化解過剩與產(chǎn)能置換的政策解析

中國水泥協(xié)會(huì) 李 琛

一、化解嚴(yán)重過剩水泥產(chǎn)能和產(chǎn)能置換政策的梳理

研究化解水泥過剩產(chǎn)能和產(chǎn)能置換政策，就要溯源政策制定的背景和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，以及梳理各要素之間的相互關(guān)系。

（1）國發(fā)〔2009〕38號文件

早在2009年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國發(fā)〔2009〕38號) 文件就指出“水泥產(chǎn)能將嚴(yán)重過剩”，要求“嚴(yán)格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項(xiàng)目一律暫停建設(shè)并進(jìn)行一次認(rèn)真清理，對不符合上述原則的項(xiàng)目嚴(yán)禁開工建設(shè)”?！奥浜笏喈a(chǎn)能比較多的省份，要加大對企業(yè)聯(lián)合重組的支持力度，通過等量置換落后產(chǎn)能建設(shè)新線，推動(dòng)淘汰落后工作”。38號文件是對水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的預(yù)警，也是后續(xù)出臺的產(chǎn)能置換政策的雛形，為今后推進(jìn)化解產(chǎn)能過剩淘汰落后產(chǎn)能形成了制度基礎(chǔ)。有些省份借著38號文件淘汰了相當(dāng)一部分立窯，大規(guī)模新建新型干法水泥熟料生產(chǎn)線，有些立窯轉(zhuǎn)型成了粉磨站。然而，有些省份并未遏制住重復(fù)建設(shè)，甚至出現(xiàn)了越淘汰越新增的現(xiàn)象。

（2）發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕892號文件

2011年水泥行業(yè)總利潤突破1000億元大關(guān)，主要得益于投資熱潮的強(qiáng)勁拉動(dòng)、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，較早實(shí)施的戰(zhàn)略重組，生產(chǎn)集中度有一定程度提高。然而，面對高收益，盲目投資現(xiàn)象隨即出現(xiàn)，引發(fā)行業(yè)內(nèi)較多低水平繼續(xù)重復(fù)建設(shè)，擾亂了市場秩序，打破供需關(guān)系平衡，2012年水泥行業(yè)新增生產(chǎn)線達(dá)125條，新增熟料產(chǎn)能1.6億噸，進(jìn)一步加劇了水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩，2012年水泥行業(yè)利潤總額較上年下降近50%。

2013年5月10日，《國家發(fā)改委 工信部關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕892號）指出“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把化解鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點(diǎn)”，提出要重點(diǎn)解決水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題。892號文件“根據(jù)國務(wù)院有關(guān)工作部署，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部會(huì)同有關(guān)部門”，按照“尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標(biāo)本兼治”的原則和“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產(chǎn)能的要求，“抓緊研究制定《化解產(chǎn)能過剩矛盾總體方案》”，“有關(guān)綜合性的政策措施將陸續(xù)出臺”。892號文件指出了投資主管部門發(fā)展改革委、行業(yè)主管部門工業(yè)和信息化部是遏制嚴(yán)重過剩產(chǎn)能的主責(zé)部門，對化解過剩產(chǎn)能給出了“四個(gè)一批”的要求，《化解產(chǎn)能過剩矛盾總體方案》和綜合性的政策措施的主要內(nèi)容就是5個(gè)月之后出臺的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）。

892號文件“為防止產(chǎn)能過剩矛盾進(jìn)一步加劇”，強(qiáng)調(diào)了“遏制嚴(yán)重過剩產(chǎn)能的重要性和緊迫性”，并從“嚴(yán)禁核準(zhǔn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目”、“堅(jiān)決停建產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目”、“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格監(jiān)督檢查”三個(gè)方面對地方各級人民政府作出了明確要求。892號文件要求“不得以任何名義核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目”；“地方各級人民政府要立即組織對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目進(jìn)行清理，對未批先建、邊批邊建、越權(quán)核準(zhǔn)的違規(guī)項(xiàng)目，尚未開工建設(shè)的，不準(zhǔn)開工，正在建設(shè)的項(xiàng)目，要停止建設(shè)”，“對停建的違規(guī)項(xiàng)目，將區(qū)分不同情況，采取相應(yīng)的措施，具體政策和分類處理意見將在制定《化解產(chǎn)能過剩矛盾總體方案》時(shí)統(tǒng)籌研究”；“各地區(qū)人民政府對本地區(qū)遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張負(fù)總責(zé)”。

