寧波：務(wù)實(shí)創(chuàng)新釋放制度功效

鄭軍輝

書藏古今，港通天下。寧波，這座因港而興、因開放而崛起、因民營經(jīng)濟(jì)而活躍的城市，2018年GDP正式躋身“萬億俱樂部”。寧波經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生機(jī)與活力，離不開社會主義民主法治建設(shè)的實(shí)踐推進(jìn)和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的支撐保障。寧波市人大自1982年設(shè)立常委會以來，秉承務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的“寧波精神”，圍繞中心、服務(wù)大局，勇于探索、敢于擔(dān)當(dāng)，依法履職、創(chuàng)新履職，在推動地方人大工作與時俱進(jìn)、推進(jìn)民主政治建設(shè)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一步一個腳印，不忘初心、篤實(shí)前行，充分展現(xiàn)了人民代表大會制度在寧波的生動實(shí)踐。

三十載立法結(jié)碩果

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治?！狈墒侵螄仄?，良法是善治之前提。

1988年3月，作為較大的市，寧波獲得了地方立法權(quán)。30多年來，寧波市人大及其常委會制定出臺了一系列具有鮮明改革特點(diǎn)、時代特征、寧波特色的地方性法規(guī)，為寧波經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民主法治建設(shè)提供了有效引領(lǐng)和有力保障。

聚焦發(fā)展問題、改革命題、時代課題……寧波市人大及其常委會始終做到“改革發(fā)展到哪里，群眾需求在哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里”。一部部帶著寧波烙印的地方性法規(guī)出臺，為寧波全面深化改革簽字背書。

截至2019年8月，寧波市人大及其常委會共制定杭州灣新區(qū)條例、寧波國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例、科技創(chuàng)新促進(jìn)條例等地方性法規(guī)120件。其中的許多法規(guī)屬于國家和省尚沒有相關(guān)規(guī)定的“先行性立法”，蘊(yùn)含著“寧波元素”“寧波經(jīng)驗(yàn)”，充分體現(xiàn)了寧波改革發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢，產(chǎn)生了積極的法治示范效應(yīng)。

“綠水青山就是金山銀山”，歷屆市人大及其常委會高度重視、持續(xù)關(guān)注生態(tài)建設(shè)，積極運(yùn)用法治的力量守護(hù)寧波的碧水藍(lán)天。1989年4月22日，寧波市第一部地方性法規(guī)《寧波市象山港水產(chǎn)資源保護(hù)條例》出臺，既拉開了寧波地方立法的序幕，也開啟了寧波人大持續(xù)通過立法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的征程。而后2004年，《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護(hù)條例》把象山港的漁業(yè)資源納入海洋環(huán)境的范疇進(jìn)行保護(hù)，并設(shè)置了“象山港建立并實(shí)施海域排污總量控制制度”等剛性條款。1995年出臺的《寧波市余姚江水污染防治條例》，更是開創(chuàng)了國內(nèi)專門為一條江立一部法的先河。

垃圾分類既是群眾關(guān)注的“關(guān)鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。為破解“垃圾圍城”，2019年2月16日，寧波市十五屆人大四次會議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。寧波由此成為國內(nèi)較早對生活垃圾分類立法的城市。

開門立法，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、精準(zhǔn)立法的重要路徑之一。2004年12月，組織開展《寧波市公共汽車客運(yùn)條例（草案）》立法聽證會，聚焦核心問題和關(guān)鍵事項(xiàng)。為科學(xué)制定《寧波市大氣污染防治條例》，通過組織全體市人大代表走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站等多種形式，聽取社會各界對該法規(guī)草案的意見建議，收集反饋意見建議2788條次，從群眾的呼吁到社會的共識，再到立法加以規(guī)范，成為寧波立法史上最大規(guī)模的民主立法實(shí)踐。此外，非機(jī)動車管理立法中，廣泛征求社會意見，組織開展座談交流，獲取調(diào)查問卷1.3萬份，尋求立法“最大公約數(shù)”，最大限度夯實(shí)立法民意基礎(chǔ)。

人大有任期，監(jiān)督不斷線

30多年來，寧波市人大及其常委會把監(jiān)督工作作為行權(quán)履職的重中之重，不斷拓展監(jiān)督思路，積極探索監(jiān)督形式，緊緊抓住監(jiān)督主線，以釘釘子精神持續(xù)監(jiān)督，久久為功，力求督出成效。

