我國海綿城市建設(shè)的SWOT分析

文/王靜 朝陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 遼寧朝陽 122629

傳統(tǒng)的城市建設(shè)往往忽視了人與自然的和諧相處，打破了城市發(fā)展的均衡態(tài)勢。隨著水資源的不合理開發(fā)和利用，地表不透水面積逐漸增加，市政管網(wǎng)壓力逐漸加大，地下水得不到及時補充，地下水位下降，水生態(tài)系統(tǒng)功能逐漸退化。這一系列的水生態(tài)問題造成了逢雨必澇、逢澇則癱，雨后即旱、逢旱則干的局面，面對一系列疊加放大的水生態(tài)問題，海綿城市為城市建設(shè)提供了新的思路。

1、海綿城市概念

海綿城市，是指城市如同海綿一樣，具有吸水、保水、釋水、壓縮、回彈的性質(zhì)，使城市在應(yīng)對環(huán)境危機時具有較好的吐納雨水的彈性。海綿城市這一概念并非新鮮事物，在國際上稱其為“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)”，是基于國外低影響開發(fā)（LID）、最佳管理措施（BMPs）、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）等一系列理論提出的新一代城市發(fā)展理念。海綿城市的本質(zhì)是回歸自然，即在源頭上消納滯蓄、過程中減速效能、末端做彈性適應(yīng)，使雨水經(jīng)過城市后又能消融到城市中，實現(xiàn)人與水生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

2、海綿城市的SWOT分析

2.1 海綿城市的優(yōu)勢

海綿城市具有顯著生態(tài)效益，能夠保持城市開發(fā)前的自然水文狀態(tài)，最大限度的保護原有的河湖水系等生態(tài)紅線區(qū)域；恢復(fù)被破壞的生態(tài)系統(tǒng)，增加城市的藍、綠生態(tài)空間，為水生動植物提供更多的棲息地 [1]。使雨水利用達到均衡態(tài)勢，增強雨水下滲能力，減輕暴雨帶來的市政排水管網(wǎng)的壓力，提高雨水存儲量，補充地下水資源，從而緩解城市水危機，增加城市適應(yīng)環(huán)境變化的彈性。

海綿城市具有潛在經(jīng)濟效益，而直接經(jīng)濟效益并不明顯，其收益主要體現(xiàn)在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和雨水集蓄利用方面。包括因利用綠色基礎(chǔ)設(shè)施提高城市的宜居程度，提高城市土地的價值，提高區(qū)域房地產(chǎn)價值和物業(yè)價值等；因減少地表徑流、減少市政管網(wǎng)排澇壓力節(jié)省的城市排澇設(shè)施的改造維護費用；因過濾和凈化徑流雨水減少的城市污水治理費用；因增加生物多樣性建設(shè)特色小鎮(zhèn)、濕地公園等的門票收入費用等。

海綿城市具有綜合社會效益，它不僅可以吸水，還可以吸人。通過水環(huán)境的改善構(gòu)建綠色的生態(tài)環(huán)境，吸引普通流動人口和其他高端人才的加入，而海綿城市項目本身也能吸引一批專業(yè)人才，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，進而增強城市競爭力。

2.2 海綿城市建設(shè)的劣勢

海綿城市是一項長期的、復(fù)雜的工程，涉及規(guī)劃、建筑、道路、園林、排水等多個專業(yè)，需要依托對河湖水系、森林綠地等自然環(huán)境的保護和改造，使其成為自然海綿體。海綿城市建設(shè)項目繁多，包括工程性措施和非工程性措施，工程性措施是指植草溝、透水鋪裝、生物滯留設(shè)施等生態(tài)設(shè)施建設(shè)，非工程性措施是指法律法規(guī)、宣傳教育、評估監(jiān)管等思想意識建設(shè)[2]。海綿城市項目技術(shù)復(fù)雜，需要考慮與已有基礎(chǔ)設(shè)施的銜接效果。

海綿城市建設(shè)資金投入量大，其中包括建設(shè)成本和運營維護成本。建設(shè)成本包括工程性措施項目的建設(shè)成本和項目風(fēng)險成本，根據(jù)住建部公布的和《21世紀經(jīng)濟報道》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，海綿城市建設(shè)成本約為1億元/km2—1.8億元/km2。運營維護費用，包括景觀植物的修剪費用，綠色屋頂防滲層修復(fù)費用，透水鋪裝的破損修補費用，生物滯留池的沉積物清理費用等。根據(jù)已建成區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，年平均運營維護費用約為2.2萬元/km2[3]。