892號文件重申水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，要求地方政府清理、叫停違規(guī)項(xiàng)目，啟動(dòng)違規(guī)項(xiàng)目清理工作，對違規(guī)的機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行問責(zé)，顯示了國家堅(jiān)決遏制新增水泥產(chǎn)能的決心。892號文件是之后陸續(xù)出臺的國務(wù)院、相關(guān)部委和地方政府化解嚴(yán)重過剩產(chǎn)能政策文件的基礎(chǔ)，并且針對“停建的違規(guī)項(xiàng)目”，給出了“區(qū)分不同情況，采取相應(yīng)的措施”的政策執(zhí)行預(yù)留空間。

（3）國發(fā)〔2013〕41號文件

2013年10月6日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號），再次強(qiáng)調(diào)了892號文件提到的“化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的重要性和緊迫性”，指出“產(chǎn)能嚴(yán)重過剩越來越成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問題的根源”?？傮w要求“堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，把化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)”，重申892號文件“按照尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標(biāo)本兼治的總原則，”“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批” （“四個(gè)一批”）過剩產(chǎn)能。國發(fā)〔2013〕41號文件給出了“通過5年努力，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作取得重要進(jìn)展：產(chǎn)能規(guī)?；竞侠?，發(fā)展質(zhì)量明顯改善，長效機(jī)制初步建立”的主要目標(biāo)。國發(fā)〔2013〕41號文件明確了化解過剩產(chǎn)能的“主要任務(wù)”。“（一）堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張”中要求：“分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目”。這回答了892號文件中“停建的違規(guī)項(xiàng)目”如何處理的問題。

國發(fā)〔2013〕41號文件指出，“對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請報(bào)告，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部并抄報(bào)國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)職能部門，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等職能部門，在委托咨詢機(jī)構(gòu)評估的基礎(chǔ)上出具認(rèn)定意見，各相關(guān)部門依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)”。“所有在建違規(guī)項(xiàng)目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會(huì)公開?！薄埃ǘ┣謇碚D建成違規(guī)產(chǎn)能”要求“提出整頓方案并向社會(huì)公示后，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門備案”。41號文件要求地方政府對違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行清理，對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，由各地方政府提出申請，國家發(fā)改委、工信部商有關(guān)部門予以認(rèn)定。2016年3月《工業(yè)和信息化部國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)水泥行業(yè)部分項(xiàng)目處理意見的通知》（工信部聯(lián)原〔2016〕118號）文件就對各地方政府上報(bào)的建成和在建的違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目給出了處理意見，對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目予以認(rèn)定。

國發(fā)〔2013〕41號文件在“（三）淘汰和退出落后產(chǎn)能”要求“在提前完成水泥等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)等量或減量置換方案等措施”，這也是產(chǎn)能置換政策的源頭。41號文件還要求“中央企業(yè)在淘汰和退出落后產(chǎn)能方面要發(fā)揮示范帶頭作用”，央企國企占據(jù)水泥產(chǎn)能的半壁江山，這一政策為今后央企在水泥行業(yè)化解嚴(yán)重過剩產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級過程中成為堅(jiān)定的踐行者、推動(dòng)者和維護(hù)者奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國發(fā)〔2013〕41號文件在“淘汰和退出落后產(chǎn)能”方面還提出：“產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換。項(xiàng)目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會(huì)公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告，同時(shí)將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實(shí)。鼓勵(lì)各地積極探索政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場化運(yùn)作的產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，形成淘汰落后與發(fā)展先進(jìn)的良性互動(dòng)機(jī)制。” 41號文件在“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”方面提出：“支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導(dǎo)國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中，推動(dòng)形成分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。”這些內(nèi)容是今后《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號）和《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）文件制修訂的基礎(chǔ)，同時(shí)也是跨省產(chǎn)能置換源頭。

