嘉興：立法構(gòu)筑文明高地

徐平

2019年8月9日，嘉興市人大常委會(huì)表決通過了《嘉興市文明行為促進(jìn)條例》，該條例將于2020年1月1日起實(shí)施。嘉興市通過地方立法對(duì)不文明行為說“不”，進(jìn)一步提升社會(huì)文明水平，讓文明行為成為市民的一種生活習(xí)慣。

2011年，嘉興市被命名為第三屆全國文明城市，隨后于2015年、2017年連續(xù)通過全國文明城市復(fù)查，實(shí)現(xiàn)了全國文明城市“三連冠”。文明城市是嘉興的一塊金字招牌，也是嘉興人的驕傲。與此同時(shí)，提升社會(huì)文明程度正日益成為廣大市民的新期待。然而在全市“社情民意大走訪、‘八八戰(zhàn)略大宣講、思想觀念大解放”活動(dòng)走訪過程中，群眾對(duì)公共場所吸煙、車窗拋物、亂停亂放、亂扔垃圾、亂穿馬路、犬類擾民等不文明行為反響強(qiáng)烈，尤其是隨著外來人口增多，還有逐步抬頭的趨勢。面對(duì)這些不文明的“小事”我們有說“不”的辦法嗎？

4月11日，嘉興市八屆人大常委會(huì)召開第十七次會(huì)議，聽取審議了《嘉興市文明行為促進(jìn)條例（草案）》（以下簡稱草案）;6月25日至26日，嘉興市八屆人大常委會(huì)召開第十八次會(huì)議對(duì)草案修改稿進(jìn)行審議。兩次審議都決意對(duì)不文明行為說“不”，決定從文明行為的基本規(guī)范入手，以法治的剛性和硬度推動(dòng)文明生活方式和文明習(xí)慣的養(yǎng)成，讓文明行為成為市民的一種生活習(xí)慣。8月9日，嘉興市八屆人大常委會(huì)召開第十九次會(huì)議表決通過了《嘉興市文明行為促進(jìn)條例》;9月27日，省十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議批準(zhǔn)了該條例，并將于2020年1月1日起實(shí)施。

15次集體討論和修改

2019年4月，嘉興市八屆人大常委會(huì)召開第十七次會(huì)議，會(huì)上，市司法局局長周梅芳受市政府委托，對(duì)草案作了說明。周梅芳介紹，當(dāng)前，市委、市政府陸續(xù)啟動(dòng)了城市快速路、子城城市客廳、南湖湖濱區(qū)塊改造等“百年百項(xiàng)”工程建設(shè)。隨著文明城市創(chuàng)建的深化和升級(jí)，嘉興市迫切需要一部綜合性、系統(tǒng)化、內(nèi)容全面的促進(jìn)文明行為的地方性法規(guī)。

據(jù)悉，起草單位市文明辦非常重視，成立了法規(guī)草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組和法規(guī)草案起草小組，并通過5個(gè)市級(jí)網(wǎng)站、8個(gè)市級(jí)部門和3個(gè)商業(yè)網(wǎng)站的微信公眾號(hào)（微博、APP）發(fā)放調(diào)查問卷，廣泛征集應(yīng)倡導(dǎo)的文明行為、應(yīng)反對(duì)的不文明行為，共征集到2萬余條意見，其中包括“不文明駕駛、不文明過馬路、不文明居住、不文明養(yǎng)犬”等行為。

據(jù)介紹，條例草案征求意見稿的主要內(nèi)容包括文明行為基本規(guī)范、鼓勵(lì)與支持、實(shí)施與監(jiān)督、法律責(zé)任等。市人大教科文衛(wèi)委對(duì)此提出了審議意見，認(rèn)為廣大市民群眾和履行社會(huì)管理職責(zé)的相關(guān)部門及基層組織，對(duì)于依法規(guī)范文明出行、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)管理、網(wǎng)絡(luò)空間等方面的呼聲越來越高，通過立法可以進(jìn)一步界定道德層面和法律層面的文明行為，從而引導(dǎo)人們踐行文明行為規(guī)范，懲戒不文明行為。

針對(duì)意見稿中關(guān)于違法懲罰的規(guī)定，市人大教科文衛(wèi)委建議，絕大部分的不文明行為均屬輕微違法行為，將其作為不良信息記入信用檔案過于嚴(yán)厲，應(yīng)該認(rèn)真研究，慎重使用。