2.3 海綿城市建設(shè)的機會

我國官方文件明確提出了“海綿城市”概念，對海綿城市賦予了新的歷史使命，在新時代背景下，相關(guān)政策頻頻出臺，我國海綿城市創(chuàng)建工作也如火如荼地開展起來。2013年12月，習(xí)近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》上提出要優(yōu)先考慮利用自然力量提升城市排水系統(tǒng)，建設(shè)具有自然積存、自然滲透和自然凈化功能的海綿城市。2014年10月，住建部出臺了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南—低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》，作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國海綿城市的建設(shè)工作。隨后又相繼發(fā)布了《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》《海綿城市國家建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計體系》《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》等相關(guān)政策。

為了推動海綿城市建設(shè)，國家還制定了相應(yīng)的補貼政策，財政部、住建部、水利部三大部門聯(lián)合啟動了關(guān)于申報海綿城市建設(shè)試點城市工作，并發(fā)布了補助標(biāo)準(zhǔn)。對于申報成功的試點城市，直轄市每年補貼6億元，省會城市每年補貼5億元，其他城市每年補貼4億元，對采用PPP模式達到一定比例的，在上述補助基數(shù)上再獎勵10%。各城市都紛紛表示出海綿城市的建設(shè)熱情，截至目前，已有30個城市成為海綿城市建設(shè)試點城市。面對巨大的海綿城市建設(shè)資金，國家的錢雖然解決不了所有問題，但卻可以發(fā)揮四兩撥千斤的作用。

2.4 海綿城市建設(shè)的威脅

政策制度尚不健全。已有的通知文件并不具有強制執(zhí)行力，缺少針對海綿城市規(guī)劃、建設(shè)、運行法律法規(guī)依據(jù)，對于海綿城市的建設(shè)與管理難以形成規(guī)范化。已有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能適用所有地區(qū)，缺乏對城市水問題綜合治理的意見。已有考核辦法和評價指標(biāo)可操作性差，評估體系不完善[4]。

行業(yè)自主創(chuàng)新能力弱。目前，我國海綿城市主要是借鑒國外的先進經(jīng)驗與技術(shù)進行建設(shè)，對于自主研發(fā)的項目較少，雖然市場上陸續(xù)出現(xiàn)了透水鋪裝的材料，但海綿型產(chǎn)業(yè)鏈還未完全形成[5]。推進海綿城市技術(shù)創(chuàng)新需要緊緊依靠人才，而我國關(guān)于海綿城市方面的專家和學(xué)者并不多，專業(yè)技術(shù)人才非常缺乏。

各方參與積極性不高。海綿城市的收益周期長，經(jīng)濟效益不如生態(tài)效益明顯，而社會各方最關(guān)注的就是收益問題。從價值的角度考慮，企業(yè)不愿意做短期內(nèi)看不到利益的事情，社會資本的參與熱情不高。從博弈論角度考慮，在“土地財政”的背景下，地方政府的財政壓力過大，海綿城市又不會帶來立竿見影的效果，政府始終保持中立態(tài)度。從公眾的角度考慮，大多數(shù)老百姓只在乎自己的財富升值，對于內(nèi)澇等環(huán)境問題則持觀望態(tài)度，公眾對于海綿城市的理解片面化，其參與程度也不高。

3、海綿城市建設(shè)的策略分析

3.1 利用優(yōu)勢，擴大宣傳力度

海綿城市并非是一項簡單的技術(shù)應(yīng)用，而是一種城市經(jīng)營發(fā)展理念，新理念的推廣，必須得到公眾的大力支持。海綿城市具有實實在在的效益，但公眾對于海綿城市的認識并不全面，加大海綿城市的宣傳力度，形成一種城市文化，對于加快海綿城市建設(shè)具有積極的意義。

在大數(shù)據(jù)時代，宣傳的形式多種多樣，可以通過互聯(lián)網(wǎng)，運用手機APP、微信、微博等新型傳播媒介宣傳，也可以通過傳統(tǒng)媒介宣傳，如電視、廣播、報紙、雜志等。宣傳應(yīng)采用多元化的方式，通過輿論環(huán)境提升海綿城市在公眾心中的地位，為海綿城市建設(shè)掃清思想上障礙。

在宣傳主體上，政府部門要首當(dāng)其沖發(fā)揮帶頭作用，同時也要注意發(fā)揮企事業(yè)單位及各類學(xué)校的宣傳作用，在學(xué)校、社區(qū)以及公共場所對海綿城市進行宣傳，并通過設(shè)置公開信箱，鼓勵市民獻計獻策，增強市民的融入感。

海綿城市的宣傳內(nèi)容極為豐富，不僅要宣傳海綿城市的理論概念、建設(shè)意義，還要宣傳海綿城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)措施。要從財富升值、環(huán)境健康等公眾普遍關(guān)注的角度進行宣傳，讓其了解自己在海綿城市建設(shè)中能夠獲得的收益，促使公眾能夠積極主動參與，并對政府和企業(yè)形成自發(fā)的監(jiān)督行為。

