū)中開(kāi)展的最雄心勃勃的且最重要的基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目。其主要特點(diǎn)是“允許貧民聚居區(qū)確定其優(yōu)先事項(xiàng)，管理資源，并承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施工作的部分財(cái)務(wù)責(zé)任”。第15屆市政府(1996—1998)維持了改造計(jì)劃，但很難再現(xiàn)“讓我們擼起袖子”項(xiàng)目那樣的發(fā)展勢(shì)頭。1998年推出“更多為蒂華納”項(xiàng)目(Más por Tijuana)，雖然較為溫和，卻進(jìn)一步完善了蒂華納參與式城市發(fā)展倡議的方法和體制。1995—1998年，蒂華納在貧民聚居區(qū)改造方面的總投資為2 500萬(wàn)美元，涵蓋2 336項(xiàng)工程。[28]414

街道鋪砌成為改造項(xiàng)目中最受歡迎的基礎(chǔ)設(shè)施類型[28]420。這是因?yàn)樵S多聚居區(qū)道路條件非常差，尤其在雨季路面泥濘出行困難，旱季則滿天灰塵彌漫。另外，鋪路工程簡(jiǎn)單易行，而且整齊平整的街道是城市規(guī)范化的象征之一。土地保有權(quán)的規(guī)范化是解決改造方案的前提，由于產(chǎn)權(quán)模糊，無(wú)法向聚居區(qū)提供供水和排水服務(wù)。由此，成立了“州房地產(chǎn)委員會(huì)”(State Real Estate Board, INETT)和“州土地保有權(quán)規(guī)范化委員會(huì)”(State Commission for the Regularization of Land Tenure, CORETTE)，前者負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)合適的新地段；后者負(fù)責(zé)發(fā)布產(chǎn)權(quán)所需的必要法律條文，開(kāi)展規(guī)劃和測(cè)量工作。一般規(guī)范化成本由占用者支付，200平方米的地塊大約需要120美元。為了確定付款方式，“州土地保有權(quán)規(guī)范化委員會(huì)”包含負(fù)責(zé)評(píng)估用戶社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的社會(huì)部門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—1996年，“州土地保有權(quán)規(guī)范化委員會(huì)”辦理地契大約3.8萬(wàn)個(gè)。同一時(shí)期，聯(lián)邦政府土地保有權(quán)規(guī)范化計(jì)劃在蒂華納的分部辦理大約1萬(wàn)個(gè)地契。[28]411

(2) 改造方案的局限性

雖然蒂華納的貧民聚居區(qū)改造方案取得很大成效，但仍然具有一定局限性。比如，由于供水、污水處理及電力行業(yè)隸屬不同的行政機(jī)構(gòu)，在施工時(shí)，很難達(dá)成一致協(xié)同性。其次，由于社會(huì)需求的復(fù)雜性，除了街道鋪砌之外，其他項(xiàng)目的推廣存在難度。再者，每個(gè)地區(qū)的發(fā)展缺乏長(zhǎng)期愿景，也沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)愿意試圖構(gòu)建這樣的愿景。最后，雖然社會(huì)參與的潛力很大，但尚未得到充分開(kāi)發(fā)。貧民聚居區(qū)的改造項(xiàng)目需要更多的參與者。正如某些學(xué)者指出，“改造計(jì)劃只涵蓋一小部分貧民窟，并沒(méi)有持續(xù)發(fā)展成雄心勃勃的項(xiàng)目。在許多情況下，改造地區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)環(huán)境繼續(xù)惡化”。[29]德·索托等人認(rèn)為，缺乏合法保有權(quán)帶來(lái)諸多弊端，導(dǎo)致貧民窟居民無(wú)意改善住房條件，而且也不利于公私服務(wù)部門在公共服務(wù)方面的投資。況且，繁瑣的官僚程序讓保有權(quán)合法化需要更多時(shí)間，這些進(jìn)一步限制了發(fā)展中國(guó)家城市的住房供給和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，改造模式不但沒(méi)有解決新出現(xiàn)的貧民窟問(wèn)題，也沒(méi)有為未來(lái)預(yù)防貧民窟出現(xiàn)提供積極的方法。[30]407

