鄉(xiāng)村振興下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式及實現(xiàn)路徑

【摘 要】 民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的重要保障，其核心是推進民族鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利和鄉(xiāng)村秩序作為理解鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種路徑，分別對應(yīng)了民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種目標(biāo)模式：現(xiàn)代型鄉(xiāng)村、自治型鄉(xiāng)村、服務(wù)型鄉(xiāng)村、福利型鄉(xiāng)村與和諧型鄉(xiāng)村。推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需提升鄉(xiāng)村建設(shè)能力、激活鄉(xiāng)村社會組織、創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務(wù)形式、保障鄉(xiāng)村社會權(quán)利與整合鄉(xiāng)村治理資源，以實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;民族鄉(xiāng)村;治理創(chuàng)新;目標(biāo)模式

【作 者】王猛，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師。重慶，400715。

【中圖分類號】D63? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）06-0075-008

一、引 言

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既關(guān)系到民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到國家治理體系的完善與治理能力的提升。當(dāng)前，民族地區(qū)鄉(xiāng)村正處于急劇的轉(zhuǎn)型變遷時期，其鄉(xiāng)村治理存在鄉(xiāng)村加速衰落[1]、公共服務(wù)供給不足[2]、鄉(xiāng)村自治水平不高[3]等問題。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是重要而緊迫的課題。

民族地區(qū)社會治理在主體、環(huán)境和能力方面具有區(qū)別于一般地區(qū)的特殊性。[4]因此，需基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的特殊性進行有針對性的治理創(chuàng)新?，F(xiàn)有關(guān)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的研究，主要沿著結(jié)構(gòu)與路徑兩條線索展開。結(jié)構(gòu)視角強調(diào)構(gòu)建多元治理格局、完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系，如建構(gòu)內(nèi)源性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一的民族鄉(xiāng)村治理模式[5]，以及完善鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)[6]、社會組織網(wǎng)絡(luò)等。路徑視角重視豐富鄉(xiāng)村治理形式、提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力，如發(fā)揮村級組織[7]、鄉(xiāng)賢參與[8]、村規(guī)民約[9]、民間信仰與鄉(xiāng)村文化[10]的功能和作用，增強社會資本。

總體來看，盡管現(xiàn)有研究從結(jié)構(gòu)和路徑兩層面對民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新進行了分析，但仍存在整合性框架缺失與研究議題碎片化等問題。這使得對民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新邏輯與模式的討論還存在一定程度的混亂。另外，既有研究對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的關(guān)注不足。因此，本文在構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的整合性框架基礎(chǔ)上，試圖解答以下問題：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本價值與目標(biāo)模式是什么？如何完善體制機制以實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新？

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的分析框架

（一）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的一般性與特殊性

理解民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需要澄清民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的一般性與特殊性。一方面，與城市治理相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)村屬性”;另一方面，與非民族地區(qū)相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理又呈現(xiàn)出“民族屬性”。這意味著，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既具有鄉(xiāng)村治理的一般特征，又具有民族治理的特殊情況。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)村屬性”是由當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定的。突出表現(xiàn)為以下特征：一是農(nóng)村“空心化”問題突出，包括人口、產(chǎn)業(yè)、地理和文化空心化等問題。[11]二是鄉(xiāng)村治理資源的缺乏。因“空心化”問題所導(dǎo)致的人口流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等問題，加之鄉(xiāng)村治理形式單一化以及村民參與程度較低，基層政權(quán)和村級組織在鄉(xiāng)村治理中的作用發(fā)揮不明顯。三是公共服務(wù)供給不足。表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活保障、社會福利等方面與城市間的較大差距。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“民族屬性”是由其特殊的治理情境決定的。表現(xiàn)為：首先，治理主體的民族性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村少數(shù)民族眾多，并具有濃厚的族群意識和宗族觀念。這既可以轉(zhuǎn)化為整合社會資本的有效力量，也可能成為基于本族利益而阻礙村民自治的消極因素。其次，治理目標(biāo)的多樣性。一方面，民族鄉(xiāng)村治理既要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，還要維護民族地區(qū)穩(wěn)定，推進民族團結(jié)和實現(xiàn)民族繁榮;另一方面，我國民族多樣性、多民族混居的特點，決定了在鄉(xiāng)村治理中要注意平衡和兼顧同一地區(qū)不同民族的價值訴求。最后，治理環(huán)境的特殊性。一般說來，民族地區(qū)鄉(xiāng)村多處在自然條件惡劣和地理環(huán)境封閉的偏遠區(qū)域。供給半徑更長使得公共服務(wù)非均衡化的特點更加明顯;而受區(qū)域環(huán)境的局限，民族地區(qū)鄉(xiāng)村在資源開發(fā)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面則面臨較大的障礙。