（4）工信部聯(lián)原〔2016〕118號文件

2016年3月29日《工業(yè)和信息化部 國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)水泥行業(yè)部分項(xiàng)目處理意見的通知》（工信部聯(lián)原〔2016〕118號）文件指出，“遵照《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號），工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)對有關(guān)地區(qū)報(bào)來的水泥、平板玻璃行業(yè)建成和在建違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行了清理整頓”?！吧杏胁糠炙嘈袠I(yè)建成和在建違規(guī)項(xiàng)目未予公告或認(rèn)定”?！霸诎匆?guī)定完善項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)前，在建項(xiàng)目不得開工建設(shè)，建成項(xiàng)目不得投產(chǎn)”。對于建成項(xiàng)目，處理意見是“項(xiàng)目涉嫌違法違規(guī)用地。企業(yè)依法依規(guī)完善用地手續(xù)并經(jīng)省級國土資源部門認(rèn)可后，地方政府按相關(guān)規(guī)定完善項(xiàng)目備案手續(xù)”。對于在建項(xiàng)目，處理意見是“項(xiàng)目無產(chǎn)能置換方案。地方政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定自行處理”。這樣，對于違規(guī)的建成項(xiàng)目，需依法依規(guī)完善備案手續(xù)；對于違規(guī)的在建項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制定產(chǎn)能置換方案，進(jìn)行等量或減量置換，無論哪種情形，企業(yè)都需要付出違規(guī)的代價(jià)。工信部聯(lián)原〔2016〕118號文件也回應(yīng)了國發(fā)〔2013〕41號“分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目”的問題。

（5）國辦發(fā)〔2016〕34號文件

2016年5月5日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）作為20年來國務(wù)院首份專門為建材工業(yè)發(fā)展制定的綱領(lǐng)性意見，留有較大政策執(zhí)行空間。34號文再次強(qiáng)調(diào)“水泥等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過?！?，提出“抓住產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)扭曲、無序競爭等關(guān)鍵問題，在供給側(cè)截長補(bǔ)短、壓減過剩產(chǎn)能”，目標(biāo)任務(wù)是“到2020年再壓減一批水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能，產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間，水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)量排名前10家企業(yè)的生產(chǎn)集中度達(dá)60%左右”。并且，34號文給出了“壓減過剩產(chǎn)能 ”的四個(gè)措施，一是嚴(yán)禁新增產(chǎn)能、二是淘汰落后產(chǎn)能、三是推進(jìn)聯(lián)合重組、四是推行錯(cuò)峰生產(chǎn)。

國辦發(fā)〔2016〕34號在“嚴(yán)禁新增產(chǎn)能”方面，要求“2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能置換。《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）印發(fā)后核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，凡是未按規(guī)定開展產(chǎn)能置換導(dǎo)致新增產(chǎn)能的，要嚴(yán)肅查處，國土、環(huán)保、質(zhì)檢等部門和金融機(jī)構(gòu)一律不予支持。對國發(fā)〔2013〕41號文件印發(fā)前的水泥違規(guī)項(xiàng)目，未經(jīng)工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合公告、認(rèn)定或明確由地方視情處理的，停止生產(chǎn)許可受理，已受理的一律不予許可；存在落后設(shè)備、工藝、違規(guī)產(chǎn)能以及生產(chǎn)淘汰類產(chǎn)品的，一律不予受理、不予許可”。這明確了國發(fā)〔2013〕41號文件印發(fā)后核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)能置換；并且，國發(fā)〔2013〕41號文件印發(fā)前的水泥違規(guī)項(xiàng)目，經(jīng)工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合公告、認(rèn)定或明確由地方視情處理的，指的就是工信部聯(lián)原〔2016〕118號文件的違規(guī)項(xiàng)目。在國辦發(fā)〔2016〕34號印發(fā)前，已經(jīng)出臺了相關(guān)產(chǎn)能置換工作的政策文件《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號），后又修訂為《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號）。

國辦發(fā)〔2016〕34號在“嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督”方面，要求“省級人民政府有關(guān)部門要盡快完善并公開本地區(qū)水泥、平板玻璃行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目庫；對國發(fā)〔2013〕41號文件印發(fā)后核準(zhǔn)備案、點(diǎn)火投產(chǎn)的項(xiàng)目，要逐條注明具體情況；對隱瞞信息或違規(guī)建設(shè)的項(xiàng)目，一經(jīng)舉報(bào)并查證屬實(shí)，將予以公告，并追究相關(guān)責(zé)任”。這再一次明確了重點(diǎn)監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是國發(fā)〔2013〕41號文件，也就是2013年10月6日之后。

（6）工信部原〔2017〕337號、工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號和工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號文件

2014年7月10日，《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號）為落實(shí)國發(fā)〔2013〕41號和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國發(fā)〔2013〕37號）要求，制定《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，并且“支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換”。2015年4月20日，在工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號基礎(chǔ)上修訂的《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號）依然“支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換”。后來，關(guān)于產(chǎn)能置換實(shí)施工作從工信部產(chǎn)業(yè)政策司轉(zhuǎn)到了原材料工業(yè)司。

