論英國政府的南海政策(1920—1975)
——以英國“外交部檔案”為中心

劉玉山

(溫州醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 溫州 325025)*

近代以來的南海問題涉及方有很多，如中國(包括臺灣當(dāng)局)、法國、越南、菲律賓等國，學(xué)界的研究也非常繁多，①但目前學(xué)界還沒有英國曾經(jīng)有意對南海進(jìn)行主權(quán)聲索的研究。事實上，英國近代以來多次來到南海進(jìn)行踏查，這就為其提供了歷史溯源上的“聯(lián)系”，也正因此，英國雖不像上述國家或地區(qū)對南海主權(quán)提出明確而針鋒相對的聲索，但它又的確“皮里陽秋”地進(jìn)行了暗戰(zhàn)，成為南海涉事方中并不顯眼的一方，這的確非常值得學(xué)界玩味，對于英國作為涉事方的關(guān)注，有助于拓展南海問題研究的寬度，進(jìn)而增進(jìn)對南海問題研究的深度。

一、20世紀(jì)20—30年代：牽制法國，力求戰(zhàn)略平衡，服膺《九國公約》

相較于英國，法國對南海諸島的殖民野心要強烈得多。1898年，法國殖民部在與法國駐?？陬I(lǐng)事館的交流中得知了西沙群島的存在，立刻意識到了重要性。同年，法國殖民部轉(zhuǎn)交給印度支那總督一則信息，即一個新聞記者夏布里埃(Mr N.Chabrier)希望在西沙群島為漁民提供一個商店，但時任印度支那總督保羅·杜梅(Paul Doumer)立刻潑了冷水，認(rèn)為夏布里埃沒有成功的可能性。不過杜梅卻認(rèn)為：“鑒于西沙群島的特殊地理位置，他建議建立一座燈塔，為接下來的主權(quán)聲索提供依據(jù)?！盵1]183-194

1909年5月4日，法國駐廣州總領(lǐng)事博韋(Beauvais)致電法國外交部，他首先介紹了兩廣總督張人駿1907年收復(fù)東沙群島及1909年李準(zhǔn)將軍收復(fù)西沙群島概況，他充分肯定了西沙群島的戰(zhàn)略要沖地位，對于法國政府因為經(jīng)費問題而擱淺修建燈塔感到非常遺憾。但博韋對于法國在西沙群島的政策的建議仍然“首鼠兩端”，首先他建議為了法國的利益，要阻止中國占據(jù)這些島嶼，法國政府可以做一些調(diào)查，找到一些“清楚的”“無可爭辯的”有利于法國的證據(jù)。但話鋒一轉(zhuǎn)，博韋又認(rèn)為這是得不償失的事情，他用了“the game not be worth the candle”來形容，因為任何一樁介入都將導(dǎo)致中國民族主義感情的新浪潮，這對法國的傷害要遠(yuǎn)大于占領(lǐng)西沙。[1]183-194時任法國駐華使館的副官布瓦索納(Boissonnas)甚至提出為了與中國政府就云南鐵路獲取更大補償，對于西沙群島“所有權(quán)”的放棄是個好的轉(zhuǎn)圜。

不管怎么說，20世紀(jì)20年代之前，就連法國政府自己也承認(rèn)無論政治和土著事務(wù)部、印度支那總督府或者海軍司令部都沒有任何關(guān)于西沙群島的信息。[1]183-1941921年初，日本三井物產(chǎn)株式會社咨詢法國海軍上尉雷米(Remy)，法國是否對西沙群島擁有主權(quán)，雷米作了否定的回答，這件事情被披露在1921年2月2日出版的《新歐洲》(EuropeNouvelle)報刊，連該報也發(fā)出感嘆：“作出回答的法國政府官員沒有意識到在西沙群島的潛艇基地將有效地控制印度支那海岸線？”[1]183-194通過這一事件也充分證明了西沙群島并非印度支那領(lǐng)土，法國官員甚至連統(tǒng)屬的意識都沒有。所以當(dāng)1921年中國南方軍政府再次重申西沙群島屬于中國領(lǐng)土，法國政府就擔(dān)心是否中國官員得知了這次對話抑或看了這篇報道。

1921年3月，印度支那總督莫里斯·隆(Maurice Long)在一封信中透露，如果要取代中國對西沙群島的主權(quán)，這看起來是不過分的，即法國政府必須在西沙有軍事或海軍基地的存在。[1]1871927年11月26日，印度支那執(zhí)行總督帕斯奎爾(Pasquier)給殖民部的電文中說道：“似乎法國從來沒有對這些群島進(jìn)行過主權(quán)聲索，從邏輯上來說，它們更像印度尼西亞群島而不是印度支那半島?！盵1]1881928年11月17日印度支那執(zhí)行總督羅賓(R.Robin)致電法國殖民部，透露他密切關(guān)注到中國海南領(lǐng)導(dǎo)人黃強已經(jīng)計劃開發(fā)西沙群島，基于“持續(xù)高漲的狂熱的民族主義情緒”，因此作為法國，要更加積極主動地在歷史文件和地理現(xiàn)實兩個方面進(jìn)行主權(quán)聲索。[1]1931929年2月18日，法國海軍部給外交部的信函中透露，鑒于羅賓堅持基于歷史文件視角進(jìn)行主權(quán)聲索，但目前海軍部還沒有找到相關(guān)文件，特別是1921年的時候，在“某種安全和非割讓狀態(tài)下”我們承認(rèn)中國擁有主權(quán)。[1]180-196很顯然，海軍部意指雷米(Remy)上尉對答日本株式會社事宜。海軍部給羅賓的建議是“等等看”。