（二）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的分析框架

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是基于特定的鄉(xiāng)村治理情境而進行的治理理念、結(jié)構(gòu)和技術(shù)的調(diào)整變革，以實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村治理績效的適應(yīng)性過程。如圖1所示，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，改變了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本情境。一方面，有效的鄉(xiāng)村治理是民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要保障，要求民族地區(qū)鄉(xiāng)村進行體制機制創(chuàng)新，以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理能力的要求。另一方面，鄉(xiāng)村振興是民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)和方向。鄉(xiāng)村治理要圍繞“五個振興”突出解決民族鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)和公共服務(wù)等方面的突出問題。

治理創(chuàng)新包括治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)創(chuàng)新三個層面的變革。[12]這意味著民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理不僅需要在治理目標(biāo)和方向上由“發(fā)展原始鄉(xiāng)村”向“建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)”轉(zhuǎn)變;還需要優(yōu)化治理要素之間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，打造共建共治共享與多元化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理格局，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村由“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”的轉(zhuǎn)變;也需要在具體操作層面運用現(xiàn)代治理技術(shù)，提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的精細化水平。推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，包括鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化兩個維度，其核心目標(biāo)是提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理績效。因此，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求和重要保障。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種途徑

（一）鄉(xiāng)村建設(shè)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村建設(shè)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村的形成過程。現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)“不能把鄉(xiāng)村看作城市來建設(shè)”，“要以村落的多重空間為基礎(chǔ)”和“避免傳統(tǒng)‘現(xiàn)代性理論的束縛”。[13]近代以來我國鄉(xiāng)村建設(shè)的歷程更多地表現(xiàn)為以城市文明為尺度對鄉(xiāng)村進行“變革”與“改造”。在很大程度上，鄉(xiāng)村只是作為城市的“附庸”而存在，成為待改造的對象，而喪失了其“主體性”。[14]而現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)是基于社區(qū)共同體（community）理念，在尊重鄉(xiāng)村自身獨特價值的基礎(chǔ)上，構(gòu)造具有差異化與異質(zhì)性的現(xiàn)代社區(qū)?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村呈現(xiàn)獨立性，并具有較強的鄉(xiāng)村治權(quán)及資源整合能力。相對而言，民族鄉(xiāng)村在全球化、城市化和市場化進程中容易出現(xiàn)價值迷失和認同危機，失去文化個性。[15]因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)中更要重視和挖掘少數(shù)民族鄉(xiāng)村所蘊含的文化價值與治理資源。

鄉(xiāng)村建設(shè)包括鄉(xiāng)村職能和鄉(xiāng)村能力兩個層面。一方面，從鄉(xiāng)村職能來看，對鄉(xiāng)村進行治理是鄉(xiāng)村建設(shè)中的一項主要職能。推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的重要途徑。當(dāng)前，民族鄉(xiāng)村正處在急劇的變遷與轉(zhuǎn)型之中，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中面臨的問題也更突出和特殊。因此，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進民族鄉(xiāng)村建設(shè)和實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。另一方面，從鄉(xiāng)村能力來看，現(xiàn)代鄉(xiāng)村區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的最顯著特征是其擁有較強的鄉(xiāng)村能力。米格代爾（Migdal）在討論國家能力時指出，國家能力包括滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源，以及特定方式配置或運用資源等。[16]5而作為一級獨立治理主體的鄉(xiāng)村，同樣存在資源汲取與社會整合兩項核心能力。民族鄉(xiāng)村治理不僅要充分汲取在地的人力、物質(zhì)、組織和文化資源，還要利用民族鄉(xiāng)村中形成的正式或非正式的關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)、整合鄉(xiāng)村社會資本。