更值得一提的是，市人大法制委在草案一審后與表決前的統(tǒng)一審議中，先后召開了20多個(gè)座談會(huì)，并根據(jù)各方意見，對(duì)草案進(jìn)行了15次集體討論和修改，形成了比較完善的草案修改稿。尤其是草案修改稿中進(jìn)一步梳理歸納禁止性規(guī)范，對(duì)“妨礙他人使用機(jī)動(dòng)車公共充電樁”“施工、裝修噪聲擾民”等不文明行為說“不”，得到了常委會(huì)組成人員和有關(guān)方面的高度認(rèn)可與肯定。

“地方法規(guī)要突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的整治?！睂徸h中有的常委會(huì)組成人員指出，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，用足用好地方立法權(quán)，突出現(xiàn)有的不文明行為，設(shè)置禁止性規(guī)范和法律責(zé)任，加強(qiáng)法規(guī)的懲戒力度，能夠有效釋放“不敢違、不可違、不愿違”的效應(yīng)。有的常委會(huì)組成人員建議，除了罰款之外，還可以增加別的處罰方式，比如文明志愿行為折抵罰款等。據(jù)此，在法制委員會(huì)修改草案的過程中，對(duì)條例的體例結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整：一方面刪除有關(guān)倡導(dǎo)性規(guī)范，授權(quán)相關(guān)職能部門組織、指導(dǎo)制定公共文明行為公約以及村規(guī)民約等行為規(guī)范;另一方面刪除重復(fù)上位法的有關(guān)規(guī)定以及已有上位法規(guī)定且不適宜作為倡導(dǎo)性規(guī)范的有關(guān)內(nèi)容。

不少常委會(huì)組成人員在審議中強(qiáng)調(diào)，經(jīng)過法制委員會(huì)修改后的草案修改稿瞄準(zhǔn)了嘉興市現(xiàn)有的重點(diǎn)不文明行為進(jìn)行整治，建立了教育、激勵(lì)、懲戒機(jī)制，以法治的剛性和硬度推動(dòng)文明生活方式和文明習(xí)慣的養(yǎng)成，這對(duì)增強(qiáng)全體市民的法治理念、法治精神，提升社會(huì)文明程度，增強(qiáng)城市競爭力具有重要意義。

法規(guī)只有短短的26條

嘉興市人大常委會(huì)堅(jiān)持認(rèn)為，地方立法要立足管用好用，能減則減，不在乎條文多少;要精準(zhǔn)設(shè)計(jì)條款，重視可操作可執(zhí)行真管用，不能成為虛罰，更不能成為虛法。該部法規(guī)只有短短的26條，可以說是全國最短的文明行為促進(jìn)法規(guī)。法規(guī)雖短小，但卻很管用，條例不但提出了重點(diǎn)治理方面的內(nèi)容，還相應(yīng)地設(shè)立了法律責(zé)任，讓廣大市民在一部法規(guī)中明明白白地了解法規(guī)倡導(dǎo)什么、要求什么、禁止什么，了解不文明行為由哪個(gè)部門管，了解實(shí)施不文明行為要受到哪些處罰。

據(jù)悉，市人大常委會(huì)結(jié)合“嘉興市民最討厭的‘十大不文明行為”投票結(jié)果，發(fā)揮地方立法拾遺補(bǔ)缺功能，出臺(tái)的條例對(duì)一些無上位法規(guī)定且急需地方立法規(guī)制或者雖有規(guī)定但急需細(xì)化和補(bǔ)充的不文明行為予以規(guī)范。

近些年來，因玩手機(jī)發(fā)生導(dǎo)致交通事故發(fā)生的案例明顯增多。為確保車輛、行人更加安全，路口更加通暢，針對(duì)“低頭玩手機(jī)”過馬路等行為，條例作出了禁止性規(guī)定，行人通過路口或者橫穿道路時(shí)瀏覽手持電子設(shè)備或者嬉鬧的處警告或者5—50元的罰款。