1929年1月22日順化的安南駐扎官樂福(Le Fol)致法屬印度支那總督帕斯奎爾(Pasquier)的電文中透露了自己的觀點，他認(rèn)為直到上個世紀(jì)西沙群島似乎一直是個“無主地”，樂福第一個想到的是一個叫做塔博德(Jean Louis Taberd)的法國傳教士1837年所寫的文章《交趾支那地理考釋》(TheGeographyofCochinChina)，里面記載了安南嘉隆皇帝曾在1816年在西沙升起了旗幟。中國宣稱西沙主權(quán)是在1909年。但他又承認(rèn)，西沙群島是中國海南島的自然地理延伸。[1]180-196我們可以理解為什么樂福沒有繼續(xù)順著西沙是海南島“自然延伸說”的思路說下去，因為樂福“嚴(yán)重”意識到，如果在西沙建立一個基地，則無異于在西貢和香港之間裝上一雙眼。[1]180-196

對西沙群島這塊“蛋糕”做了更詳細(xì)的全盤考慮的要數(shù)帕斯奎爾。1930年4月30日帕斯奎爾給法國殖民部長的電文中提出了他的三點看法：首先，得益于具有官方背景的位于芽莊的克拉姆博士(Dr.Krempf)，其領(lǐng)導(dǎo)的海洋研究所對西沙群島進(jìn)行了多次的地質(zhì)和海洋資源調(diào)查，得出了西沙群島經(jīng)濟(jì)價值正在與日俱增的結(jié)論。其次，1920年一個日本公司沒有經(jīng)過允許去開采鳥糞，敲響了警鐘。最后，同時也是帕斯奎爾最看重的一點：使印度支那成為這些島嶼霸主的需要。因為船只從西貢到香港，為了避免這些暗礁林立的水域，需要繞一個大彎。他為前總督保羅·杜梅做過實際的技術(shù)調(diào)查，只是因經(jīng)費考慮沒有在西沙建立燈塔而“耿耿于懷”。[1]167-168帕斯奎爾并且具有戰(zhàn)略性的“深思熟悉”：“我們要權(quán)衡利弊，在更有利的環(huán)境下，當(dāng)我們對中國必須放棄某種優(yōu)勢和利益時，西沙群島將成為一個談判的籌碼?！盵1]167-168

帕斯奎爾也的確是在“認(rèn)真”做這件事情，樂福(Le Fol)已經(jīng)在順化宮廷找到了四封信和四幅地圖，這讓帕斯奎爾很“自信”地認(rèn)為：這將無可爭辯地建立安南在1909年之前有效占據(jù)西沙群島的充分證據(jù)鏈。[1]201并且他反復(fù)強調(diào)這些文件的重要性，它將是打贏與中國“外交戰(zhàn)”的關(guān)鍵。但法國外交部法律顧問用了“難以確認(rèn)”一詞給帕斯奎爾為整理上述證據(jù)所做努力以當(dāng)頭棒擊。[1]204

總體上來說，法國政府對西沙群島的認(rèn)識是個逐漸深入和逐漸由承認(rèn)西沙不屬于法國，轉(zhuǎn)而尋求主權(quán)聲索這樣一個過程。究其原因，與20世紀(jì)30年代水上飛機(Hydravion)實現(xiàn)跨洲航行，國際客貨運輸獲得巨大成功有關(guān)，西沙群島作為水上飛機中轉(zhuǎn)站的前景似乎也對帕斯奎爾本人有所觸動。[2]1930年4月12日，法國“瑪麗修斯號”進(jìn)占南威島，鳴炮豎旗。1933年4月7日至12日，法艦“亞斯特洛賽”和“亞拉亞特”號繼續(xù)進(jìn)占安波沙洲、太平島、北子島、南子島、南鑰島、鴻庥島、中業(yè)島、楊信沙洲等其余八島。7月25日，法國在其公報中宣布占領(lǐng)南海九島，這就是“南海九小島事件”。

19世紀(jì)末，在機緣巧合下，英國媒體大力呼吁英國政府在西沙群島建立一座燈塔，為了航行安全。[1]192事實上，在西沙海域，1891年德國船“馬里亞納號(Mariana)”、1895年德國船“貝羅娜號(Bellona)”、1896年日本船“Imegu Maru”都觸礁沉沒，其中后兩艘是運銅船，在英國公司上了保險。后來沉船上的銅被海南地方當(dāng)局打撈，還因此與英國政府產(chǎn)生交涉，西沙群島逐漸吸引了英國的注意。[1]192

1920年，英國外交部關(guān)注到了日本新聞媒體報道稱西沙群島已經(jīng)被日本兼并，當(dāng)時英國外交部建議中國應(yīng)當(dāng)鼓起勇氣來捍衛(wèi)其主權(quán)，在這些巖礁上建立燈塔。[3]時任中國海軍總長薩鎮(zhèn)冰提及會運送艦船去西沙群島，但實際上并沒有實施。當(dāng)時英國駐華代辦克萊夫(R.H.Clive)建議英國外交部著手讓中國海關(guān)總稅務(wù)司去建立燈塔。1922年，海關(guān)總稅務(wù)司已經(jīng)同意派遣海關(guān)稅務(wù)船去西沙群島做勘探調(diào)查，并且艦長被要求要被日本船只看見他們的行蹤。[3]事實上，這種情況并沒有發(fā)生，原因是考慮中的海關(guān)稅務(wù)船是“一艘破船”，且西沙群島是“脫離常規(guī)節(jié)拍的”。[3]

