轉(zhuǎn)型時期的存量土地再利用模式研究

文/楊禎 大連市勘察測繪研究院有限公司 遼寧大連 116011

1、緣起

經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入降速-提質(zhì)的轉(zhuǎn)型階段。十九大提出社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變以及自然資源部的成立，從國家層面明確對國土空間管制和生態(tài)保護(hù)的決心。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的重要組成部分，生態(tài)空間保護(hù)和土地提質(zhì)高效使用無疑是今后規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)之一。

而具體到城市建成區(qū)，快速發(fā)展的過程中也出現(xiàn)城市特色缺失、空間品質(zhì)不高、土地低效利用、基礎(chǔ)設(shè)施失衡、自然資源破壞等等問題。因此，如何盤活存量土地，實現(xiàn)存量空間的提質(zhì)高效利用就是規(guī)劃轉(zhuǎn)型的重要方向之一。

這些除了總規(guī)在宏觀層面的發(fā)展轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略調(diào)整以外，還需要控規(guī)在實施層面形成適宜存量土地再利用的規(guī)劃模式和落實辦法。目前，關(guān)于控規(guī)的轉(zhuǎn)型研究相較于總規(guī)還比較少，并沒有形成相匹配的聯(lián)動效果。如果沒有基于實施操作層面的具體規(guī)劃方法加以落實，空間提質(zhì)高效發(fā)展將難以實現(xiàn)。因此，基于存量土地再利用的控規(guī)轉(zhuǎn)型研究更為迫切。

近年來國內(nèi)專家學(xué)者提出運用存量規(guī)劃的思維來解決城市發(fā)展問題，并且普遍認(rèn)識到如何在保障公共利益的前提下，平衡協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)存量土地整體容量的提升和再發(fā)展，是存量規(guī)劃區(qū)別于增量規(guī)劃的不同點也是工作的難點。

1.1 存量土地再利用特征分析

地物關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。城市建成區(qū)的改造都涉及地物權(quán)益方的矛盾協(xié)調(diào)和產(chǎn)權(quán)置換等內(nèi)容，大部分的存量土地再利用過程都是漫長的利益協(xié)調(diào)和談判博弈的過程。一方面這是城市空間更新演進(jìn)不可避免的必需環(huán)節(jié)，另一方面也反映規(guī)劃環(huán)節(jié)在協(xié)調(diào)機(jī)制方面的缺失。過多的協(xié)商談判和缺少統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)，使得改造過程漫長低效。

增量思維影響，評估環(huán)節(jié)缺失。受增量規(guī)劃慣性思維影響，控規(guī)編制前期缺少對城市建成區(qū)地-物關(guān)系的必要評估。造成規(guī)劃對土地和建筑物兩方面指導(dǎo)力的失控，規(guī)劃成果的實施性不足。

整體考慮不足，空間分化加劇。應(yīng)該說，城市發(fā)展本就是一個長期的過程，需要整體性的時序安排和針對性改造演替。在缺少對存量土地整體考慮的情況下，存量土地再利用更多是自下而上的模式。這往往導(dǎo)致利益矛盾少、改造難度低的項目更易付諸實施。擇易執(zhí)行的模式加劇了城市空間分化加劇，空間混亂、設(shè)施落后、矛盾復(fù)雜的地塊長期更新困難，空間質(zhì)量不升反降。

1.2 存量土地篩選機(jī)制缺失

目前，大連市針對存量土地再利用尚處于探索階段，存量土地基本都是納入城市控規(guī)單元編制體系中。在涉及建成區(qū)存量土地較多的控規(guī)單元編制中，由于缺少產(chǎn)權(quán)情況和地-物關(guān)系的分析。開發(fā)容量和開發(fā)強(qiáng)度的確定也基本遵于經(jīng)驗判斷和規(guī)范要求，較少考慮實施性。交通路網(wǎng)、公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施等的選址較少考慮利益協(xié)調(diào)內(nèi)容。一方面，開發(fā)強(qiáng)度確定的不合理、交通路網(wǎng)組織的可行性缺失以及市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的配置隨意性，都會導(dǎo)致控規(guī)對于城市發(fā)展的指導(dǎo)意義不佳；另一方面，當(dāng)有具體開發(fā)項目介入，就會導(dǎo)致開發(fā)容量不好把控、公眾利益不能保障。由于控規(guī)的彈性和剛性的不足就會面臨反復(fù)修改，規(guī)劃的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

