“城鄉(xiāng)邊緣者”安置與長(zhǎng)期保障

王倩　王雪

[提要] 土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民祖祖輩輩賴(lài)以生存的命根子，它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)作業(yè)的基本條件，而且還承載著長(zhǎng)期保障的功能，失去土地就意味著失去了生活的來(lái)源。然而，隨著政府加快對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的腳步，對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行“先安置補(bǔ)償、公開(kāi)透明沒(méi)有異議后使用”的基本原則，大量的農(nóng)村集體用地被轉(zhuǎn)化為國(guó)有或集體建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民賴(lài)以生存的優(yōu)質(zhì)耕地越來(lái)越少，土地被征收農(nóng)民的數(shù)量急速增加，被征地農(nóng)民是因?yàn)閲?guó)家政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而新出現(xiàn)的弱勢(shì)群體。本文通過(guò)研究被征地農(nóng)民的安置與長(zhǎng)期保障現(xiàn)狀，提出保障問(wèn)題，并制定相對(duì)應(yīng)的保障途徑。

關(guān)鍵詞：“城鄉(xiāng)邊緣者”;安置;長(zhǎng)期保障

中圖分類(lèi)號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年11月5日

一、“城鄉(xiāng)邊緣者”基本概念

土地作為稀缺資源，對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、改善公共福利起著重要作用。因此，國(guó)家為順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理職能、改善社會(huì)公共福利，對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行必要的限制，在法律上建立了一系列的制度對(duì)土地所有權(quán)加以必要的控制，土地征收就是其中的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度?！巴恋卣魇铡笔侵竾?guó)家按照法定程序與批準(zhǔn)權(quán)限，為滿足社會(huì)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，在依法對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?qiáng)行將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的行為和制度。

被征地農(nóng)民是因?yàn)閲?guó)家政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而新出現(xiàn)的弱勢(shì)群體，被征地農(nóng)民本應(yīng)是新的“市民”，但因受制于眾多的社會(huì)文化和獨(dú)特的務(wù)農(nóng)背景反而成了既不屬于農(nóng)村也不屬于城市的“城鄉(xiāng)邊緣者”。這些人丟失了賴(lài)以生存的土地資源，失去了穩(wěn)定的生活保障;但因自身的文化條件限制和務(wù)農(nóng)背景而無(wú)法再就業(yè)，自身所需的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套保障又無(wú)法滿足。

二、“城鄉(xiāng)邊緣者”安置與長(zhǎng)期保障現(xiàn)狀

我國(guó)集體土地所有制決定了農(nóng)民只享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即使用權(quán)。通過(guò)征地，土地所有權(quán)從集體向國(guó)家轉(zhuǎn)移，然后國(guó)家又通過(guò)出讓等形式使一些土地使用者獲取一段時(shí)間的土地使用權(quán)。由此也決定了在土地補(bǔ)償分配中，農(nóng)民只能獲得安置補(bǔ)助、青苗和實(shí)物補(bǔ)償費(fèi)等一小部分，大部分的土地補(bǔ)償費(fèi)收歸集體。同時(shí)，由于權(quán)屬的不確定性，農(nóng)村土地所有權(quán)理應(yīng)包含的占有、收益、使用、處分等權(quán)能也相應(yīng)受到了制約。比如國(guó)家政府在土地征收中處于絕對(duì)的壟斷地位，農(nóng)民無(wú)法就土地的市場(chǎng)價(jià)值和政府討價(jià)還價(jià)，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)。

政府在征地過(guò)程中處于強(qiáng)勢(shì)地位，其所有者和管理者的兩重身份讓它能夠利用權(quán)力、抓住對(duì)“公共目的”的界定不清和現(xiàn)行制度政策的不足，成為最大受益者。而對(duì)當(dāng)前政績(jī)的考核偏向于重視財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速等目標(biāo)，而征地賣(mài)地、獲得大額的土地出讓金是最省事的途徑。因此，部分官員急功近利直接參與市場(chǎng)利益追逐，同時(shí)在盲目追求政績(jī)和升遷的驅(qū)使下，大搞“形象工程”。更有某些地方，直接把征地任務(wù)分配到各個(gè)監(jiān)管部門(mén)，造成結(jié)果就是對(duì)征地的監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)，這些更加重了被征地農(nóng)民的權(quán)益侵害，也使得他們?cè)谝欢ǔ潭壬显V諸無(wú)門(mén)，造成無(wú)法保障其安穩(wěn)的生活，真正成了所謂的“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)職、保障無(wú)額、創(chuàng)業(yè)無(wú)資”的“城鄉(xiāng)邊緣者”。

