西安市國土空間規(guī)劃編制方法探索

文/周衛(wèi)玉、黃凱 西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 陜西西安 710000

1、基本認(rèn)知解讀

1.1 概念內(nèi)涵及政策要求

2018年3 月，我國國家機(jī)構(gòu)適時調(diào)整，新成立的自然資源部統(tǒng)一了發(fā)改、國土、住建等七個部門的空間規(guī)劃權(quán)，開展了國土空間規(guī)劃改革。相關(guān)文獻(xiàn)表明，市縣國土空間規(guī)劃是全域空間可持續(xù)發(fā)展的重要藍(lán)圖，是一定時期內(nèi)市縣全域各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)，是落實(shí)和深化國土空間開發(fā)保護(hù)要求的基礎(chǔ)和平臺，對同級專項(xiàng)規(guī)劃具有空間性指導(dǎo)和約束作用，其根本目標(biāo)是切實(shí)解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、空間性規(guī)劃約束不力等問題，其工作重點(diǎn)是構(gòu)建“多規(guī)合一一張藍(lán)圖”，其核心內(nèi)涵是全域全類型空間用途的整體管控。

依據(jù)部委自2019年陸續(xù)下發(fā)的系列政策文件進(jìn)行總結(jié)，市縣國土空間規(guī)劃編制的總體思路是以“雙評價”為基礎(chǔ)，以信息平臺為依托，以劃定“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）和實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”為核心內(nèi)容，圍繞“戰(zhàn)略目標(biāo)、空間格局、要素配置、生態(tài)修復(fù)、分解落實(shí)、政策措施”六大版塊進(jìn)行編制，從而確定國土空間開發(fā)保護(hù)格局，統(tǒng)一實(shí)施國土空間用途管制。

1.2 相關(guān)實(shí)踐和特征研究

目前，我國先行地區(qū)的實(shí)踐大都處于“多規(guī)合一”階段。

廣州通過“三上三下”的編制機(jī)制劃定“三區(qū)三線”，反復(fù)促進(jìn)“多規(guī)合一”理想空間格局的形成；廈門以“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”為引領(lǐng)，在信息平臺上整合多部門規(guī)劃，形成 “多規(guī)合一一張圖”；武漢充分利用國土規(guī)劃合署辦公的體制優(yōu)勢，在“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，逐步形成了“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制管理體系。

另外，自然資源部主導(dǎo)編制的首個國土空間規(guī)劃——《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃》，屬于區(qū)域性空間規(guī)劃范疇，強(qiáng)調(diào)以“三生”空間為主的主體功能格局優(yōu)化、全域生態(tài)空間的保護(hù)修復(fù)以及區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，開展市縣國土空間規(guī)劃編制工作具備五個鮮明特征：一是成立組織架構(gòu)，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制；二是凝聚發(fā)展共識，確定城市基本格局；三是突出工作重點(diǎn)，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”；四是搭建數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)空間信息共享；五是建立多重機(jī)制，保障規(guī)劃長效實(shí)施。

2、編制方法研究

2.1 西安發(fā)展特征

2.1.1 城市處于快速發(fā)展階段

隨著國家“一帶一路”倡議將西安作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》明確了西安作為國家中心城市的戰(zhàn)略地位，省、市政府確定了建設(shè)國際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)，西咸新區(qū)交由西安代管，西安迎來了前所未有的黃金機(jī)遇期。當(dāng)前和今后較長一段時期內(nèi)，西安將步入加速發(fā)展的快車道，增量發(fā)展與存量更新并重將成為規(guī)劃編制工作重點(diǎn)關(guān)注的問題。

2.1.2 城市自然文化資源豐厚

西安城市發(fā)展過程中“天人合一”理念貫徹始終，自然生態(tài)環(huán)境與城市空間有機(jī)共生，形成了“背山面水、八水繞城”以及“山、水、塬、田、城”傳統(tǒng)山水城市格局特色，自然生態(tài)稟賦突出。西安作為十三朝古都，擁有世界唯一完整的“周、秦、漢、唐”都城脈絡(luò)及眾多國家、省市文保單位，歷史文化遺產(chǎn)豐厚。如何以“底線”思維保護(hù)自然和文化資源，是構(gòu)建國土空間格局需考慮的前置問題。