26票滿意，8票基本滿意——2018年10月26日上午，寧波市十五屆人大常委會第十五次會議上，常委會組成人員對市政府研究處理貫徹實(shí)施《寧波市大氣污染防治條例》審議意見情況進(jìn)行滿意度測評。

從2017年確定監(jiān)督選題，組織開展執(zhí)法檢查，針對環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定、主要污染物減排、煤炭消費(fèi)總量控制、機(jī)動車尾氣檢測監(jiān)管、小區(qū)餐飲油煙防治、揚(yáng)塵治理等重點(diǎn)問題開出10條清單式意見，到政府對照清單逐項(xiàng)整改、逐一落實(shí)，再到跟蹤檢查“回頭看”，進(jìn)行逐項(xiàng)分析、逐項(xiàng)評估、逐項(xiàng)測評“銷號”，2018年市人大常委會對大氣污染防治監(jiān)督實(shí)現(xiàn)完整“閉環(huán)”。此次監(jiān)督最大的亮點(diǎn)在于首次采取了“清單制”，形成了“意見清單”“整改清單”“銷號清單”三份清單，這是寧波市人大常委會探索人大監(jiān)督工作的一項(xiàng)“微創(chuàng)新”。

據(jù)悉，生態(tài)建設(shè)，歷來是寧波人大的監(jiān)督主線之一。2003年11月14日，寧波市十二屆人大常委會第六次會議審議通過《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決定》，自此踏上了接棒推進(jìn)生態(tài)市建設(shè)之路。2013年10月29日，市十四屆人大常委會第十二次會議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的決議》。這是市人大常委會在總結(jié)《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決定》實(shí)施十年的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，吹響向生態(tài)建設(shè)再出發(fā)的號角。

食品安全，事關(guān)群眾的身體健康和生命安全，廣受社會關(guān)切。食品安全監(jiān)督是寧波人大的另一條監(jiān)督主線。2012年，寧波市人大常委會成立執(zhí)法檢查組，對食品安全“一法兩規(guī)”貫徹執(zhí)行情況開展檢查，此后每年均組織專題視察、暗訪檢查等。2013年，市人大常委會開始實(shí)施專題詢問制度，其首場專題詢問便劍指食品安全。會上，12位常委會組成人員和人大代表就監(jiān)管工作難點(diǎn)和群眾關(guān)注的“早產(chǎn)奶”“毒蛋糕”等熱點(diǎn)問題，向市政府及有關(guān)部門提出詢問，分管副市長和食安委所涉24家成員單位負(fù)責(zé)人逐一應(yīng)詢回答，并作出承諾。

2014年、2015年分別開展小餐飲食品安全、學(xué)校食堂及周邊食品安全專項(xiàng)檢查和專題審議;2016年對食品安全工作進(jìn)行“回頭看”，鞏固監(jiān)督成果。組建食品安全監(jiān)督團(tuán)，擴(kuò)大公眾對食品安全監(jiān)督工作參與，還委托第三方就食品安全工作開展評估，在全市范圍內(nèi)開展問卷調(diào)查。2018年，又探索實(shí)行“十步工作法”，緊抓食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，針對網(wǎng)絡(luò)訂餐、外來農(nóng)副產(chǎn)品輸入、農(nóng)村家宴市場中的突出問題，就“舌尖上的安全”提出10方面建議清單，督促政府及相關(guān)部門整改落實(shí)，確保民生改善取得實(shí)效。

事實(shí)上，除了民生議題的監(jiān)督，市人大常委會在全口徑預(yù)算監(jiān)督等方面也輸送了很多“寧波經(jīng)驗(yàn)”。出臺實(shí)施意見，在全國率先探索將市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全覆蓋;推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，專題聽取和審議審計(jì)反映問題整改情況的報(bào)告;制定政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督辦法，規(guī)定擬新建的資金額度在3億元以上的政府重大投資建設(shè)單體項(xiàng)目提交市人大常委會審議票決等，不斷推動預(yù)算監(jiān)督細(xì)化深化實(shí)質(zhì)化。在基層人大層面，北侖區(qū)建立街道預(yù)算監(jiān)督“陽光三審制”，鄞州區(qū)實(shí)行財(cái)政預(yù)算績效監(jiān)督等，都是積極有益的實(shí)踐探索。