三、“城鄉(xiāng)邊緣者”安置與長(zhǎng)期保障問(wèn)題研究

（一）土地征收制度不完善。國(guó)家應(yīng)當(dāng)基于公共利益征收土地是現(xiàn)代社會(huì)默守成文的規(guī)定。中國(guó)法律也明確規(guī)定，國(guó)家行使征地權(quán)的基本前提是滿足公共利益的需要。但是，政府并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)解釋滿足公共利益的范圍大小，將公共利益的理論認(rèn)知和實(shí)際應(yīng)用混為一談，導(dǎo)致難以控制政府對(duì)征地范圍的無(wú)限量擴(kuò)大，具體表現(xiàn)為公共利益界定范圍不確切以及公益性控制失范。而這兩大表現(xiàn)導(dǎo)致的不利后果如下：首先，隨意濫用土地征收權(quán)造成大量的被征地農(nóng)民無(wú)地可種;其次，大量土地被低效利用甚至存在閑置的情況，這些違背了國(guó)家土地管理制度的初衷。

現(xiàn)在法治國(guó)家對(duì)于規(guī)范政府的政府行為采取的較為普遍的做法是構(gòu)建正當(dāng)?shù)恼鞯爻绦?。就現(xiàn)有立法情況來(lái)看，我國(guó)還存在程序混亂、被征地農(nóng)民的征地參與權(quán)得不到有效保障、公告與聽(tīng)證程序流于形式、監(jiān)督機(jī)制落后等不足，難以保障被征收人合法權(quán)益。

征地農(nóng)民最為關(guān)切，同時(shí)最易同政府引發(fā)糾紛的問(wèn)題就是征地農(nóng)民的補(bǔ)償與安置。目前來(lái)看，我國(guó)征地補(bǔ)償條款不夠完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償范圍狹窄、征地農(nóng)民的補(bǔ)償與農(nóng)民安置款的分配制度不完善、安置方式單一且僵化，正因?yàn)檫@些不足之處我國(guó)難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要。

土地征收是一項(xiàng)牽涉范圍廣泛且屬于國(guó)家強(qiáng)制性剝存私人財(cái)產(chǎn)的行為，如果只從征收決定完成出發(fā)到完成一系列征收程序，再到征地后對(duì)被征土地的實(shí)際使用，整個(gè)征收的過(guò)程存在著諸多的步驟因素（如征地動(dòng)機(jī)不規(guī)范、征地補(bǔ)償與分配不合理、征地程序混亂等），主要體現(xiàn)在救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一，存在“走后門(mén)”等惡劣情況、救濟(jì)后的監(jiān)督機(jī)制落后、具體的救濟(jì)程序表現(xiàn)混亂、未能構(gòu)建征地組織程序。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，也就是說(shuō)，它包括三類(lèi)產(chǎn)權(quán)主體：村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)民集體。以局外者的角度來(lái)看，法律似乎已經(jīng)對(duì)農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了相對(duì)明確的規(guī)定。但是，看似清晰規(guī)定的背后卻存在著嚴(yán)重的缺陷。在具體的實(shí)踐中，農(nóng)地所有權(quán)主體被不斷虛化的事實(shí)，不但造成了農(nóng)民對(duì)自身主體意識(shí)的混亂，而且有悖于農(nóng)民集體為中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)為主體的基本法律精神。

農(nóng)民集體作為中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)的主體，享有農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)益，理應(yīng)對(duì)農(nóng)地行使完整的占有、處分、使用以及收益權(quán)。然而，在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，國(guó)家對(duì)農(nóng)地的使用、收益和處分權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制。與國(guó)有土地權(quán)能相比，集體農(nóng)地權(quán)能表現(xiàn)出嚴(yán)重的不完整性，比如農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)都受到很大的限制。