因此，編制初期缺乏必要的存量土地篩選機(jī)制是制約控規(guī)實施性的原因之一，筆者基于多位學(xué)者研究成果和成功案例實踐，嘗試歸納總結(jié)出影響存量土地再利用的評價指標(biāo)體系，并通過構(gòu)建存量土地評價模型確定出規(guī)劃基期內(nèi)存量土地再利用的空間邊界和更新模式。

2、綜合容量評價指標(biāo)體系制定

2.1 相關(guān)技術(shù)方法探索

通過研究深圳舊城改造、廣東三舊改造等實踐經(jīng)驗，在存量土地評價方法上，應(yīng)用比較成熟的方法是層次分析法，但是在影響因子、判別標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重關(guān)系上，不同城市和地區(qū)的情況又有所不同。比較代表的有王嘉、郭立德提出的以解決空間增量分配為出發(fā)點，針對宗地的二次交融取值方法。這種方法在城市更新法規(guī)、編制審批等環(huán)境發(fā)展成熟的深圳具有很強(qiáng)的操作性；周鶴龍結(jié)合廣東三舊改造實踐案例，提出的基于空間價值理念對存量土地進(jìn)行地-物關(guān)系評估的方法，通過圖像疊加方法直觀展現(xiàn)各宗地改造方式，成果表述明晰。

總體來說，存量土地的評價需要與城市發(fā)展實際相結(jié)合，并且判別指標(biāo)需要根據(jù)城市、地區(qū)以及發(fā)展階段的不同實時進(jìn)行替換，才使得評價結(jié)果持續(xù)具有較強(qiáng)的操作意義和指導(dǎo)價值。

2.2 指標(biāo)構(gòu)成分析

城市存量土地再利用實質(zhì)是對既有建設(shè)用地上的建筑開發(fā)量的改變，通過存量土地內(nèi)建筑量的增加過程來協(xié)調(diào)各方的利益問題，實現(xiàn)城市空間的演進(jìn)提質(zhì)。因此，指標(biāo)體系的構(gòu)成基于權(quán)益方改造意愿度、設(shè)施更新急迫度、城市演進(jìn)整體性三方面制定。把存量土地綜合容量評價指標(biāo)分為動態(tài)交往容量、靜態(tài)承載容量、環(huán)境文化容量三方面內(nèi)容。

其中，動態(tài)交往容量反映存量土地與城市聯(lián)系的緊密程度，是基于權(quán)益方面的考慮內(nèi)容為出發(fā)點。包括所能支撐的交通流、信息流、物質(zhì)流等動態(tài)容量；靜態(tài)承載容量反映存量土地的利用效率與功能飽和度，體現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力和更新需要。包括地理屬性、建筑、設(shè)施、道路、停車設(shè)施、配套空間以及其他公共設(shè)施在一定時間內(nèi)所能夠承載的靜態(tài)容量；環(huán)境文化容量反映存量土地所具有的景觀風(fēng)貌、生態(tài)格局、歷史傳承、文化積淀的慣性內(nèi)容，是針對城市整體性空間提質(zhì)的要求。

2.3 指標(biāo)體系建立

基于形成的動態(tài)交流容量、靜態(tài)承載容量、環(huán)境歷史容量三個方面的指標(biāo)內(nèi)容，依據(jù)從屬關(guān)系建立多級評價指標(biāo)體系，進(jìn)而運用層次分析法用評價指標(biāo)體系構(gòu)建判斷矩陣、進(jìn)行權(quán)重分配，形成指標(biāo)體系內(nèi)容。具體方法如下：

首先，列舉評價因子與篩選指標(biāo)菜單。邀請具有豐富經(jīng)驗的院內(nèi)外專家與相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行列舉比對，形成一個可供選擇的評價指標(biāo)菜單。其次，建立判斷矩陣與指標(biāo)賦值打分。邀請若干位專家根據(jù)相對重要性進(jìn)行評價打分。建立判斷矩陣計算各指標(biāo)權(quán)重，并進(jìn)行一致性的檢驗，盡可能剔除判斷主觀性影響，使權(quán)重符合客觀描述。最后，把篩選后的指標(biāo)按不同容量進(jìn)行分類，形成分別針對宗地和建筑物的綜合容量評價指標(biāo)表方便表述管理與權(quán)重判別。

結(jié)語：

本文從存量土地再利用的問題和特點出發(fā)，基于對存量土地的綜合容量分析構(gòu)建評價模型，形成存量土地再利用的空間邊界與建議更新模式，提升控規(guī)對存量土地再利用的指導(dǎo)力和針對性。目前結(jié)論尚處探索階段，還需要在接下來的研究工作中繼續(xù)研究和完善。