依法行使決定權(quán)，該出手時就出手

2013年10月，“菲特”臺風(fēng)給寧波造成了百年一遇的特大洪澇災(zāi)害。次月，市人大常委會作出了《關(guān)于抗洪救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作的決議》。這一迅速反應(yīng)，得益于2013年10月市十四屆人大常委會第十二次會議通過的《寧波市人大常委會討論決定重大事項(xiàng)辦法》，這也意味著寧波市人大常委會探索實(shí)踐重大事項(xiàng)決定權(quán)正式走上規(guī)范化道路。該辦法細(xì)分議而必決、議而可決、報(bào)告?zhèn)浒甘马?xiàng)3類40項(xiàng)，明確討論決定重大事項(xiàng)具體程序，配套建立重大事項(xiàng)向市委請示報(bào)告、市人大常委會與“一府兩院”工作聯(lián)系、重大事項(xiàng)年度清單等工作機(jī)制，并于2018年進(jìn)行了修改完善，進(jìn)一步促進(jìn)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使常態(tài)化規(guī)范化實(shí)效化。

近年來，寧波市人大常委會把做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)作為補(bǔ)齊人大工作短板、加強(qiáng)人大工作和推動人大制度與時俱進(jìn)的重要內(nèi)容。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年10月至2019年8月，寧波市人大常委會圍繞改革發(fā)展、民主法治、社會民生等重大事項(xiàng)，共作出各類決議、決定52項(xiàng)（不包括立法決定、人事任免決定、代表職務(wù)變動決定等）。除有關(guān)市級財(cái)政決算、預(yù)算調(diào)整和市屬開發(fā)園區(qū)預(yù)決算、政府債務(wù)限額、召開人代會、人大機(jī)構(gòu)調(diào)整等程序性決定事項(xiàng)外，共作出相關(guān)實(shí)體性決定19項(xiàng)，為保障推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)提供了有力支撐。

適應(yīng)全面深化改革新要求，2014年2月，寧波市人大常委會作出《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，明確改革創(chuàng)新的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)領(lǐng)域。2017年作出全國首個《關(guān)于加快推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的決定》;2018年作出《關(guān)于推動實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高水平建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的決定》，提出堅(jiān)持規(guī)劃先行、加快改革創(chuàng)新、突出產(chǎn)業(yè)振興、完善治理體系、推進(jìn)富民強(qiáng)村、凝聚各方合力等6方面重點(diǎn)要求;2019年作出決定，為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展凝聚共識、強(qiáng)化保障。

生態(tài)事關(guān)民生。在建設(shè)生態(tài)市決定作出十周年之際，2013年10月，市人大常委會作出《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的決議》，要求政府科學(xué)制定生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)控制污染物排放，全力保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步完善生態(tài)建設(shè)機(jī)制;2015年又作出《關(guān)于實(shí)施〈寧波市生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃〉的決定》，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)綠色發(fā)展。

此外，為強(qiáng)化人大機(jī)關(guān)形象，加強(qiáng)自身建設(shè)，市十四屆、十五屆人大常委會分別作出《關(guān)于依法履職勤政為民、進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的決定》《關(guān)于擴(kuò)大公民有序參與人大工作的若干意見》等，推動新形勢下人大職能建設(shè)，支持社會各界參與人大工作，進(jìn)一步彰顯地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新、奮發(fā)履職的良好形象。

發(fā)揮代表主體作用，基層民主迸發(fā)活力

人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，是人大及其常委會工作的基礎(chǔ)。激勵代表履職作為、激活代表主體作用、激發(fā)基層民主活力離不開有效的制度載體和途徑渠道。

2018年1月16日，寧波市十五屆人大三次會議上，全體市人大代表票決出了“污水零直排區(qū)”創(chuàng)建等10個2018年市民生實(shí)事項(xiàng)目。票決制由此在寧波實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣再到市的三級人大全覆蓋。