英國駐北京總領(lǐng)事埃夫林(Aveling)在1931年6月2日致電駐華公使蘭普森(Lampson)時仍然對近十年前是誰阻止了海關(guān)總稅務(wù)司不要派遣艦船去西沙“耿耿于懷”，因為克萊夫與海關(guān)總稅務(wù)司的談話并沒有上報外交部。[3]不過海關(guān)總稅務(wù)司沒有去的原因在1931年6月23日英國駐上?？傤I(lǐng)事館給英國外交部的電文中透露出來：“因為他們考慮建立燈塔會吸引船只靠近，導(dǎo)致更多沉船事故，而目前卻給予了船只更寬闊的泊位。”[3]6月5日，蘭普森致電埃夫林，讓他通知上?？傤I(lǐng)事館對海關(guān)總稅務(wù)司做獨立的調(diào)查，并且廣州總領(lǐng)事館“應(yīng)當(dāng)被告訴秘密地完成任何可能的信息”，[3]同時蘭普森自己也將與中國海軍總長陳紹寬取得聯(lián)系。

英國駐廣州總領(lǐng)事赫爾伯特·菲利普斯(Herbert Phillips)著手進(jìn)行西沙動態(tài)相關(guān)資料的分析，1932年5月19日他將當(dāng)日《民國日報》一則有關(guān)西沙群島屬于中國的文章翻譯后致電蘭普森，該文認(rèn)為，從地理上，這些島嶼位于中國領(lǐng)土水域；歷史上看，清政府讓水師提督李準(zhǔn)率兵來到這些島嶼鳴槍、升旗，宣示了中國主權(quán)；在香港舉行的遠(yuǎn)東氣象會議上，印度支那天文臺和法國天文臺的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可中國在這些島嶼所建立的天文臺。文章尤其提到，安南是中國的附屬國，不可能在它宗主國的領(lǐng)土上建立寶塔和紀(jì)念碑。可以說這篇文章的說理有理有節(jié)。隨后，菲利普斯將10月11日的《華北日報》、10月17日的《廣州公報》、11月18日的《廣州日報》、11月26日的《市民日報》有關(guān)廣東政府開發(fā)西沙群島的報道再次致電蘭普森。

英國駐巴黎大使特里爾(Tyrrell)1931年6月10日也收到了蘭普森的急電，特里爾為法國政府辯解，認(rèn)為法國政府欲占據(jù)西沙群島“沒有任何的真實”，安南皇帝在1806或1815年就兼并了這些島嶼，法國政府注意到了1909年中國的國旗在Duncan島升起來。特里爾公允地評價道：“我理解他們在那個時候進(jìn)入，并沒有遭到抗議。最近對這個群島所采取的行動是因為海軍部擔(dān)心這個群島有朝一日會被中國或其他國家建成水上飛機或潛艇基地。如果外交部法律顧問總結(jié)出安南國王兼并這些島嶼在19世紀(jì)早期是有效的，法國政府，很顯然，會致電中國政府，聲稱他們擁有主權(quán)，這個事件是有爭議的，仲裁將被建議。法國政府認(rèn)為對這些島嶼的兼并沒有問題產(chǎn)生，可英國外交部完全擔(dān)心1922年2月6日簽署的《九國公約》第1款將完全禁止任何擴(kuò)張行為。對于這件事，唯一的問題是，中國的主權(quán)聲索是否優(yōu)于法方。一旦法方占優(yōu)，則《九國公約》不適用，如果中國占優(yōu)，則法國政府將完全接受，不可越雷池半步(make no further move)。”[3]

1932年8月8日，英國外交大臣約翰·西蒙(John Simon)致電英國駐法大使特里爾，用“深入調(diào)查”來形容外交部對中法西沙事件的看法有絕對把握。它認(rèn)為：“中國當(dāng)局近來已經(jīng)發(fā)布了投標(biāo)開發(fā)西沙海鳥糞邀請，法國政府致電中國駐法大使館，表明法方的觀點即法方擁有西沙主權(quán)，并且對島嶼的未來進(jìn)行了勾畫，法方的官方表達(dá)用的是友好的語言，它意圖表明法國政府希冀用外交對話來解決這一問題。法國政府并沒有任何重視海鳥糞，他們不相信有足夠的數(shù)量來證明其商業(yè)價值，但是對中國當(dāng)局采取的行動是他們被迫的行為，為了先發(fā)制人保持法國的勢頭，法國官方強調(diào)友誼的屬性，并無意做司法仲裁。”[4]