（二）鄉(xiāng)村組織與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村組織是鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的重要主體，能夠扮演銜接村民與基層政權(quán)的中介和橋梁，其在鄉(xiāng)村治理中具有價值性與工具性兩個層面的功能。在價值層面，鄉(xiāng)村組織可以通過動員整合村民，制衡監(jiān)督基層政權(quán)與防止國家權(quán)力過度滲入鄉(xiāng)村，最大限度地保障鄉(xiāng)村社會作為一個獨立領(lǐng)域和社會空間，改變國家權(quán)力試圖全面控制社會的“單軌政治”邏輯而形成“雙軌政治”。[17]在工具層面，鄉(xiāng)村組織可以成為民意表達的渠道、利益維護的載體和矛盾化解的主體。民族地區(qū)鄉(xiāng)村組織“延伸和部分替代了政府在民族地區(qū)基層公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的職能”[18]，具有促進民族鄉(xiāng)村發(fā)展、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的功能。

民族地區(qū)有利用傳統(tǒng)社會組織進行鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，如侗族的寨佬會、瑤族的石牌組織、仫佬族的冬組織、基諾族的長老組織等。近年來，民族鄉(xiāng)村還出現(xiàn)了新型農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社、鄉(xiāng)賢會，以及屯長制組織、黨群理事會、老年人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織。[19]因此，鄉(xiāng)村組織路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要積極培育和發(fā)展鄉(xiāng)村組織，激發(fā)社會活力，努力建設(shè)具有強大自治能力的鄉(xiāng)村社會。

（三）鄉(xiāng)村服務(wù)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村服務(wù)是鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理與社區(qū)公共產(chǎn)品供給的過程。改善鄉(xiāng)村服務(wù)是提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進農(nóng)村發(fā)展的重要保障，是推動鄉(xiāng)村振興的動力。目前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給不充分、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的矛盾還比較突出。因此，補齊公共服務(wù)短板、完善農(nóng)村公共服務(wù)體系、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是民族地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要要求。

目前對鄉(xiāng)村公共服務(wù)的理解多集中于政府層次，而忽略了鄉(xiāng)村本身的生產(chǎn)和供給。一方面，鄉(xiāng)村服務(wù)是由政府向鄉(xiāng)村地區(qū)供給的公共服務(wù)，其核心是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;另一方面，鄉(xiāng)村服務(wù)是由鄉(xiāng)村供給的社區(qū)公共產(chǎn)品，其核心是實現(xiàn)在地生產(chǎn)與鄉(xiāng)村自給。因此，鄉(xiāng)村服務(wù)是以公共需求為導(dǎo)向，以鄉(xiāng)村公共利益為目標(biāo)，政府與鄉(xiāng)村等主體努力提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品的過程。鄉(xiāng)村服務(wù)路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，一方面，要推動民族地區(qū)的基層政府更加重視公共服務(wù)和社會治理職能，實現(xiàn)由“控制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變;另一方面，要通過民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高社區(qū)服務(wù)與產(chǎn)品的自我供給能力與水平，豐富鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給形式。

（四）鄉(xiāng)村福利與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村福利是相較于鄉(xiāng)村服務(wù)更為寬泛的概念，是為解決居民正式社會保障和鄉(xiāng)村公共服務(wù)不足而提供的補助性安排。鄉(xiāng)村福利實質(zhì)上是一種“去商品化”（de-commodification）的“反向保護運動”[20]，是鄉(xiāng)村居民個體不受收入及購買力影響而享受的基本社會權(quán)利。因此，鄉(xiāng)村福利是促進村民福祉的公共行為，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧與社會穩(wěn)定的重要治理工具，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本條件之一。