在我國(guó)，農(nóng)民集體作為中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)主體的成員都享受兩項(xiàng)權(quán)利：宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在實(shí)際操作中，這些權(quán)利并沒(méi)有得到有效的保障。具體表現(xiàn)在：首先，農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)和收入權(quán)在法律上和理論上尚未明確界定;其次，在目前集體組織對(duì)共有資產(chǎn)及其收益的分配被界定為村民自治權(quán)范疇，法律對(duì)該自治權(quán)缺乏合理的規(guī)制。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善。地方政府在土地征收過(guò)程中公開(kāi)性不夠，存在暗箱操作、滋生腐敗行為。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府的監(jiān)督體制不斷得到加強(qiáng)和完善，監(jiān)督檢查工作走上系統(tǒng)化、法制化軌道。但在政策實(shí)踐中仍然嚴(yán)重存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的問(wèn)題。就縣級(jí)土地征收政策而言，就存在著外部監(jiān)督缺失、內(nèi)部監(jiān)督不力的問(wèn)題。一方面由于法律不健全，導(dǎo)致對(duì)地方政府執(zhí)行土地征收政策的過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)督真空的問(wèn)題。如《土地管理法》第66條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門(mén)為土地的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但條文中并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定土地征用后的土地使用情況的監(jiān)督;另一方面由于監(jiān)督力量不足、監(jiān)督部門(mén)獨(dú)立性不夠、監(jiān)督人員素質(zhì)不高等問(wèn)題也是造成監(jiān)督不到位的重要原因，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。因此監(jiān)督是正確使用權(quán)力的前提。地方政府的農(nóng)用地征收政策，是地方政府出于公共目的，依法運(yùn)用行政權(quán)力征收農(nóng)村土地的一項(xiàng)公共政策。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，必然導(dǎo)致地方政府在土地征收過(guò)程中，濫用行政權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益及其他各項(xiàng)合法權(quán)益，嚴(yán)重偏離了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村“生活富裕”、“管理民主”的要求。

（四）農(nóng)民缺少法律維權(quán)能力。農(nóng)民由于受到自身教育多少的限制，從而直接獲取法律知識(shí)的能力有限。所以，在很大程度上要依靠于政府普法工作的有效開(kāi)展才能來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。但是，目前政府執(zhí)法工作的實(shí)際效果并不樂(lè)觀，執(zhí)法工作仍存在許多問(wèn)題：第一，農(nóng)村基層政府普法意識(shí)淡薄。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立的普法領(lǐng)導(dǎo)小組空有其名，絕大多數(shù)的普法工作都是在上級(jí)政府進(jìn)行檢查時(shí)才得以啟動(dòng)，其宣傳工作大多數(shù)都止于拉橫幅、貼標(biāo)語(yǔ)，“敷衍了事”、“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象極為普遍;第二，政府普法宣傳的內(nèi)容片面與農(nóng)民實(shí)際需求不相符合。農(nóng)民對(duì)于政府的權(quán)力限制與責(zé)任承擔(dān)、農(nóng)民權(quán)利的內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)機(jī)制、農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)措施等相關(guān)內(nèi)容不太清楚，但政府普法內(nèi)容主要集中社會(huì)治安管理、刑事犯罪、農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法定義務(wù)以及引導(dǎo)農(nóng)民出現(xiàn)糾紛時(shí)要按照法律規(guī)定來(lái)處理爭(zhēng)議等，不符合農(nóng)民實(shí)際的需求;第三，普法方式落后。當(dāng)前政府普法的方法僅局限于制作墻報(bào)與板報(bào)、拉橫幅、發(fā)傳單和設(shè)現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)點(diǎn)等，看似形式多樣，但其實(shí)效果并不好。一方面農(nóng)民的法律素質(zhì)較低，利用法律來(lái)保護(hù)自身的權(quán)利變得不切實(shí)際;另一方面農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低，很難聘請(qǐng)律師幫助其維權(quán)，因此農(nóng)民依法維權(quán)面臨困境。從而只有國(guó)家提供法律援助，才是破解這一困境的重要舉措。但目前我國(guó)的法律援助制度尚不完善，法律援助啟動(dòng)條件過(guò)于嚴(yán)苛，援助機(jī)構(gòu)人力資源十分稀缺。

四、“城鄉(xiāng)邊緣者”安置與長(zhǎng)期保障路徑分析

（一）改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。目前，有關(guān)農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使的立法程序呈現(xiàn)出分散、雜亂的狀態(tài)，因此必須規(guī)整現(xiàn)有立法，制定一系列農(nóng)民集體土地所有權(quán)相關(guān)的特殊程序，充分落實(shí)農(nóng)民集體成員的權(quán)利，從而根本改變?cè)谡鞯剡^(guò)程中農(nóng)民個(gè)體的被動(dòng)地位。為了保證該程序的制定，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)落實(shí)好以下兩大要點(diǎn)：（1）確保農(nóng)民集體成員獲得有效的參與渠道，有權(quán)利決定集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和處分，并且要保障農(nóng)民集體成員能合法地監(jiān)督土地所有權(quán)主體代表者的職務(wù)行為;（2）設(shè)計(jì)程序時(shí)必須包括以下內(nèi)容：“農(nóng)民集體組織成員大會(huì)”的召開(kāi)時(shí)間、議事規(guī)則、執(zhí)行程序、運(yùn)行程序和集體成員權(quán)利的救濟(jì)程序等。