1932年9月26日，英國海軍部致電外交部明確指出：“這個新月型的西沙群島被證明具有相當(dāng)大的價值，對海軍有很大的重要性，既不是法國，也不是其他國家，而是中國應(yīng)當(dāng)對這個群島擁有聲索權(quán)?！盵5]海軍部認(rèn)識到了西沙群島的戰(zhàn)略地位，更是認(rèn)為西沙群島屬于中國，顯示出英國軍方對法國的不滿與對中國領(lǐng)土主權(quán)利益的同情。英國外交部的態(tài)度則是遵循《九國公約》第一條“尊重中國之主權(quán)與獨立及領(lǐng)土與行政之完整”，實質(zhì)上則是牽制法國過于膨脹的殖民野心。在《九國公約》簽訂前一年，美、英、法、日四國在1921年12月13日簽訂了《關(guān)于太平洋區(qū)域島嶼屬地和領(lǐng)地的條約》(即《四國條約》)，條約規(guī)定：互相尊重它們在太平洋區(qū)域內(nèi)島嶼屬地和島嶼領(lǐng)地的權(quán)利，締約國之間發(fā)生有關(guān)太平洋某一問題的爭端，應(yīng)召開締約國會議解決。在英國看來，兩大公約對法國已經(jīng)形成一定程度的制約。

但綜觀上世紀(jì)20—30年代，總體上英國政府對南海的關(guān)注并不多，即使是1933年發(fā)生“南海九小島事件”，英國政府僅僅要求法國作出說明，并沒有更深入地糾詰，更像是例行公事的外交程式，對法國的主權(quán)聲索既沒有承認(rèn)，也沒有抵制(the French claim was neither recognized nor resisted by us)，[6]直到二戰(zhàn)期間西南沙群島為日本非法侵占。究其原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，地緣政治上的頡頏。英國1786年控制了檳城，1819年控制新加坡，1824年占領(lǐng)馬六甲，一戰(zhàn)前，英國已經(jīng)控制了整個馬來半島。中南半島的緬甸也在19世紀(jì)80年代為英國所控制。與此同時，19世紀(jì)末，法國完全控制了越南、老撾和柬埔寨，成立“印度支那聯(lián)邦”，這一時期英法在中南半島的殖民地矛盾處于一個“衡平狀態(tài)”?；诖耍Ｍ脟H法來限制法國勢力在南海的擴(kuò)張，而不是介入進(jìn)來與法國發(fā)生直接的矛盾沖突。其次，1929—1933年世界經(jīng)濟(jì)大危機中，英國深陷其中。1929—1931年，英國對外貿(mào)易額從8.39億英鎊減少到6.58億至4.55億。國際收支也出現(xiàn)巨額逆差，從1929年收入1.03億英鎊下降到1930年的0.28億英鎊，1931年則虧空1.04億英鎊。[7]因此，英國自顧不暇，無意與法國南海爭鋒。[8]最后，英國雖然近代對南海進(jìn)行了多次踏查，但與法國相比，殖民意愿比較模糊，法國則視西南沙群島為其“禁臠”，兩國對南海的欲望值是不太一樣的。到了20世紀(jì)五十年代中后期則不同，南北越分治，法國勢力逐步從印度支那退出，此時，英國政府提出“主權(quán)聲索”已然沒有障礙，只是“世易則時移”，英國面對的南海形勢更加錯綜復(fù)雜。

二、20世紀(jì)50年代：反復(fù)論證，終未公開提出主權(quán)聲索

與二戰(zhàn)前英國略顯曖昧的態(tài)度不同，50年代英國政府內(nèi)部對南海問題的關(guān)注度開始增多，表現(xiàn)也積極得多。英國外交部認(rèn)為，對南沙群島擁有主權(quán)訴求最早的是英國，1864年“來福門號(Rifleman)”曾到達(dá)這里，1877年英國的國旗在這里升起。[6]特別值得注意的是，英國所聲稱的“南沙群島”范圍其實在“外交部檔案”中用的是“Spratley and Amboina Cay”，“Spratley”就是南沙最大的島嶼之一南威島(即斯巴特列島)，“Amboina Cay”是離南威島并不太遠(yuǎn)的一個沙洲，叫安波沙洲。在英方看來，南沙的許多“島嶼”都是暗礁和淺灘，一些是在潮汐狀態(tài)下被覆蓋，不適宜居住，也不可能得到適當(dāng)?shù)陌才藕驼碱I(lǐng)。[6]一言以蔽之，英方眼中的南沙群島就是南威島和安波沙洲，而并非整個南沙群島所覆蓋的所有區(qū)域，我們一般用“Spratly”指代整個南沙群島，而英方所認(rèn)為的南沙就是南威島及安波沙洲。

事實上，英國近代以來對南海的踏查始于1802年英艦“馬克雷司號”對隱遁暗沙進(jìn)行的測量，其他英艦1826、1844、1851、1862年都曾竄入南海進(jìn)行過調(diào)查。[9]但最顯眼的要數(shù)“來福門號”，該艦在1864、1865、1866、1867和1868年連續(xù)闖入南沙群島一些島礁活動，正因為有著如此“顯赫”的經(jīng)歷，英國外交部不由自主地將1864年定為英國南海主權(quán)聲索的起始年。

1956年3月1日，一個叫克洛馬(Cloma)的菲律賓海事學(xué)校教師帶領(lǐng)他的學(xué)生40人來到南沙群島，給這些島嶼改名、樹立占領(lǐng)牌。5月11日，正式宣布占有，克洛馬自任“總統(tǒng)”。5月15日，克洛馬發(fā)表《告世界宣言》，宣告占領(lǐng)南沙群島33個島礁，命名為“自由地”，這就是所謂的“克洛馬事件”。5月27日，英國駐馬尼拉大使館才注意到此一事件，其反應(yīng)速度明顯偏慢。在給外交部東南亞司的電文中，駐馬尼拉大使館提出以下四點疑問：