近些年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一些發(fā)達農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“村級福利”現(xiàn)象。[21]這些村級福利包括鄉(xiāng)村為村民提供的物質(zhì)產(chǎn)品、免費旅游、升學(xué)獎勵、垃圾清運、醫(yī)保繳費等。而村委會、農(nóng)業(yè)合作社、村民理事會及農(nóng)戶家庭等非政府主體在鄉(xiāng)村福利供給中發(fā)揮了越來越重要的作用。鄉(xiāng)村福利的主要目標(biāo)是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公平，增進社會團結(jié)，而鄉(xiāng)村福利狀況決定了鄉(xiāng)村治理水平的高低。因此，鄉(xiāng)村福利路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需要將民族鄉(xiāng)村的福利項目和民生工程上升為建設(shè)“福利社會”的高度，探索具有民族區(qū)域特色的福利鄉(xiāng)村模式。

（五）鄉(xiāng)村秩序與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序互動而形成的均衡狀態(tài)。[22]5良好的鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定與鄉(xiāng)村關(guān)系和睦的理想狀態(tài)。哈耶克（Hayek）在討論人類發(fā)展時，曾區(qū)分了人類秩序的兩種形態(tài)：“自發(fā)秩序”和“擴展秩序”[23]2。鄉(xiāng)村治理亦存在這兩種秩序形態(tài)。鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序，是基于鄉(xiāng)村自身所蘊含的價值規(guī)范、信仰、習(xí)俗、權(quán)威及其形成的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)所促成的“內(nèi)生型秩序”。而鄉(xiāng)村治理的擴展秩序，則是國家政權(quán)滲入鄉(xiāng)村社會的結(jié)果，是作為國家在基層代理人的農(nóng)村基層政權(quán)運用國家權(quán)力而達致的均衡狀態(tài)。[24]兩種不同秩序，意味著“自下而上”與“自上而下”兩種建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的不同邏輯。

近代以前的鄉(xiāng)村治理以倫理為核心規(guī)則，并形成了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“禮治秩序”[25]。中華人民共和國成立后，國家權(quán)力全面滲入鄉(xiāng)村社會。但隨著人民公社的解體，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的控制力有所降低，轉(zhuǎn)而依靠其代理者基層政府和村委會，來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的管理。長期以來，民族鄉(xiāng)村形成了自身獨特的秩序邏輯和治理模式。但隨著“國家在場”的不斷深入，民族鄉(xiāng)村出現(xiàn)了如家族組織分化、權(quán)威格局重組和社會規(guī)范嬗變等問題。[26]民族鄉(xiāng)村秩序亦處在重建之中。因此，鄉(xiāng)村秩序路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，一方面，要處理好國家（基層政權(quán)）與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，保持國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的適度控制力，重建鄉(xiāng)村治理的政治秩序;另一方面，要整合利用鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的治理資源，提高鄉(xiāng)村自身對鄉(xiāng)村社會的自控能力，復(fù)蘇鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序。

四、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式

在前文分析的基礎(chǔ)上，我們對五種路徑下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本價值、核心制度和目標(biāo)模式進行了總結(jié)（見表1）。鄉(xiāng)村建設(shè)路徑，是以構(gòu)建美好生活為基本價值，通過完善民族鄉(xiāng)村治理體系與提升民族鄉(xiāng)村治理能力，建設(shè)符合現(xiàn)代社區(qū)要求的 “現(xiàn)代型鄉(xiāng)村”。鄉(xiāng)村組織路徑，其基本價值是實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村的自我管理與自我服務(wù)，通過促進鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織與基層政權(quán)的良性互動，提高鄉(xiāng)村組織解決鄉(xiāng)村事務(wù)的能力，建設(shè)自治型鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村服務(wù)路徑，是以促進城鄉(xiāng)之間、民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化為基本價值，通過構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給格局、創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)形式，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村福利路徑，則以促進民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會公平為基礎(chǔ)，通過提供補助性的公共產(chǎn)品和公益服務(wù)，保障鄉(xiāng)村居民的社會權(quán)利，構(gòu)建福利型鄉(xiāng)村。而鄉(xiāng)村秩序路徑，以保護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定與鄉(xiāng)村關(guān)系和睦為價值追求，其核心是重建民族地區(qū)的鄉(xiāng)村秩序以提高對鄉(xiāng)村社會的管控能力，構(gòu)建和諧型鄉(xiāng)村。