2017年12月31日《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）又對《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》做了修訂調(diào)整，比原辦法工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號的要求更加嚴(yán)格、壓減力度更大。一是加大減量置換力度，水泥熟料項(xiàng)目除西藏地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行等量置換外，其他地區(qū)全面實(shí)施減量置換。“位于國家規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，每建設(shè)1噸產(chǎn)能須關(guān)停退出1.5噸產(chǎn)能；位于非環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，每建設(shè)1噸產(chǎn)能須關(guān)停退出1.25噸產(chǎn)能。二是對用于置換的產(chǎn)能限定更加嚴(yán)格”?！坝糜谥脫Q的產(chǎn)能應(yīng)當(dāng)為2018年1月1日以后在省級主管部門門戶網(wǎng)公告關(guān)停退出的產(chǎn)能”?！耙殉^國家明令淘汰期限的落后產(chǎn)能，已享受獎(jiǎng)補(bǔ)資金和政策支持的退出產(chǎn)能，無生產(chǎn)許可的水泥熟料產(chǎn)能，均不得用于產(chǎn)能置換”?！绊?xiàng)目建設(shè)手續(xù)不合規(guī)的產(chǎn)能不能用于置換”?！坝糜谥脫Q的產(chǎn)能指標(biāo)不得重復(fù)使用”?！肮膭?lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體和公眾對產(chǎn)能置換方案執(zhí)行情況和新建項(xiàng)目建設(shè)情況開展監(jiān)督”。三是對用于置換的產(chǎn)能指標(biāo)核定更加嚴(yán)格?！坝糜谥脫Q的產(chǎn)能指標(biāo)，依據(jù)項(xiàng)目備案或核準(zhǔn)文件上的設(shè)計(jì)產(chǎn)能確定。實(shí)際產(chǎn)能小于備案或核準(zhǔn)產(chǎn)能的，按實(shí)際產(chǎn)能確定”。對跨省產(chǎn)能置換，實(shí)施辦法強(qiáng)調(diào)應(yīng)有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，“產(chǎn)能指標(biāo)應(yīng)由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級主管部門分別核實(shí)確認(rèn)，并在各自門戶網(wǎng)上公告”。四是簡化產(chǎn)能置換方案審核流程。“項(xiàng)目建設(shè)地省級主管部門負(fù)責(zé)核實(shí)確認(rèn)產(chǎn)能置換方案的真實(shí)性、合規(guī)性，并在部門門戶網(wǎng)上公示無異議后予以公告”，同時(shí)“負(fù)責(zé)監(jiān)督產(chǎn)能置換方案的落實(shí)，確定項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)能”。

工信部原〔2017〕337號的實(shí)施辦法比原辦法增加新內(nèi)容：一是依托既有主體裝置確不新增產(chǎn)能的節(jié)能減排技改項(xiàng)目可不制定產(chǎn)能置換方案。二是允許產(chǎn)能置換方案中存在“先建后拆”現(xiàn)象?！坝糜诮ㄔO(shè)項(xiàng)目置換的產(chǎn)能，在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)前必須關(guān)停，并在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)一年內(nèi)拆除退出”。用于置換的產(chǎn)能公告后、關(guān)停拆除前，建設(shè)項(xiàng)目可以開工建設(shè)。三是加大了懲處問責(zé)力度?！皩Ξa(chǎn)能置換方案核實(shí)把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督落實(shí)不到位的地區(qū)，責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的向全國通報(bào)，并依照法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。然而，工信部原〔2017〕337號還有繼續(xù)修訂的空間，今后可能會(huì)對搬遷新建、特種水泥產(chǎn)能置換方案進(jìn)行更多說明。

（7）工信廳聯(lián)原〔2018〕57號文件

2018年8月5日，《工業(yè)和信息化部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于嚴(yán)肅產(chǎn)能置換 嚴(yán)禁水泥平板玻璃行業(yè)新增產(chǎn)能的通知》（工信廳聯(lián)原〔2018〕57號）從工作內(nèi)容和程序以及強(qiáng)化監(jiān)管上作出了更明確、更細(xì)化的要求。57號文件指出“水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能過剩形勢依然嚴(yán)峻”，要求“切實(shí)做好禁止新增水泥”工作?！皩Υ_有必要新建的水泥熟料、平板玻璃建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格按照《水泥平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部原〔2017〕337號）實(shí)施等量或減量置換，需持有經(jīng)當(dāng)?shù)厥〖壒I(yè)和信息化主管部門公告的產(chǎn)能置換方案”?！皩缡￠_展產(chǎn)能置換的，公示前應(yīng)由項(xiàng)目建設(shè)地省級主管部門委托全國性的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)召開聽證會(huì)。堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)審核項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案，防止弄虛作假，消除新增產(chǎn)能隱患”。以往政府部門對建設(shè)項(xiàng)目只是采取在網(wǎng)上公示來接受社會(huì)監(jiān)督的方式，工信廳聯(lián)原〔2018〕57號首次明確要求跨省產(chǎn)能置換召開聽證會(huì)，政府部門在項(xiàng)目核準(zhǔn)中逐步推進(jìn)決策程序的法治化、民主化，讓行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助審核產(chǎn)能置換方案，增加第三方聽證監(jiān)督。