1.是否斯巴特列島現(xiàn)在還為克洛馬一伙人占據(jù)？

2.其他被占領(lǐng)島嶼的位置和名稱？

3.“自由地”的地理范圍是菲律賓政府還是系個人行為？

4.菲律賓政府是否聲索主權(quán)還是這個聲索僅僅系個人行為？[6]

應(yīng)該說大使館的疑問都問到了關(guān)鍵之處，但英國外交部對“克洛馬事件”并不重視，對馬尼拉大使館的相關(guān)訊息和疑問也并未及時作出回應(yīng)。5月30日，外交部官員羅杰(Lodge)致電殖民地大臣艾倫·倫諾克斯-博伊德(Alan Lennox-Boyd)，提出英國應(yīng)如何阻止這些島嶼(斯巴特列島和安波沙洲)落入敵對者之手的對策。羅杰認(rèn)為僅僅提出政治上的主權(quán)訴求而沒有實際的行動支持，只會是空虛和無用的行為。因為戰(zhàn)略上的原因，英國對新加坡牢牢掌握，如果允許它自由行是，則不知其可？[6]可能是羅杰覺得電文寫得還不夠具體和直接，在電文的底端，他又附加了一些語言，這就將他的觀點徹底闡述清楚。羅杰說：“我們可以叫北婆羅洲(按：時婆羅洲北部的沙巴和沙撈越為英國殖民地)派遣一些警察，帶著便攜式的電臺，到達(dá)每一個島進(jìn)行看管，這些警察閑著無事的時候可以釣魚，并且輪流來駐守，一旦遇到麻煩，電臺則可以作為一個破壞者存在。”[6]

聯(lián)想到北婆羅洲應(yīng)發(fā)揮作用的還大有人在，1956年6月1日，駐在新加坡的英國東南亞事務(wù)專員致電英國外交部研究部指出，1951年英國“丹皮爾號”到達(dá)南沙群島時，發(fā)現(xiàn)島上有一些漁民來自婆羅洲，這顯示出南沙群島與英屬婆羅洲之間有著存在已久的聯(lián)系，為英國的主權(quán)訴求提供了支撐。[6]英國外交部官員西蒙(Symon)立刻就潑了冷水：“我不認(rèn)為婆羅洲的漁民到南沙群島會有大的影響，如果我們用這樣的證據(jù)到國際法庭，那么中國也可以給出類似的證據(jù)即中國漁民到過南沙群島。”[6]但英國東南亞事務(wù)專員似乎對此抱有熱情，隨即致電英國殖民部，告知他已找到“泛馬來亞漁業(yè)主任”，如果外交部研究部認(rèn)為婆羅洲漁民與英國主權(quán)聲索有關(guān)系，他建議找到這個漁業(yè)主任“順藤摸瓜”。[6]

1956年6月4日，英國駐菲律賓大使館致電外交部，在談到南沙涉事國時，大使館認(rèn)為雖然《舊金山和約》只說日本放棄西沙和南沙群島，《開羅宣言》也僅提及臺灣和滿洲作為領(lǐng)土歸還給中國。但南沙群島(按：這里的措辭是Spratly，而非Spratley)卻被認(rèn)為是日本所竊取的領(lǐng)土之一。該大使還否定了越南的主權(quán)聲索，原因是：“法國宣稱西沙群島是印度支那的一部分，但沒有證據(jù)延伸到南沙群島?！闭劦接哪仙沉鰰r提出應(yīng)用“法律方式”來評估南沙的戰(zhàn)略意義。[6]

1956年8月8日，英國外交部在拖延了兩個月后就6月4日菲大使館談?wù)撝掠蛇h(yuǎn)東司進(jìn)行了系統(tǒng)的回答，“我們對斯巴特列島和安波沙洲的主權(quán)聲索是如此微弱，以致于在國際法院是沒有勝算的，一些島嶼僅潮汐時露出水面，是不適合居住的，因此是不能夠被占領(lǐng)的。這些島嶼從戰(zhàn)略上說，對我們也沒有可視的戰(zhàn)略價值，我們所唯一能做的，就是不使它成為我們的潛在敵人，在西方控制南海的狀態(tài)下，它也不應(yīng)該形成嚴(yán)重的戰(zhàn)略威脅，外交部雖然沒有對這一問題進(jìn)行過多商量，但上述原則不會發(fā)生改變?！盵6]

新加坡英國東南亞事務(wù)專員1956年6月5日致電外交部，談到婆羅洲殼牌公司(Shell Company of Borneo)有一個長遠(yuǎn)的規(guī)劃來開發(fā)海床石油，該公司要求英國遠(yuǎn)東基地總司令派遣一些地質(zhì)學(xué)家去斯巴特列島。該總司令建議派遣“皇家丹皮爾號(Dampier)”考察船前往，該司令并且要求東南亞事務(wù)專員指導(dǎo)“皇家丹皮爾號”的指揮官是否升起英國的國旗并且占據(jù)這個島嶼。

在1956年6月8日的英國“外交部檔案”中，一份署名“Spratley Island”的“FC1082∕C”文檔，該文檔針對近期中國(包括臺灣當(dāng)局)、越南、菲律賓等對南沙群島的主權(quán)訴求，認(rèn)為：