2009年1月，寧?？h力洋鎮(zhèn)人代會上，引人注目地增加了“人大代表票決政府實(shí)事工程”環(huán)節(jié)?，F(xiàn)場，人大代表依法行使自己的權(quán)利，對2009年鎮(zhèn)政府20項(xiàng)候選實(shí)事工程進(jìn)行票決，投票選出了10項(xiàng)重點(diǎn)實(shí)事工程。實(shí)行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，寧海由此在全國開了先河。

2013年，寧波市人大常委會出臺指導(dǎo)意見，在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行票決制，推動了票決制從實(shí)踐創(chuàng)新到制度規(guī)范的提升。這是全國地市層面首個統(tǒng)一規(guī)范票決制工作的規(guī)范性文件。經(jīng)過多年的探索，票決制這一“寧波經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)成為寧波人大工作、地方民主政治建設(shè)和基層社會治理的一張亮麗名片。2018年全國兩會“代表通道”上，全國人大代表、市人大常委會主任余紅藝向中外媒體介紹“政府民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的情況。

近年來，寧波市人大常委會持續(xù)規(guī)范和深化民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，健全票決制工作制度體系，著力在監(jiān)督環(huán)節(jié)求創(chuàng)新增實(shí)效，建立了“1個項(xiàng)目由1名常委會領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)、1個專委會對口監(jiān)督、1個中心組參與監(jiān)督、1次代表活動月集中監(jiān)督行動、1份評估報(bào)告、1次滿意度測評”的“7個1”工作模式，不斷推動票決制這一基層民主政治建設(shè)實(shí)踐創(chuàng)新迸發(fā)出新活力。同時，制定街道民生實(shí)事項(xiàng)目代表會商制指導(dǎo)意見，推動票決制工作方式在街道層面延伸拓展。

2019年1月22日，市十五屆人大常委會第十八次會議在聽取審議市政府民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施報(bào)告和監(jiān)督組評估報(bào)告的基礎(chǔ)上，對2018年市民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行了滿意度測評。食品安全抽樣檢驗(yàn)工程、學(xué)前教育擴(kuò)容提質(zhì)工程等7項(xiàng)為滿意，“污水零直排區(qū)”創(chuàng)建等3項(xiàng)為基本滿意，沒有不滿意的項(xiàng)目。至此，2018年寧波市民生實(shí)事項(xiàng)目票決工作實(shí)現(xiàn)首次“閉環(huán)”。

人大工作活力主體在代表，源泉在基層。近年來，寧波市人大常委會積極探索建設(shè)閉會期間代表履職機(jī)制平臺，不斷拓展社情民意表達(dá)渠道，密切人大代表與群眾的聯(lián)系。2005年8月，海曙區(qū)人大常委會白云街道工委建立了全省首個人大代表聯(lián)絡(luò)站。多年來，經(jīng)過全市各級人大不斷探索創(chuàng)新，截至2019年7月共建成人大代表聯(lián)絡(luò)站201個，建成網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站91個，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。寧波市人大常委會還出臺了代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)指導(dǎo)意見，推進(jìn)落實(shí)五級人大代表全員進(jìn)站。

2018年，又制定了全國首個代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)——《人大代表聯(lián)絡(luò)站基本規(guī)范》，推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站“四化”建設(shè)，即硬件標(biāo)準(zhǔn)化、制度規(guī)范化、活動常態(tài)化和聯(lián)絡(luò)信息化建設(shè)。

代表建議是代表履職的重要成果。寧波市人大常委會圍繞代表建議辦理工作提質(zhì)增效，實(shí)行多元督辦、“回頭看”、第三方評估、專項(xiàng)審議、滿意度測評、辦理公開等舉措，不斷提升代表建議實(shí)際問題解決率。比如，市十五屆人大三次會議期間代表提出的597件建議全部辦結(jié)，促成問題解決或基本解決的329件，占比55.11%，創(chuàng)歷史新高。此外，建立了覆蓋各工作領(lǐng)域的14個市人大代表專業(yè)小組，有效增強(qiáng)了代表履職的針對性、專業(yè)性、實(shí)效性。

全市各級人大結(jié)合實(shí)際，積極探索，形成了許多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，充分激發(fā)人大代表在基層民主法治建設(shè)中的履職動能和活力。比如，江北區(qū)探索“民生小事”代表督辦制，奉化區(qū)推行“五個日”代表活動，象山縣開展代表督事，等等。