(三) 21世紀(jì)初期墨西哥政府對(duì)貧民窟的積極治理

21世紀(jì)伊始，墨西哥政府緊跟聯(lián)合國(guó)的主旨精神，致力于扶貧減貧工作，積極關(guān)注貧民窟問(wèn)題，減少貧困和不平等程度。政府實(shí)施“機(jī)遇”計(jì)劃(Programa Oportunidades)，提高赤貧家庭的發(fā)展能力，包含“衛(wèi)生”計(jì)劃 ( Programas de Salud) 、“社會(huì)保障和保護(hù)”計(jì)劃 ( Seguridad y Protección Social) 等內(nèi)容，意在改善貧困人口的生活條件。[7]2001年以來(lái)，墨西哥聯(lián)邦區(qū)政府實(shí)施了一項(xiàng)提供信貸的創(chuàng)新計(jì)劃，不僅為住宅改善提供資金，而且為較貧困的所有權(quán)人進(jìn)行新擴(kuò)建提供了便利條件。[1]2812003年啟動(dòng)了“人居項(xiàng)目”，是處理墨西哥大城市貧困、健康和教育問(wèn)題計(jì)劃中的一環(huán)。[31]1612007 年，實(shí)施“你的房子”計(jì)劃 ( Programa Tu casa) ，是一項(xiàng)住房補(bǔ)貼政策，包括儲(chǔ)蓄、補(bǔ)貼和貸款方案。[7]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—2007年墨西哥貧民窟人口比例逐漸降低，1990年為23.1%、2000年19.9%、2007年14.4%。[32]168而且，墨西哥的貧民區(qū)增長(zhǎng)率控制在0.5%。[31]160這說(shuō)明，墨西哥的貧民窟治理取得了積極成效。

三、 余 論

聯(lián)合國(guó)人居署指出，“貧民區(qū)的形成并不是不可避免的，也不是不可接受的”，通過(guò)驅(qū)逐或歧視的行動(dòng)“把貧民趕出城鎮(zhèn)”并不是答案：幫助貧民融入城市社會(huì)肌理是應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的貧困的城市化的唯一長(zhǎng)久的、可持續(xù)的解決方案。[31]xviii如何治理貧民窟是值得進(jìn)一步思考的重要問(wèn)題。我國(guó)從2009年開(kāi)始對(duì)城市棚戶區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改造，并自上而下地逐漸加大政策支持力度，“在黨中央、國(guó)務(wù)院部署下，近些年來(lái)各地區(qū)、各有關(guān)部門大力推進(jìn)棚改工作，累計(jì)已有1億多棚戶區(qū)居民‘出棚進(jìn)樓’。通過(guò)棚戶區(qū)改造，幫助1 200多萬(wàn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為市民”[33]。這一定程度上為世界上其他國(guó)家治理貧民窟提供某些借鑒經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于貧民窟治理可以從如下3方面進(jìn)行考慮：

首先，要區(qū)分貧民窟和貧民窟居民兩個(gè)不同的概念。貧民窟和貧民窟居民是兩回事，二者不可混淆。貧民窟是住宅概念，往往指住房的實(shí)際生活基本設(shè)施貧乏；貧民窟居民指居住在城市貧民窟的一類人。正如德·索托所說(shuō)：“人，并不是‘非正規(guī)’的，他們的行為和活動(dòng)才是‘非正規(guī)的’?！盵34]12是“人造就了貧民窟，不是貧民窟造就了人”。貧民窟治理針對(duì)的是貧民窟問(wèn)題，解決窮人的貧困問(wèn)題；要改變貧民窟在城市存在的狀態(tài)，并不是要把窮人趕出城市。所以，與其說(shuō)打造“無(wú)貧民窟城市”，還不如說(shuō)努力改善窮人的住房條件，給他們提供“更好的庇護(hù)所”(better shelter)。這個(gè)行動(dòng)方案更切實(shí)可行，可以避免把貧民窟治理淪為一個(gè)口號(hào)或者是空洞的承諾。[35]