英國政府是否應(yīng)該重新評估自身的主權(quán)訴求，海軍和殖民部認(rèn)為，斯巴特列島對英國政府來說沒有戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)價值。如果被認(rèn)為是一個有戰(zhàn)略或經(jīng)濟(jì)價值的評估，那么(中國)臺灣當(dāng)局將在美國的幫助下已經(jīng)占領(lǐng)了該島。當(dāng)法國當(dāng)局1930年宣稱對斯巴特列島的吞并時，我們首次表達(dá)了我們的主權(quán)訴求。后來，我們并沒有承認(rèn)法國的訴求，我們并沒有施加我們的壓力，緣于我們在1932年接受了大法官的建議即“在常設(shè)國際法院仲裁擁有一個非常暗淡的勝利前景”，由于我們的訴求變得越來越微弱，直到至今20多年時間，我們沒有施加我們的主權(quán)影響。

在這種情況下，基于其他涉事國家的利益展示，看起來是不合適的，如“皇家丹皮爾號”在斯巴特列島升旗或進(jìn)行占領(lǐng)。英國的船只運送地質(zhì)學(xué)家來斯巴特列島，為了一個英國公司開采海床的目的，這看上去也不是合適時機。我們都知道，斯巴特列島在菲律賓或(中國)臺灣當(dāng)局占領(lǐng)下，我們最好不要介入。[6]

值得注意的是，這份文檔有很多人簽字，由于較為潦草和模糊，尚無法辨識，但其中一個簽字很長的有如下筆跡：“派遣船只運送地質(zhì)學(xué)家去一個爭議地區(qū)是不合適的?！盵6]顯而易見，英國政府內(nèi)部從歷史和現(xiàn)實的角度來看待這一問題，從歷史的角度看，上世紀(jì)30年代英國對于法國侵占“南海九小島”事件表現(xiàn)曖昧，隨著時間的推移，20多年過去了，英方認(rèn)識到其在南海的影響力更加式微。再從現(xiàn)實的角度看，英方也沒有必要為了一個公司而介入本就紛擾的南?！澳嗄住?。吊詭的是，這份文檔的頁邊緣卻被用鋼筆打上了大大的“×”號，這至少表明英國政府內(nèi)部對這份文檔展示的觀點有不同意見，或者說這未必代表官方觀點，但從英國政府的后續(xù)動作來看，又完全按照這份文檔所體現(xiàn)的精神在執(zhí)行。

1956年6月12日，英國外交部就6月5日駐新加坡的英國東南亞事務(wù)專員所議之事有了回電，回電內(nèi)容雜糅了6月8日的外交部文檔“FC1082∕C”與文檔批示內(nèi)容?；仉姺Q：我們對斯巴特列島的主權(quán)聲索從來沒有被放棄，但也從未施加壓力，它被認(rèn)為是乏力的，由于缺乏有效的主權(quán)實施，在國際法院也不可能贏。我們不希望卷入中國(包括臺灣當(dāng)局)、菲律賓和越南的南沙爭端，“皇家丹皮爾號”不應(yīng)當(dāng)在任何情況下升旗或做占領(lǐng)狀。有消息稱臺灣當(dāng)局已經(jīng)到達(dá)這個島嶼，我們的船只輸送地質(zhì)學(xué)家去是不明智的，這一點我們必須明確。[6]最終這一計劃被取消。

6月6日，英國駐南越大使館就中國大陸關(guān)于西南沙問題的聲明發(fā)表聲明，而南越也發(fā)表聲明，信誓旦旦認(rèn)為其主權(quán)源于1952年(按：應(yīng)為1951年)的《舊金山和約》，并致電英國外交部，英國外交部官員西蒙(Symon)作出這樣的批示：“日本在1952年《舊金山和約》中放棄南沙群島，但并沒有任何接收方(but no one received them)?！盵6]6月9日，英國駐南越大使館在致外交部的電文中再次對南越當(dāng)局的南沙主權(quán)聲索提出異議，認(rèn)為：盡管南越一直以法國的繼承者自居，但法國政府認(rèn)為這些島嶼(南沙群島)在1933年特別地被法國進(jìn)行了主權(quán)聲索，但他們并不構(gòu)成法屬印度支那的擁有。從法律視角看，這些島嶼“屬于”法國。[6]很明顯，英國外交人員認(rèn)可的法方立場的核心觀點是“法國—印度支那政府行為分離說”，在法方看來，隸屬于法國的印度支那當(dāng)局20世紀(jì)30年代對南沙群島的占領(lǐng)行為是法國政府的行為，與脫離法國獨立的越南(不管是北越還是南越)的行為是兩回事，越南不能混淆法律概念，將法國政府的行為“據(jù)為己有”，二者政府行為效力不同。當(dāng)然，此時的法國政府已斷了南海念想，但對南越當(dāng)局的“混淆視聽”自然是不能接受的。

雖然沒有發(fā)現(xiàn)英國首相安東尼·艾登(Anthony Eden)對南沙群島問題的直接談話內(nèi)容，但英國外交部遠(yuǎn)東司官員丹尼斯·艾倫(Denis Allen)在1956年6月15日外交部的一份電文中作出的批示引用了首相的觀點：“首相簡短的回答如下：南沙群島島礁底下是否有石油還不得而知，如果我們(貿(mào)然)提出我們的主權(quán)聲索，則(前景)非常暗淡。”[6]在首相定調(diào)的基礎(chǔ)上，英國外交部遠(yuǎn)東司司長克羅(Crowe)進(jìn)一步指出：“如果這一地區(qū)發(fā)現(xiàn)了石油，我們就很希望進(jìn)行主權(quán)聲索，我們就應(yīng)該搜集很多必要的證據(jù)來卷入這場糾紛?！盵6]英國駐北京大使將1956年6月5日《人民日報》的兩篇文章《我國南沙群島的主權(quán)不容侵犯》(邵循正)、《奇怪的“發(fā)現(xiàn)”》(崔奇)致電英國外交部，8月16日，英國外交部在回電中稱：“任何對爭議島嶼的主權(quán)聲索，將取決于持續(xù)占領(lǐng)和行政管理，英國對斯巴特列島和安波沙洲的主權(quán)聲索嚴(yán)重式微就是因為沒有持續(xù)占領(lǐng)它們?！盵6]同時，英國外交部認(rèn)為，這兩篇文章為中國的主權(quán)聲索提供了非常好的證據(jù)。[6]