2.1.3 規(guī)劃編制基礎(chǔ)較為薄弱

一是尚未形成統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃體系，部門規(guī)劃“各自為政”、缺乏銜接、內(nèi)容矛盾；二是各類規(guī)劃采用的部頒標(biāo)準(zhǔn)不一致，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)系統(tǒng)、用地分類、技術(shù)方法均有差異；三是空間規(guī)劃信息平臺建設(shè)起步晚，僅完成了硬件集群搭建工作，錄入了城規(guī)、土規(guī)、生態(tài)、交通等現(xiàn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)，上傳了電子地圖、遙感影像、航攝影像等大數(shù)據(jù)信息。

2.2 編制方法研究

2.2.1 組織架構(gòu)——由部門規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿泄簿幍纳鐣⑹?/p>

未來國土空間規(guī)劃作為全市唯一的空間性規(guī)劃，其編制工作的開展，必須要以“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”為原則，建立“全市規(guī)劃全市編”工作保障機(jī)制，舉全市之力，集各方智慧，凝聚全社會共識，保障規(guī)劃編制工作的順利開展。

2.2.2 技術(shù)平臺——由傳統(tǒng)工具轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑵脚_的技術(shù)變革

信息平臺是國土空間規(guī)劃編制的重要支撐，現(xiàn)狀信息錄入、編制方案制定、規(guī)劃審批管理全過程都將在此基礎(chǔ)上進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的精準(zhǔn)化、數(shù)字化和管理的便捷化、協(xié)同化。文章建議采取以下三個步驟：

一是“裝起來”。在信息平臺硬件集群搭建的基礎(chǔ)上，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)，錄入城規(guī)、土規(guī)等總體規(guī)劃和空間戰(zhàn)略、自然生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護(hù)、公服設(shè)施、市政設(shè)施、綜合交通、鄉(xiāng)村振興、城市設(shè)計(jì)等專項(xiàng)規(guī)劃，通過在信息平臺上進(jìn)行各類規(guī)劃的疊加、比對，圈定矛盾集中區(qū)，總結(jié)存在問題。

二是“調(diào)清楚”。在梳理多規(guī)矛盾的基礎(chǔ)上，在差異情形、地類對應(yīng)、指標(biāo)銜接、邊界鎖定等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，擬定統(tǒng)一調(diào)整原則和技術(shù)要求，并在信息平臺上進(jìn)行精準(zhǔn)對接和調(diào)整，形成全市相對一致的規(guī)模邊界和空間框架。

三是“落下去”。在搭建規(guī)劃信息平臺的基礎(chǔ)上開發(fā)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，通過制定運(yùn)行規(guī)則，明確項(xiàng)目從“預(yù)審-立項(xiàng)-審批-生成”的流程和要求，實(shí)現(xiàn)各部門在一個平臺上進(jìn)行并聯(lián)審批，從傳統(tǒng)“1對N”的分割化工作轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥怼?對1”的協(xié)同化工作，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目依規(guī)執(zhí)行，順利“落地”。

2.2.3 標(biāo)準(zhǔn)制定——由認(rèn)知差異轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一體系的標(biāo)準(zhǔn)建立

制定各部門認(rèn)知統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，是解決多規(guī)打架，構(gòu)建全域國土空間一張藍(lán)圖的前提。包括兩個方面：

一是要確保各類規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在自然資源部尚未下發(fā)具體標(biāo)準(zhǔn)期間，可首先以城、土兩規(guī)為核心，以發(fā)揮“各自優(yōu)勢”為原則，采取建設(shè)用地內(nèi)以城規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為主，非建設(shè)用地內(nèi)以土規(guī)為主的基本思路，研究擬定國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，逐步納入各類空間性規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，形成涵蓋“農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地”三大空間全要素的統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。