條例對(duì)高空拋物、違法排放噪聲、違法吸煙、車輛內(nèi)向外拋撒垃圾以及其他廢棄物等不文明行為規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰。比如，妨礙他人使用機(jī)動(dòng)車公共充電樁的，由綜合行政執(zhí)法部門責(zé)令改正，可以罰20—200元。針對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)入綠道，殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車以外的非機(jī)動(dòng)車進(jìn)入步行綠道，并不聽勸阻的，規(guī)定綜合行政執(zhí)法部門可以處一定數(shù)額的罰款。對(duì)于不按公共停車泊位標(biāo)識(shí)方向停放或者越線停放機(jī)動(dòng)車的行為，明確由公安機(jī)關(guān)處罰，并根據(jù)行為人的主觀惡性程度，可以罰50—100元。

針對(duì)控?zé)煿ぷ髅鎻V量大，如何體現(xiàn)可操作性，是常委會(huì)組成人員和有關(guān)部門一直關(guān)心的問題。原先的草案規(guī)定由衛(wèi)生健康主管部門作為唯一的執(zhí)法主體。法制委員會(huì)在審議后建議借鑒上海、廣州、杭州等地做法。出臺(tái)的條例對(duì)此明確了執(zhí)法主體為“衛(wèi)生健康主管部門或者市、縣（市、區(qū)）人民政府確定的部門”;同時(shí)，考慮到可操作性的問題，條例刪除了原先草案中追究公共場所經(jīng)營者未履行勸阻、制止義務(wù)的法律責(zé)任，確保控?zé)煿ぷ髂苷嬲涞匾娦А?/p>

規(guī)范獎(jiǎng)懲? 倡導(dǎo)社會(huì)文明

社會(huì)各方面對(duì)條例的制定非常關(guān)注，都希望不要以罰代管，也要注重激勵(lì)約束。在審議中，不少常委會(huì)組成人員也認(rèn)為，除了罰，還要有鼓勵(lì)，通過獎(jiǎng)勵(lì)、信用體系等促進(jìn)公民行為文明。對(duì)文明行為立法，不要都是冷冰冰的內(nèi)容，可以讓法規(guī)更接地氣一些，更容易被廣大市民所遵守。為此，條例注重運(yùn)用警告、責(zé)令改正、易科等教育手段和鼓勵(lì)倡導(dǎo)手段，突出法的教化和引導(dǎo)功能。

前些年，公共場所突發(fā)急病后，無人相救、沒人敢救的案例屢屢發(fā)生。類似“集體的沉默”不斷重演，主要是擔(dān)心“救人不成反擔(dān)責(zé)”。為此，條例對(duì)實(shí)施緊急現(xiàn)場救護(hù)行為作出了鼓勵(lì)性規(guī)定，并明確該行為受法律保護(hù)。

“志愿服務(wù)和志愿者精神是城市文明程度的重要標(biāo)志”。有常委會(huì)組成人員建議，在法規(guī)中要完善志愿服務(wù)積分管理、嘉許回饋等制度，進(jìn)一步維護(hù)志愿者和志愿服務(wù)組織的合法權(quán)益，確保文明創(chuàng)建為民利民，文明城市共建共享。

條例提出，要?jiǎng)?chuàng)新制度，探索建立文明行為記錄制度，將公民參加慈善公益、志愿服務(wù)、文明行為宣傳教育、不文明行為舉報(bào)勸導(dǎo)等行為予以記錄，并作為實(shí)施榮譽(yù)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、積分加分等措施的依據(jù)。同時(shí)，還規(guī)定要建立健全鼓勵(lì)、表彰文明行為長效機(jī)制，形成全民共建文明的良好氛圍。例如，條例規(guī)定要建立對(duì)道德模范、見義勇為先進(jìn)個(gè)人等文明先進(jìn)人物的關(guān)愛幫扶機(jī)制，設(shè)立民間道德獎(jiǎng)等等。

“《嘉興市文明行為促進(jìn)條例》即將施行，它是一部很好地體現(xiàn)了運(yùn)用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問題，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)方面的法規(guī)，也是嘉興市精神文明建設(shè)領(lǐng)域法治建設(shè)的又一重大進(jìn)展，它的實(shí)施必將進(jìn)一步推進(jìn)嘉興的文化文明高地建設(shè)工作更上一層樓，讓全國文明城市更加文明。”嘉興市人大常委會(huì)法工委的同志說。

（嘉興市人大常委會(huì)法工委? 供圖）