到了1957年，英國海軍部經(jīng)過深入研究后確認(rèn)：“我們在這些島嶼沒有利益，所有涉事的主權(quán)聲索方不過是‘茶杯里的風(fēng)暴’(A storm in a Teacup)?！盵10]“茶杯里的風(fēng)暴”典故源自18世紀(jì)法國大思想家孟德斯鳩所說的名言，某次，他聽說歐洲袖珍國圣馬力諾發(fā)生了政治動亂，就用“茶杯里的風(fēng)暴”來評論，比喻那里的動亂對歐洲局勢無關(guān)痛癢。同年4月11日，英國外交部遠(yuǎn)東司在給駐北京大使的電文中還對海軍部對南海不再感興趣而“耿耿于懷”。[10]可見南海的經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略價值并不能“吸引”海軍部的目光，海軍部堅持作壁上觀的政策，認(rèn)為南海問題與己無關(guān)。

至此，英國政府內(nèi)部對于他們存在“可能性”主權(quán)聲索的斯巴特列島和安波沙洲的意見已經(jīng)趨于一致，即限于19世紀(jì)60年代的“發(fā)現(xiàn)”已經(jīng)年代久遠(yuǎn)，且并沒有持續(xù)地施加影響，因此英國的主權(quán)聲索是微弱的。更由于南海并沒有發(fā)現(xiàn)石油，又有諸多涉事方的情況下，英國政府并不愿“趟這潭渾水”。總體來說，外交部的積極性要更高一些，不斷對南沙群島問題提出論證，但海軍部的“消極”態(tài)度又會影響到外交部的決策，在沒有海軍的實際支持下，外交部所做出的一系列“理論論證”不過是竹籃打水而已。同時，通觀上世紀(jì)50年代“英國外交部檔案”，英國政府似對中國(包括臺灣當(dāng)局)的南沙群島主權(quán)聲索并沒有持太多異議，相反，對菲律賓和越南，尤其是越南提出了反對意見，這是學(xué)界應(yīng)該注意的現(xiàn)象。為什么英國政府對越南的行為如此“反感”？其原因也是顯而易見的，一方面中方無論是外交聲明還是報刊輿論文章，對南海主權(quán)的論證鞭辟入里、有理有據(jù)，英國外交部也折服，這從其內(nèi)部人員的交流中不止一次流露出來。其次，南越當(dāng)局以所謂法國繼承者自居，既對西沙群島提出主權(quán)要求，又對南沙群島志在必得，英國政府對這種得隴望蜀的行為自然是“反感”的。

三、20世紀(jì)60—70年代：“主權(quán)聲索”徹底死心，變身旁觀者

1971年11月2日，針對南越政府的申明，英國政府內(nèi)部的意見是：英國政府從不接受南越政府關(guān)于斯巴特列島和安波沙洲的任何觀點，英國政府保留對上述二島主權(quán)聲索的權(quán)利。[11]同年11月24日，英國外交部東南亞司斯馬特(Smart)與南越駐英國大使通電話時稱：“英國政府從來不承認(rèn)1877年以來各個國家的主權(quán)聲索?！盵11]

對南海是否進(jìn)行主權(quán)聲索，在英國外交部內(nèi)部展開了激烈的爭論，很多官員都提出了自己的看法，但又紛紜歧異，迄無定論，主要表現(xiàn)為三派即“兩個極端，一個中間”：一派是較為積極的“主權(quán)聲索派”，如遠(yuǎn)東司官員歐威廉(William Geoffrey Ehrman)認(rèn)為，鑒于南海區(qū)域存在石油儲量的可能性，英國政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)增加對南海的主權(quán)聲索。[11]另一派則持消極的論點(實際上又是最客觀的)即“放棄聲索派”，如皮特·布萊克(Peter Blaker)認(rèn)為英國的主權(quán)聲索實質(zhì)上已經(jīng)消失，進(jìn)行聲索會導(dǎo)致與中國的關(guān)系惡化。[11]東南亞司斯奎爾(Squire)的觀點與皮特·布萊克類似。[12]遠(yuǎn)東司戴維斯(Davies)認(rèn)為在中越西沙爭端中，英方應(yīng)避免發(fā)表評論，截止目前為止是成功的。[12]第三派是介于二者之間的“中間派”，觀點略顯模糊，比如朱利安·埃默里(Julian Amery)認(rèn)為英國政府應(yīng)該發(fā)表一個聲明，并不是為了獲得這些島嶼，而是贏得一些利益。[11]外交部研究部法律顧問丹扎女士(Denza)也就南海形勢提出“兩個事實，五種選擇”，“兩個事實”是：(1)英國政府并沒有正式地對斯巴特列島和安波沙洲提出主權(quán)訴求；(2)針對中國政府和南越的聲明，英國政府并沒有特別的表示。“五種選擇”是：(1)正式對斯巴特列島和安波沙洲提出主權(quán)訴求；(2)保留對上述二島主權(quán)訴求的權(quán)利；(3)保留對整個南沙群島(而不僅僅是上述二島)主權(quán)訴求的權(quán)利；(4)什么都不做，以致于在無所作為中消磨掉我們的訴求；(5)放棄我們的訴求。[11]