需要說明的是，五種理解民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的途徑并不是平行展開的，而是存在自上而下的層次差異的（見圖2）。鄉(xiāng)村建設(shè)處于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的理念層次，其核心是將鄉(xiāng)村治理的過程作為鄉(xiāng)村職能和鄉(xiāng)村能力建設(shè)的過程。鄉(xiāng)村組織之所以處于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)層次，是因為其具有調(diào)整國家與鄉(xiāng)村社會權(quán)力關(guān)系、形塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要功能。鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利與鄉(xiāng)村秩序皆屬于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的技術(shù)層次，核心是通過構(gòu)建鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系、保障和改善鄉(xiāng)村福利，確保民族鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。

另外，如圖2所示，鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利與鄉(xiāng)村秩序是現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的支撐。而鄉(xiāng)村組織既是建設(shè)服務(wù)型與福利型鄉(xiāng)村的重要主體，也是維護鄉(xiāng)村秩序的關(guān)鍵力量。同時，通過完善和提升鄉(xiāng)村服務(wù)與鄉(xiāng)村福利，也能夠保障鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和諧。因此，不同途徑和目標(biāo)模式之間是相互關(guān)聯(lián)、相互促進的。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實踐中，需要同時從上述多個途徑展開。

五、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實現(xiàn)路徑

（一）提升鄉(xiāng)村建設(shè)能力，構(gòu)建現(xiàn)代化民族鄉(xiāng)村治理體系

提升民族鄉(xiāng)村建設(shè)能力，在結(jié)構(gòu)上，要提高民族鄉(xiāng)村的規(guī)則治理、動態(tài)治理、民主治理與風(fēng)險治理能力。其關(guān)鍵是要完善以村規(guī)民約為代表的治理制度與規(guī)則以保障鄉(xiāng)村治理的規(guī)范運行。在實際的民族鄉(xiāng)村治理實踐中，要注意平衡好鄉(xiāng)村治理中的活力與秩序。在內(nèi)容上，民族鄉(xiāng)村要提高其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理、文化建設(shè)、公共服務(wù)等方面的治理能力，進而實現(xiàn)“五個振興”的統(tǒng)一。

構(gòu)建現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理體系的核心是創(chuàng)新民族鄉(xiāng)村治理體制。首先，處理好基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系、城鎮(zhèn)社會與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。在處理基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系上，基層政府要主動放權(quán)并賦予民族鄉(xiāng)村自主治理空間，改變目前行政主導(dǎo)的單中心鄉(xiāng)村治理模式。在處理城鎮(zhèn)社會與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系上，要防止將民族鄉(xiāng)村治理體系“城市化”，民族鄉(xiāng)村治理具有其特殊性，不能簡單套用城鎮(zhèn)社會的治理制度、治理結(jié)構(gòu)與模式。其次，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。既要完善以村委會、經(jīng)濟合作組織及鄉(xiāng)賢理事會等鄉(xiāng)村組織為核心的組織體系，還要完善鄉(xiāng)村治理的組織建設(shè)、治理參與、治理評價等制度。最后，綜合利用自治、法治與德治三種治理方式，構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。少數(shù)民族鄉(xiāng)村有豐富的倫理道德與自主治理資源。當(dāng)前，少數(shù)民族的傳統(tǒng)規(guī)范在市場經(jīng)濟、法治化的背景下正受到一定的沖擊，因此，挖掘和整合民族鄉(xiāng)村資源和權(quán)威，強化道德約束、法律規(guī)范與自主管理的協(xié)同作用。

（二）激活鄉(xiāng)村社會組織，打造多元化民族鄉(xiāng)村治理格局

首先，挖掘和保護少數(shù)民族傳統(tǒng)社會組織的功能。傳統(tǒng)社會組織是民族鄉(xiāng)村治理中的重要組織資源。侗族的寨佬會、瑤族的石牌組織、京族的翁村等都是典型的傳統(tǒng)少數(shù)民族組織，在其本族治理中具有重要作用。但受鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響，一些傳統(tǒng)社會組織存在治理功能消失、與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理價值和功能不契合等問題。因此，亟需促進少數(shù)民族社會組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化[27]，充分發(fā)揮其在維護鄉(xiāng)村秩序、保護與傳承民族文化等方面的作用。