3.2 消除劣勢，創(chuàng)新投融資模式

海綿城市自身具有很多劣勢，如建設(shè)資金投入量大、運營維護成本高、施工周期長、收益見效慢等。面對經(jīng)濟與技術(shù)的雙重壓力，地方政府顯得有些力不從心，而對于資金缺口問題，亟需社會資本注入。海綿城市項目適宜采用PPP模式進行，通過政府與企業(yè)的合作，發(fā)揮政府政策制定的優(yōu)勢，利用企業(yè)的技術(shù)經(jīng)驗，緩解政府財政壓力，提高海綿城市建設(shè)效率，實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)化配置和利潤最大化的“雙贏”目的。

對于海綿城市PPP項目有多種運作方式，一般來說，對于新建項目可采用BOT（建設(shè)-運營-移交）方式，改建項目可采用ROT（改建-運營-移交）方式，存量項目則可采用TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）方式。在PPP的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目特點，采用多元組合融資模式，如對于經(jīng)營性項目，采用“PPP+BOT”方式，對于非經(jīng)營性項目，采用“PPP+基金/貸款/債務(wù)”方式，對于技術(shù)含量高或大型的項目，采用“PPP+EPC”方式等[6]。PPP項目使海綿城市建設(shè)在資金籌措方面，既解決了“錢從哪里來”的問題，又解決了“錢能不斷來”的問題，以保障海綿城市建設(shè)的可持續(xù)性。

3.3 利用機會，拓寬建設(shè)途徑

建造雨水花園。傳統(tǒng)的公園下雨時，雨水大量排向市政雨水管道，增加了市政管網(wǎng)的壓力，同時也浪費了珍貴的雨水資源；干旱時，綠地植被需要澆灌，又與城市用水產(chǎn)生了競爭。而海綿城市可以將綠地與水系充分的融合，通過建設(shè)低影響開發(fā)設(shè)施，對雨水進行過濾、滲透以補充地下水，對雨水進行收集、儲存并二次利用，也可以建設(shè)雨水調(diào)蓄池，作為應(yīng)急水源地，供應(yīng)周邊居民用水。

建造人工濕地。濕地是大地之腎，能夠自行完成對雨水的過濾、凈化、儲存等功能，滋養(yǎng)水生動植物，對于維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡具有重要意義。濕地建設(shè)實質(zhì)是回歸天然地貌，增加城市雨水就地下滲的功能。傳統(tǒng)的綠地普遍高于硬化地面，使得有著豐富的氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)的水資源白白流失，而后又要花費大量人力、物力、財力為綠地施肥以維持其生長。人工濕地正是根據(jù)雨水的這一屬性，把雨水中的營養(yǎng)元素留下來，營養(yǎng)綠地植被，完成雨水就地下滲，回補地下水，從而實現(xiàn)海綿城市建設(shè)的終極目標(biāo)。

3.4 消除威脅，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府作為城市建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)該將海綿城市理念融入規(guī)范性文件中，制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，建立包含設(shè)計、審批、評估、考核等的保障體系，為海綿城市的運行管理提供統(tǒng)一執(zhí)行依據(jù)。政府應(yīng)該充當(dāng)好“監(jiān)管人”的角色，做好頂層設(shè)計規(guī)劃，既要做好技術(shù)層面的城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，也要做好包括管理體制、公眾參與等的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，將海綿城市建設(shè)理念系統(tǒng)地融入到城市發(fā)展的各個環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

在法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，運用經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，在相關(guān)規(guī)范性文件中增加關(guān)于雨水管理獎懲措施，科學(xué)制定激勵政策，如稅收優(yōu)惠、津貼補貼等，做到“誰出資，誰受益”。放寬企業(yè)進入途徑，讓企業(yè)從海綿城市建設(shè)項目前期就可以參加，賦予社會資本更多的優(yōu)先權(quán)，使雨水資源利用由被動到主動，以加強社會各方對雨水的管控意識，提高全社會有效利用雨水資源的積極性。

結(jié)語：

現(xiàn)代化的城市建設(shè)應(yīng)該突出體現(xiàn)“山水林田湖”生命共同體的建設(shè)思想，建設(shè)海綿城市應(yīng)在充分分析城市的地域氣候、土壤地貌、人文特色等基礎(chǔ)上，綜合考慮“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術(shù)，用人水共生的理念，從單一目標(biāo)工程轉(zhuǎn)向多目標(biāo)綜合治理，發(fā)展具有我國特色的海綿城市建設(shè)。