公共參與在環(huán)境治理中影響因素及對策分析

金美霞 毛寧 張宇豪 陳邱譽

【摘 要】環(huán)境公眾參與制度是公民社會運動、全球環(huán)境保護運動發(fā)展的結(jié)果，它與傳統(tǒng)的解決環(huán)境問題的機制相比有著獨特的優(yōu)勢，適應(yīng)了環(huán)境問題的特征要求。目前國內(nèi)的公眾參與作為環(huán)境治理中可以用到的政策工具備受關(guān)注。公眾參與得到了長足的進步，正日漸成為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

【關(guān)鍵詞】公共參與;環(huán)境治理

一、環(huán)境現(xiàn)狀及公共參與的意義

水環(huán)境作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)受到各種自然和人為因素的影響而使其水質(zhì)、水量發(fā)生變動、水環(huán)境質(zhì)量的好壞也直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公眾健康狀況和社會穩(wěn)定。而嘉興市位于浙江省東北部，毗鄰上海、蘇州、杭州，由于這一特殊的城市區(qū)位，環(huán)境矛盾較為突出，遭受著區(qū)域環(huán)境非正義，即享受較少的環(huán)境收益，但承擔(dān)了更多的環(huán)境成本。在經(jīng)歷了紡織印染污水污染和全城惡臭等環(huán)境污染的切膚之痛后，嘉興市開始不斷探索和完善其環(huán)境公共治理模式，取得了顯著效果。嘉興作為污水治理的重點地區(qū)，更應(yīng)該加大力度治理水污染，給居民提供一個友好綠色的居住環(huán)境。

而通過一系列事實，我們可以了解到，由于地區(qū)政府受到自身的資源、信息等方面的限制，無法承擔(dān)“五水共治”的全部責(zé)任，同時市場機制在治理水資源方面也存在著自身的缺陷。因此公眾參與是解決環(huán)境問題的根本途徑之一，也是新時期生態(tài)的制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。建立公眾參與“五水共治”的機制后，才能使得水環(huán)境得到徹底而長遠改善。隨著近幾年人們對環(huán)境保護意識逐漸加強，使得輿論媒體對環(huán)境保護話題也日益關(guān)注。這也推動了政府對環(huán)境保護的重視。

而目前國內(nèi)對于環(huán)境治理中可以用到的政策工具——“公眾參與”成為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。公眾參與得到了長足的進步，正日漸成為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

二、公共參與環(huán)境治理的優(yōu)勢分析

1.公眾參與凝聚了社會大眾的智慧。

這對促進治理水污染規(guī)劃、決策的科學(xué)化、合理化都具有積極作用。相對一個非常具體的項目而言，規(guī)劃的意義比建成的意義更強。規(guī)劃的階段若有公眾參與到污染治理，就會起到一種事前的預(yù)防作用。可以通過公眾參與對相關(guān)政策的執(zhí)行過程進行更有效的監(jiān)督，保證政策執(zhí)行的有效性。其中以治污水為例，由于涉及政績、利益等方面的問題，面對排污企業(yè)等一些外在的壓力，政府可能會不作為，或者不嚴格按照法律的要求去做，這個時候公眾能夠起到事后監(jiān)督。

2.公眾是環(huán)境保護的中堅力量。

相對于環(huán)保部門和海洋管理部門的專業(yè)監(jiān)管人員，公眾人多勢眾，可以對環(huán)境污染源和環(huán)境狀況進行切實的監(jiān)督。民眾可以通過許多途徑舉報違法排污企業(yè)，從而對企業(yè)的排污行為造成一種約束。公眾參與可以提高政府環(huán)保的決策效率。在環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，政府不是萬能的。在許多情況下，由于受到制度安排不合理，環(huán)保干部素質(zhì)差距等多方面的制約。政府在環(huán)境保護中經(jīng)常會出現(xiàn)不到位，甚至失誤，從而影響決策效率和監(jiān)管效率。而公眾中的專家參與，可以提高政府工作人員環(huán)境治理知識和技術(shù)儲備，提升政府環(huán)境決策的科學(xué)性。

3.環(huán)境民主建設(shè)提高公眾的地位

環(huán)境民主是民主制度建設(shè)的重要組成部分，是民主原則在環(huán)境管理中的延伸是調(diào)節(jié)。人與自然環(huán)境關(guān)系的根本保證，也是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)?！肮姯h(huán)保權(quán)”，是指公眾有享用清潔健康環(huán)境的權(quán)利。確認和保障公民環(huán)保權(quán)力是實現(xiàn)環(huán)境民主的法制基礎(chǔ)。環(huán)境公眾參與，有一個從較低水平到較高水平的過程。在這一過程中，公眾在環(huán)境保護的豐富實踐中提高了自身的參政能力，提升了自身與政府和企業(yè)的協(xié)調(diào)能力，確立了公眾在環(huán)境保護領(lǐng)域的重要地位，從而促進了環(huán)境民主建設(shè)。

三、公共參與環(huán)境治理的阻礙

1.公眾參與途徑缺乏。

從已有的與社會協(xié)同治理的實現(xiàn)模式中，公共參與并未完全發(fā)揮其作用，效用較低，社會組織缺失，有效平臺缺乏，如水防治信息公開與公眾參與平臺，與公眾參與有關(guān)的內(nèi)容，除環(huán)評公示外，其他如建議咨詢、舉報投訴、意見征求、問卷調(diào)查等的信息更新頻率極低，從而加劇導(dǎo)致公眾個體環(huán)境行政參與的無序性等