其次，引導(dǎo)和規(guī)范民族地區(qū)新型社會組織。在民族鄉(xiāng)村治理中，新型社會組織具有“解決政府縱向治理能力不足與橫向治理能力缺失”的雙重作用。[17]這些新型社會組織既有為促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的各類經(jīng)濟合作組織，也有依托鄉(xiāng)村權(quán)威和能人所建立的議事組織。但這些新型社會組織在民族鄉(xiāng)村治理中也面臨合法性困境、正當(dāng)性困境、高成本困境和獨立性困境。[19]因此，民族鄉(xiāng)村治理要積極吸納新型組織資源，保障新型社會組織參與民族鄉(xiāng)村治理的正當(dāng)性和獨立性。

最后，支持和培育民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會組織。民族地區(qū)要重點支持和培育公益慈善類、鄉(xiāng)村志愿服務(wù)類和文化教育類社會組織在社區(qū)治理、養(yǎng)老服務(wù)、文化傳承、環(huán)境保護、慈善事業(yè)等領(lǐng)域的作用。同時，完善對民族鄉(xiāng)村社會組織的資金支持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先參與購買服務(wù)、教育培訓(xùn)等支持培育制度。

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)形式，推進民族鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化

首先，民族地區(qū)政府要強化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府。民族地區(qū)政府要將公共資源更多地向公共服務(wù)傾斜，以發(fā)展鄉(xiāng)村社會事業(yè)和解決民生問題為重點，在人力、物力和財力等方面注重向公共服務(wù)薄弱的民族鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜。其次，民族鄉(xiāng)村要積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與壯大集體經(jīng)濟，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村服務(wù)自我供給提供物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，積極引導(dǎo)民族鄉(xiāng)村社會組織與公民參與基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、村容改造、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老等鄉(xiāng)村服務(wù)建設(shè)。最后，鼓勵多主體參與，豐富鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給形式。科層、契約和網(wǎng)絡(luò)是公共服務(wù)供給的三種典型形式，分別對應(yīng)了公共服務(wù)行政化、市場化和社會化三種模式。協(xié)同合作是公共服務(wù)供給的理想狀態(tài)。因此，要依據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需求和屬性，進行多樣化的公共服務(wù)供給制度安排。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、環(huán)境整治等領(lǐng)域推進政府購買服務(wù)，積極發(fā)展公私合作、PPP等模式。

（四）保障鄉(xiāng)村社會權(quán)利，探索特色型民族鄉(xiāng)村福利模式

民族鄉(xiāng)村福利供給要兼顧一般性與個性化需求。政府在福利供給中呈現(xiàn)統(tǒng)一性，主要解決一般化的福利需求;社會在福利供給中呈現(xiàn)差異化，主要解決個性化的福利需求。因此，要構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會補充”的民族鄉(xiāng)村福利模式。

首先，要明確鄉(xiāng)村福利中政府的主導(dǎo)責(zé)任和社會的補充義務(wù)。民族地區(qū)政府要建立完善的規(guī)章制度，并加大對社會福利機構(gòu)在政策、資金等方面的支持，監(jiān)督并保障福利政策在民族鄉(xiāng)村的落實。村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作社、農(nóng)民合作組織等社會組織可以利用準(zhǔn)市場或社會化機制共同舉辦社會福利機構(gòu)，使得民族鄉(xiāng)村福利供給呈現(xiàn)穩(wěn)定有序狀態(tài)，最大限度地實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共福祉。其次，要構(gòu)建完備的民族鄉(xiāng)村福利保障體系。具體包括民族鄉(xiāng)村家庭最低收入保障體系、教育福利體系、醫(yī)療服務(wù)體系、就業(yè)福利體系、特殊群體福利體系和公益事業(yè)福利體系等。最后，積極推動村級福利發(fā)展的同時注意防止其消極作用。村級福利具有保障村民社會權(quán)利、促進民族鄉(xiāng)村內(nèi)部公平等積極作用。隨著鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的深入實施，民族地區(qū)的村級福利現(xiàn)象也將逐漸增多。因此，既要在有條件地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村福利，又要防止因提供村級福利而帶來的村級債務(wù)及“福利病”等消極影響。