二是要確保各類規(guī)劃發(fā)展共識統(tǒng)一。在全市統(tǒng)一的空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃指引下，制定《西安國土空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》；在研判城市發(fā)展規(guī)律和階段的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮城市增量發(fā)展和存量更新的關(guān)系，提出2035年城市發(fā)展

目標(biāo)和職能定位，科學(xué)合理預(yù)測城市發(fā)展規(guī)模，構(gòu)建凝聚多方共識的空間規(guī)劃雛形。

2.2.4 編制內(nèi)涵——由多規(guī)矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐粡埶{(lán)圖的技術(shù)創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)是以劃定“三區(qū)三線”為核心，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”，實(shí)現(xiàn)全域全要素的國土空間用途管控。相較于傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃，國土空間規(guī)劃保留了公服設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施等剛性管控內(nèi)容，簡化了建設(shè)用地布局內(nèi)容，著重強(qiáng)調(diào)了包含生態(tài)、覆蓋鄉(xiāng)村的全域空間管控內(nèi)容。重點(diǎn)包括：

一是“劃底線”。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，通過土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等自然要素，疊加西安市生態(tài)廊道、歷史遺存等特色資源的多元要素定量分析，構(gòu)建差異化評價指標(biāo)體系，綜合分析確定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的空間形態(tài)。

二是“立規(guī)矩”。通過與各區(qū)縣開展“三上三下”工作，制定擬合調(diào)整規(guī)則，細(xì)化各類管控紅線，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，明晰城市可發(fā)展區(qū)域范圍。在此范圍內(nèi)，結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標(biāo)定位、發(fā)展戰(zhàn)略等定性內(nèi)容和用地規(guī)模、人口規(guī)模等定量內(nèi)容，統(tǒng)籌各類空間的管控范圍和核心管控要素。

三是“成藍(lán)圖”。在劃定“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上，通過落定重大基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施、水源地等剛性管控內(nèi)容，形成全域全要素管控的“一張藍(lán)圖”，構(gòu)建市域空間格局方案，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)換、開發(fā)強(qiáng)度控制要求，提出覆蓋城鄉(xiāng)的“城區(qū)-組團(tuán)-鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）-村”四級城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）體系，明確產(chǎn)業(yè)空間、歷史文化保護(hù)，城市安全、重大交通設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施布局方案。

2.2.5 機(jī)制保障——由約束不力轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)管控的長效機(jī)制

為保障“一張藍(lán)圖”干到底，文章提出“建體系-立法律-定機(jī)制-重實(shí)施”的長效機(jī)制。

“建體系”：構(gòu)建“總體管控、分區(qū)增補(bǔ)、單元落實(shí)”覆蓋全域的三級規(guī)劃體系，保障規(guī)劃剛性管控內(nèi)容的有效傳遞。

“立法律”：健全規(guī)劃編制管理實(shí)施政策法規(guī)體系，出臺地方立法及各項(xiàng)配套文件，推進(jìn)規(guī)劃的“編審督”相統(tǒng)一。

“定機(jī)制”：制定規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、體檢評估、動態(tài)維護(hù)、實(shí)施傳導(dǎo)等考核辦法。加強(qiáng)“一年一體檢，五年一評估”常態(tài)化機(jī)制建立，以年度體檢結(jié)果作為下一年度實(shí)施計(jì)劃編制的重要依據(jù)，以五年評估結(jié)果作為近期建設(shè)規(guī)劃編制的重要依據(jù)。

“重實(shí)施”：將國土空間規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到各個區(qū)縣、開發(fā)區(qū)、委辦局，對接國民經(jīng)濟(jì)及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，建立區(qū)縣、部門空間行動計(jì)劃。

結(jié)語：

市縣國土空間規(guī)劃是一項(xiàng)全新的規(guī)劃類型，需要以“多規(guī)合一”為著眼點(diǎn)，以全域全要素管控為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，探索一套適合本土且行之有效的規(guī)劃編制方法。但是，鑒于國土空間規(guī)劃的首創(chuàng)性和復(fù)雜性，在編制方法上，仍需結(jié)合地方特色和實(shí)際工作情況予以積極探索。