2.公眾參與過程中信息嚴重缺乏、公眾知情權(quán)的保障力度不夠。

從過程中相關(guān)信息披露零散、滯后、不完整發(fā)現(xiàn)，公共參與的傾向性較強，實質(zhì)性的核心內(nèi)容較缺乏，尤其是與經(jīng)營活動和行為有關(guān)的信息少。

3.利益訴求的效力不夠，對公眾意見的回應(yīng)機制不完善。

公共參與的效力決定了公共參與的真正實行力，只有在激勵更多的公眾參與下，公共參與才能真正地對治理環(huán)境起到效果性的作用。而現(xiàn)實中，讓公眾全部自覺自愿參與是不現(xiàn)實的前提，同時，公眾在參與環(huán)境治理的過程中，沒有足夠的回應(yīng)機制，也是無法使公眾得到滿足感，無法使公眾保持對參與環(huán)境治理的持續(xù)性。

四、對策與建議

1.豐富公眾參與方式，拓寬公眾參與路徑

我國在公眾參與環(huán)境保護方式方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，專項規(guī)劃的編制機關(guān)和建設(shè)單位在發(fā)生法定情形的情況下可以用論證會、聽證會或者其他法定方式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。公眾參與環(huán)保工作的形式、范圍單一原則化。所以“賦權(quán)”是嘉興模式參與機制中的核心突破。嘉興市積極轉(zhuǎn)變社會管理方式，拓展了公眾參與的路徑。

例如，民主協(xié)商、集思廣益的“圓桌會”，環(huán)保案件處罰監(jiān)督的“陪審員”，“點單式”環(huán)保督查，增強主體環(huán)境責(zé)任意識的“道歉書”，等等，都成為嘉興公眾參與環(huán)境保護的方式。嘉興市生態(tài)文明暨環(huán)境保護宣講團、環(huán)境權(quán)益維護中心等組織配合環(huán)保局，積極主動進行常態(tài)化的生態(tài)環(huán)保宣傳教育，推進公眾環(huán)境信息知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)建設(shè)，保護公眾的環(huán)境權(quán)益，同時也吸納更多的公眾參與環(huán)境保護當(dāng)中。

2.公眾參與組織化和精英化，提升公眾參與能力。

首先，保證公眾參與環(huán)境保護的組織化行動。分散的、未經(jīng)組織的大多數(shù)公眾，在采取行動方面往往會在無所事事和無所顧忌這兩種極端方式之間進行選擇，由于個體化公眾參與的無序、行動能力弱、參與能力低等局限，公眾參與組織化是彌補公眾參與度不足，發(fā)揮公眾參與效能的必然路徑，因此，在實踐中可以構(gòu)建環(huán)境保護社會組織，宣傳和吸納公眾個體，使其利益表達和活動都通過組織理性作用于環(huán)境保護，并通過制度化的運作機制塑造行動的“規(guī)范性”。

其次，構(gòu)建專門的組織為精英主體提供其發(fā)揮功能的路徑。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或者其他行政部門組織構(gòu)建專家服務(wù)團、律師服務(wù)團為環(huán)境行政決策、企業(yè)環(huán)境治理、技術(shù)和設(shè)備更新進行論證、評估，提出建議。

3.完善地方性制度構(gòu)建，為公眾參與提供指導(dǎo)和保障

具體而全面的公眾參與環(huán)境公共治理地方性制度是嘉興模式有條不紊實施的重要保障。首先，以國家制度為基礎(chǔ)，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公眾參與環(huán)境保護與治理、政府信息公開均有條文明確規(guī)定，其中2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》專門對公眾參與環(huán)境保護與治理進行了規(guī)定，2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》也設(shè)置了《信息公開和公眾參與》專業(yè)化章程。法律法規(guī)的不斷完善為嘉興公眾參與環(huán)境治理提供了前提和基礎(chǔ)。

其次，嘉興市地方性制度與法規(guī)繼續(xù)沿用了“一核多元”的理念?！都闻d市環(huán)保聯(lián)合會章程》是嘉興治理模式的核心制度，這是由嘉興市環(huán)保聯(lián)合會的重要地位所決定的?！岸嘣笔侵笇τ诮M織籌備、組織建設(shè)、成員招募、活動開展等方面均有制度加以規(guī)范。

五、結(jié)語

“公眾參與”是實現(xiàn)嘉興水污染治理的重要內(nèi)容和保障，構(gòu)建合適的協(xié)同治理模式能更合理、更適度、更有效地讓公眾參與水污染的治理。同時公眾可以更好的使用監(jiān)督權(quán)，使相關(guān)政策得以充分落實，發(fā)揮高效率公眾參與社會協(xié)同治理水污染的不斷完善，可以為其他地區(qū)治理水環(huán)境提供重要的借鑒意義，使更多的治理地區(qū)得到相應(yīng)的幫助。

【參考文獻】

[1]嘉興水污染治理中公眾參與的現(xiàn)實困境及對策，陳堯 王紫鸚 顧驊珊[J].卷宗.2015，5（9）

[2] 中國水污染防治的公眾參與現(xiàn)狀分析 郭慧[J].環(huán)境與發(fā)展.2018，30（10）