（五）整合鄉(xiāng)村治理資源，重塑穩(wěn)定和諧的民族鄉(xiāng)村秩序

重建民族鄉(xiāng)村秩序的核心是處理好國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，實現(xiàn)國家政治秩序與鄉(xiāng)村自發(fā)秩序的良性互動。因此，民族鄉(xiāng)村秩序的重塑存有“國家整合”與“社會整合”兩種路徑。[28]前者強調(diào)國家權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的滲入，以及法律規(guī)范在糾正鄉(xiāng)村失范行為中的作用;后者強調(diào)鄉(xiāng)村資源對鄉(xiāng)村治理秩序的支撐，以及鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)要素的良性生長和互動。

一方面，要構(gòu)建適合民族鄉(xiāng)村的公共權(quán)威系統(tǒng)。正式的國家法律權(quán)威是鄉(xiāng)村治理有效的重要保證。應(yīng)明確賦予和強化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會在維護鄉(xiāng)村秩序方面的法定地位。針對鄉(xiāng)村治理的失序情況，要加強相應(yīng)的法律制度建設(shè)，并保障其在民族鄉(xiāng)村的有力執(zhí)行，并通過法律權(quán)威來糾正民族鄉(xiāng)村治理的失范行為。

另一方面，要有效整合民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的人力、組織和文化等資源。民族鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢、長老或寨主等兼具社會教化與糾紛解決的雙重功能。因此，要積極培育新鄉(xiāng)賢，豐富民族鄉(xiāng)村秩序重建的人力資源。而動員和依靠鄉(xiāng)村社會組織，不僅為重建民族鄉(xiāng)村秩序提供良好的組織基礎(chǔ)，還可以確保鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。文化在鄉(xiāng)村秩序和鄉(xiāng)村治理中具有支撐和引導(dǎo)功能。要將民族鄉(xiāng)村的村落規(guī)范、族群意識、民族心理認同、宗教文化等轉(zhuǎn)化為適應(yīng)現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理的社區(qū)文化，發(fā)揮其在穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序中的積極功能。

總之，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理兼具“鄉(xiāng)村性”與“民族性”。這意味著民族鄉(xiāng)村治理既具有鄉(xiāng)村治理的一般性，又具有民族治理的特殊性。推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新、實現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興，其關(guān)鍵是構(gòu)建現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理體系，提升民族鄉(xiāng)村治理能力。民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要從鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利和鄉(xiāng)村秩序五個途徑出發(fā)，以構(gòu)建現(xiàn)代型鄉(xiāng)村、自治型鄉(xiāng)村、服務(wù)型鄉(xiāng)村、福利型鄉(xiāng)村與和諧型鄉(xiāng)村為目標(biāo)。

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THE TARGET MODELS AND PATH OF INNOVATION OF

RURAL GOVERNANCE IN MINORITY AREAS UNDER

VILLAGE REVITALIZATION

Wang Meng

Abstract： The innovation of rural governance in minority areas is an important guarantee for the revitalization of minority areas， the core of which is to promote the modernization of the rural governance system and governance capacity in minority areas. Rural construction， rural organization， rural service， rural welfare and rural order are the five paths to understanding rural governance innovation， which correspond to the five target models of rural governance innovation： modern village， autonomous village， service-oriented village， welfare village， and harmonious village. To promote rural governance innovation in minority areas， it is necessary to improve rural construction capacity， activate rural social organizations， innovate rural service forms， safeguard rural social rights， and integrate rural governance resources to achieve rural revitalization in minority areas.

Key words： village revitalization; minority village; governance innovation; target models

〔責(zé)任編輯：黃潤柏〕