二、跨省產(chǎn)能置換聽證會(huì)

1、《水泥產(chǎn)能置換方案聽證程序?qū)嵤┺k法》

根據(jù)工信廳聯(lián)原〔2018〕57號“對跨省開展產(chǎn)能置換的，公示前應(yīng)由項(xiàng)目建設(shè)地省級主管部門委托全國性的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)召開聽證會(huì)”相關(guān)要求，中國水泥協(xié)會(huì)制訂了《中國水泥協(xié)會(huì)行業(yè)聽證程序?qū)嵤盒修k法》，經(jīng)深入廣泛征求意見和實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上制定了《水泥產(chǎn)能置換方案聽證程序?qū)嵤┺k法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。這樣，對項(xiàng)目建設(shè)地省級主管部門委托的跨省產(chǎn)能置換方案合法性、合規(guī)性，置換指標(biāo)的真實(shí)性，聽取各方意見和建議，作出公開、公平、公正的行業(yè)聽證意見，行業(yè)協(xié)會(huì)就有了日益完善的制度。《水泥產(chǎn)能置換方案聽證程序?qū)嵤┺k法》主要是從聽證受理、資料初審、聽證公告、邀請或報(bào)名、參加人員、聽證事項(xiàng)范圍、公開聽證、聽證陳述與質(zhì)證、聽證報(bào)告等作出了程序規(guī)范。

2、跨省水泥項(xiàng)目置換方案聽證會(huì)范圍和程序

聽證會(huì)的范圍主要是：建設(shè)項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行了國家有關(guān)法律法規(guī)，是否符合國務(wù)院、省部委出臺的化解過剩產(chǎn)能和產(chǎn)能置換等文件，是否符合《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）、《工業(yè)和信息化部 發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)水泥行業(yè)部分項(xiàng)目處理意見的通知》（工信部聯(lián)原〔2016〕118號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）、《工業(yè)和信息化部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于嚴(yán)肅產(chǎn)能置換嚴(yán)禁水泥平板玻璃行業(yè)新增產(chǎn)能的通知》（工信廳聯(lián)原〔2018〕57號）。判斷置換指標(biāo)真實(shí)有效、產(chǎn)能置換方案合法合規(guī)的重要依據(jù)是：證明材料是否完備，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)產(chǎn)能與置換產(chǎn)能是否符合置換比例，產(chǎn)能指標(biāo)退出項(xiàng)目生產(chǎn)許可證是否有效、是否享受過獎(jiǎng)補(bǔ)資金和政策支持、指標(biāo)是否重復(fù)使用、是否承諾在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)前關(guān)停、在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)一年內(nèi)拆除退出等。

聽證會(huì)的程序主要是：陳述人說明產(chǎn)能置換方案，展示證明材料。聽證專家、代表詢問和發(fā)表意見。陳述人、行政管理機(jī)關(guān)相關(guān)人員解釋和質(zhì)證。聽證監(jiān)察人核實(shí)聽證意見統(tǒng)計(jì)結(jié)果。主持人總結(jié)歸納代表的主要觀點(diǎn)、意見和建議，宣布聽證意見。

3、聽證會(huì)的效果和意義

最近中國水泥協(xié)會(huì)召開的兩次聽證會(huì)（保山昆鋼嘉華水泥建材有限公司日產(chǎn)4000噸水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案、麗江巨龍交通能源投資有限公司日產(chǎn)2500噸水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案）嚴(yán)格落實(shí)了工信廳聯(lián)原〔2018〕57號文件“堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)審核項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案”的要求，達(dá)到了預(yù)期效果。