其次，要關(guān)注造成貧民窟形成的結(jié)構(gòu)性原因。貧民窟問(wèn)題說(shuō)到底是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，真正的城市化是要實(shí)現(xiàn)人的城市化。城市貧民窟問(wèn)題最終解決的是貧民窟居民融入城市的問(wèn)題，但要避免落入“城市貧困陷阱”。貧民窟是城市和農(nóng)村之間的緩沖地帶，城市貧困是農(nóng)村貧困的另一面。與其說(shuō)是解決城市貧困，不如說(shuō)要從根本上解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，要把城市貧困和農(nóng)村貧困放在一個(gè)整體框架里考量。正如糧農(nóng)組織總干事若澤·格拉齊亞諾·達(dá)席爾瓦(José Graziano da Silva)曾經(jīng)指出，“不能再繞開(kāi)農(nóng)村發(fā)展單獨(dú)談城市發(fā)展。這兩個(gè)進(jìn)程必須相輔相成，不要再將城市化和農(nóng)村轉(zhuǎn)型視為兩個(gè)相互獨(dú)立的進(jìn)程，必須抓緊機(jī)會(huì)打破城鄉(xiāng)分離格局”。2018年“世界糧食獎(jiǎng)”獲得者及全球改善營(yíng)養(yǎng)聯(lián)盟(GAIN)執(zhí)行理事哈達(dá)德(Lawrence Haddad)表示，應(yīng)當(dāng)?shù)种茖⒊鞘?農(nóng)村割裂開(kāi)來(lái)的錯(cuò)誤觀念。[36]由此可見(jiàn)，要建立可持續(xù)性的包容性的城市，要以人為本，更需要合力解決。既要制定可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境，又要有合理的中長(zhǎng)期規(guī)劃，制定切實(shí)可行的城市發(fā)展戰(zhàn)略以及治理政策。

對(duì)此，我國(guó)學(xué)者指出，“拉美、東南亞和南亞以及非洲貧民窟問(wèn)題的前身，是傳統(tǒng)的小農(nóng)與資本主義碰撞之后產(chǎn)生的問(wèn)題”。“世界范圍內(nèi)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，農(nóng)民不得不遷移到都市，但都市并沒(méi)有足夠多的就業(yè)空間，都市鄉(xiāng)村化和鄉(xiāng)村都市化的雙向負(fù)面效果的匯合，使得非洲、拉美、東南亞和南亞的城市貧民窟成為世界范圍內(nèi)最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！薄爸袊?guó)的‘三農(nóng)’問(wèn)題，它的背后就是中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展的問(wèn)題。城市的另一端是鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村問(wèn)題與城市問(wèn)題是連在一起的?！盵37]

第三，治理貧民窟要充分發(fā)揮政府的作用。我們知道，實(shí)現(xiàn)沒(méi)有貧民窟和沒(méi)有城市貧困的世界，只能改變現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，但這是人類的一個(gè)長(zhǎng)期愿景，短期內(nèi)無(wú)法兌現(xiàn)。當(dāng)前人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)，城市貧民窟依然繼續(xù)存在。有學(xué)者指出，“真正的問(wèn)題在于過(guò)時(shí)的體制結(jié)構(gòu)、不適當(dāng)?shù)姆芍贫?、不稱職的國(guó)家和地方治理機(jī)構(gòu)以及短視的城市發(fā)展政策”， 是“全球、國(guó)家和地方各級(jí)政策失靈的結(jié)果，以及采用了一種未能優(yōu)先考慮窮人基本需求的國(guó)際發(fā)展模式”。[38]這種發(fā)展模式降低了國(guó)家在規(guī)劃公平分配城市資源方面的重要性，導(dǎo)致政府在干預(yù)公共生活領(lǐng)域方面發(fā)揮的作用越來(lái)越小。德·索托認(rèn)為，20世紀(jì)90年代之前，秘魯政府在對(duì)待利馬的非法占地者等方面發(fā)揮的是反作用。他強(qiáng)調(diào)“負(fù)責(zé)任和有效的政府”的重要性，社會(huì)治理需要的不是“減少政府”而是“更好的政府”(not“l(fā)ess government”but“better government”)，他的觀點(diǎn)也得到其他學(xué)者的認(rèn)可[29]。

確實(shí)，在發(fā)展中國(guó)家，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)貧民窟的大規(guī)模投資，或者實(shí)施將貧民窟居民家庭搬遷到新住宅區(qū)的計(jì)劃，如果沒(méi)有相應(yīng)的政治意愿做后盾，或者在政府缺席的情況下完成對(duì)貧民窟的積極治理，這都是不可能的，更不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期效果。[39]基于這種現(xiàn)狀，一個(gè)非常有必要的考慮是，不能過(guò)多地依賴市場(chǎng)的力量，因?yàn)樵诜峙渖鐣?huì)資源方面，市場(chǎng)力量缺乏包容性，尤其是在為窮人提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)或公共產(chǎn)品時(shí)，市場(chǎng)力量發(fā)揮的作用極其有限。所以，在治理貧民窟過(guò)程中要必須重視政府的作用。