（二）構(gòu)建替代農(nóng)地征收的市場(chǎng)化機(jī)制。從目前來(lái)看，中國(guó)城市發(fā)展的建設(shè)用地并不在少數(shù)，假設(shè)能充分利用好現(xiàn)有的建設(shè)用地，對(duì)城鎮(zhèn)的低效用地如爛尾樓重新進(jìn)行改造、規(guī)劃和利用，將會(huì)在一定程度上緩解城市發(fā)展需求與建設(shè)用地緊張之間的尖銳矛盾。在目前又想保耕地和保增長(zhǎng)的“雙?！眽毫ο?，再開(kāi)發(fā)城市現(xiàn)有的建設(shè)用地是不可逃避的選擇。

加速推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)工作，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地和房屋合法性的確認(rèn)，從而通過(guò)法律渠道保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。完善市場(chǎng)利用建設(shè)用地的法律制度，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)股份制改革，積極促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與金融多元化的合作。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制。首先，改革土地行政主管部門(mén)行政系統(tǒng)。為了更有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地征收政策執(zhí)行的監(jiān)管，必須對(duì)土地行政主管部門(mén)行政系統(tǒng)進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)由市級(jí)政府對(duì)地方政府土地行政管理部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，擺脫現(xiàn)在土地行政管理部門(mén)受制于地方政府的局面;其次，建立和完善土地征收聽(tīng)證制度。土地征收主體必須認(rèn)真聽(tīng)取征地農(nóng)民的意見(jiàn)與建議，對(duì)被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問(wèn)題必須予以合法合理的解答。通過(guò)設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，裁決征收者與被征收者之間的爭(zhēng)議，保證土地征收的合法性及公平性。要強(qiáng)化農(nóng)民土地登記工作，通過(guò)土地登記，為農(nóng)民發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書(shū)，在法律上有效地確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益;最后，要實(shí)行責(zé)任追償制度。加大對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰措施，可以采取司法機(jī)關(guān)訴訟追究為主，以行政內(nèi)部追究為輔的方式，對(duì)因違法批準(zhǔn)征地導(dǎo)致農(nóng)民利益上受到侵害的單位和領(lǐng)導(dǎo)以失職罪提起行政訴訟。實(shí)行責(zé)任追償制度，被征地農(nóng)民可以向違法批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求國(guó)家賠償，征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在承擔(dān)賠償責(zé)任后則對(duì)主要責(zé)任人員根據(jù)其過(guò)錯(cuò)行使賠償權(quán)，并建議實(shí)行違法批準(zhǔn)征地責(zé)任承擔(dān)中應(yīng)確定個(gè)人賠償原則，進(jìn)一步完善對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員刑事責(zé)任追究制度，明確非法批準(zhǔn)征收、占用土地罪的具體標(biāo)的，以提高在實(shí)踐中的可操作性。

（四）提升被征地農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。通過(guò)政府采取的多種主體多元化的方式，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行普法工作是提升被征地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)不足的重要解決途徑。通過(guò)實(shí)際調(diào)查，農(nóng)民的合法維權(quán)意識(shí)與國(guó)家推行普法工作的實(shí)際成效高度相關(guān)。因此，針對(duì)當(dāng)前存在的切實(shí)問(wèn)題，國(guó)家需要全方面加強(qiáng)普法內(nèi)容的廣泛性、普法方式多元化和促進(jìn)普法工作簡(jiǎn)易化。

五、結(jié)語(yǔ)

到目前為止國(guó)內(nèi)的部分地方政府停止了對(duì)征用農(nóng)村土地一次性補(bǔ)償，推行土地入股分紅制度，將原本一次性補(bǔ)償金中的補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)作價(jià)投入土地開(kāi)發(fā)，這樣一來(lái)就保證了被征地農(nóng)民的持續(xù)生活保障。土地被征收農(nóng)民的安置和長(zhǎng)期保障是一個(gè)宏大的課題，然而由于研究能力和文章篇幅的限制，本文對(duì)土地征收、產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政體制以及農(nóng)民的維權(quán)能力做了詳細(xì)的分析得出一定的結(jié)論，希望通過(guò)這次研究可以引起社會(huì)對(duì)被征地農(nóng)民的重視，從而更好地保障被征地農(nóng)民的生活。

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