一是聽證會(huì)使得各級政府、相關(guān)部門、利益相關(guān)方對建設(shè)項(xiàng)目達(dá)成較為一致的共識意見。聽證會(huì)參加人員除政府行政管理機(jī)關(guān)、協(xié)會(huì)和建設(shè)項(xiàng)目方相關(guān)人員外，邀請或報(bào)名參加的十幾名代表與專家，包括水泥工程設(shè)計(jì)專家、水泥工藝專家、行業(yè)政策專家、建材工業(yè)規(guī)劃專家、以及周邊水泥企業(yè)負(fù)責(zé)人、置換指標(biāo)出讓企業(yè)負(fù)責(zé)人、當(dāng)?shù)厝舜蟠砗驼f(xié)委員、法律工作者等，這有利于甄別跨省產(chǎn)能置換方案的真實(shí)性、合規(guī)性，有助于當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌考慮建設(shè)項(xiàng)目所在地銷售半徑內(nèi)水泥產(chǎn)品供給和需求情況、產(chǎn)能布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)集中度提升，防止出現(xiàn)新的產(chǎn)能過剩和加劇區(qū)域性產(chǎn)能過剩矛盾。

二是聽證會(huì)暢通了各方訴求渠道，使各種利益訴求通過聽證渠道有序進(jìn)入決策程序，化解矛盾，營造和諧的行業(yè)、社會(huì)環(huán)境。決策者通過聽證程序，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛聽取各方面意見，擴(kuò)大多元多層有序參與，有利于化解建設(shè)項(xiàng)目與周邊企業(yè)的矛盾沖突，解決好最直接、最現(xiàn)實(shí)、涉及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷母纠鎲栴}。

三是聽證會(huì)使得相關(guān)方對產(chǎn)能置換政策的理解和把握更加清晰到位，為妥善處置在建項(xiàng)目歷史遺留問題提供了決策依據(jù)?？缡‘a(chǎn)能置換專業(yè)性強(qiáng)，涉及面多，從涉及化解產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能置換的相關(guān)文件梳理來看，國發(fā)〔2013〕41號、國辦發(fā)〔2016〕34號、工信部聯(lián)原〔2016〕118號、工信部原〔2017〕337號、工信廳聯(lián)原〔2018〕57號、以及期間過渡的工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號和工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號，文件數(shù)量多，歷時(shí)久，涉及產(chǎn)能置換操作的專業(yè)性強(qiáng)，其全局高度和執(zhí)行復(fù)雜超出基層人員的工作水平和業(yè)務(wù)能力要求。聽證會(huì)將“自上而下”政策貫徹落實(shí)和“自下而上”政策執(zhí)行反饋相聯(lián)系相暢通，是產(chǎn)能置換政策的權(quán)威解釋。

四是聽證會(huì)形成監(jiān)督合力，加強(qiáng)政府決策過程科學(xué)化、民主化。聽證會(huì)的陳述、解釋和質(zhì)證過程，使監(jiān)督合力有了抓手，政策落實(shí)更有實(shí)效。聽證會(huì)保障了各相關(guān)方的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使得跨省產(chǎn)能置換方案更加公開，增強(qiáng)了政府決策的透明度和民眾參與度，有助于政府信息公開工作，有助于完善意見征集和反饋機(jī)制。

三、建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案

無論是新建水泥熟料項(xiàng)目，還是已經(jīng)由工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委聯(lián)合明確由地方視情處理、但尚未公告產(chǎn)能置換方案的在建水泥熟料項(xiàng)目（工信部聯(lián)原〔2016〕118號文件認(rèn)定的），都屬于建設(shè)項(xiàng)目。自水泥投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行備案管理后，建設(shè)項(xiàng)目按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》執(zhí)行即可。項(xiàng)目備案基本信息其中要求項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策聲明。判斷標(biāo)準(zhǔn)一是確有必要新建的水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》；二是建設(shè)項(xiàng)目必須按照工信部原〔2017〕337號實(shí)施等量或減量置換。這樣，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》對鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目，按照國家有關(guān)投資管理規(guī)定進(jìn)行審批、核準(zhǔn)或備案，對屬于限制類的新建項(xiàng)目禁止投資，對淘汰類項(xiàng)目按規(guī)定限期淘汰；337號文利用減量置換來加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的布局優(yōu)化，雙管齊下進(jìn)行約束。

當(dāng)然，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線來發(fā)展，水泥行業(yè)是不能單純依靠產(chǎn)能置換政策的，甚至于化解嚴(yán)重過剩產(chǎn)能矛盾也只是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的第一步，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級、降本增效，走高質(zhì)量發(fā)展之路才是本源。