英國國防和海外政策委員會則態(tài)度非常明確，即英國的主權(quán)聲索已經(jīng)消散。司法部長也認(rèn)為英國再進(jìn)行主權(quán)聲索已經(jīng)沒有實質(zhì)意義。[12]

最終，1974年1月，英國國務(wù)院提出讓英國國防和海外政策委員會接受外交部法律顧問的建議，系統(tǒng)擬出英國政府對斯巴特列島和安波沙洲的具體意見。[12]隨后，英國國防和海外政策委員會從法律和政治的視角草擬了英國政府對待南沙群島的備忘錄，具體如下：

法律思考：

英國在19世紀(jì)后半葉得到了斯巴特列島和安波沙洲似乎是有一定證據(jù)的，但英國在20世紀(jì)上半葉則主權(quán)聲索減弱，因為沒有有效行使管轄或開發(fā)上述該島礁資源。

1932年政府法律官員認(rèn)為，這種主權(quán)聲索在國際常設(shè)法院面前有極其微弱的勝算。當(dāng)1930年代法國聲稱占據(jù)這些島嶼時我們沒有反抗，就已經(jīng)失掉了勝算。1939年日本占據(jù)了這些島嶼，在1951年的“舊金山和會”中，它是建立在這些島嶼屬于法國的假設(shè)下的。1971年針對南越聲明南沙主權(quán)，我們保留了自己的看法，但是這并不能表明我們?nèi)耘f占有南沙群島主權(quán)。

具有強大法律聲索的國家是中國和法國，我們私下里認(rèn)為法國的主權(quán)聲索已經(jīng)在消逝。

政治考慮：

下面這幾點因素是我們正式對南沙進(jìn)行主權(quán)聲索的梗概：

1.它將給英國增加新的責(zé)任(包括一個潛在的防衛(wèi)信用)，而不是我們的承諾即減少在東亞地區(qū)的存在。

2.在很多年的沉默后去公開進(jìn)行一個很微弱的聲索，將被其他的聲索者尤其是中國視為挑釁。

3.很可能中國將繼續(xù)追索南沙，并且在將來某個時間占領(lǐng)它們，我們不反對中國的占領(lǐng)。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)為英國的主權(quán)聲索已經(jīng)消散。[12]

與上世紀(jì)50年代對自身南沙群島“主權(quán)聲索”類似，都是認(rèn)為其自身的“聲索”是非常微弱的，此時的措辭更是用了“消散”來形容。與50年代稍有不同的是，對于中國的主權(quán)聲索則提出了明確的意見即“不反對”。與此同時，英國的司法部長也同意外交部法律顧問所做出的“在國際法上英國沒有勝算”這樣的論斷。[12]但是英國外交部卻“心有不甘”，做了“主權(quán)聲索”預(yù)案，預(yù)案回顧了1864年英國皇家海軍“來福門”號即在斯巴特列島和安波沙洲出現(xiàn)。1877年英國政府頒發(fā)許可證，并且一個采集海鳥糞的美國公民在這些島礁上升起了英國國旗。這種權(quán)利1889年被賦予中央婆羅洲公司(The Central Borneo Company)，直到1932年這些島礁還被英國殖民署列為殖民地。同時，預(yù)案一再強調(diào)兩個事實，即涉事方對南沙群島的主權(quán)聲索證明其是有爭議的，英國與南沙有“歷史的聯(lián)系(historical connection)”，但這種“聯(lián)系”已經(jīng)很多年沒有被維護(hù)了。[12]英國外交國務(wù)大臣戈倫韋·羅伯特勛爵(Lord Goronwy Roberts)提出英國政府是否需要針對西沙提出政府聲明，外交部東南亞司則認(rèn)為沒有必要，因為發(fā)表聲明是為了獲得利益，但無論是中國還是其他國家都不會因英國的“放棄”而有一絲補償。[12]

事實上，美國政府在1971年的一份備忘錄中也認(rèn)為英國1864年“來福門”號造訪南沙群島是“西方有記錄的第一次”，但也實事求是地認(rèn)為：“英國政府并沒有進(jìn)一步的實際行動來展示它的主權(quán)?！盵13]連美國這樣的西方國家都不認(rèn)可英國在南沙群島有事實上的“主權(quán)存在”，這也是英國政府一直沒有公開介入南沙爭端進(jìn)而進(jìn)行主權(quán)聲索的原因。至此，英國政府對南海的“主權(quán)聲索”徹底死心，包括中越西沙海戰(zhàn)等重要事件，英國外交部都是以旁觀者的身份進(jìn)行政策上的分析和觀察，“主權(quán)聲索”卻不再被提及以至今天。

結(jié) 論

縱觀20世紀(jì)20到70年代英國政府的南海政策，由最初不愿直面咄咄逼人的法國到50—60年代開始反復(fù)論證，但意見較為不一致，雖也有如新加坡英國東南亞事務(wù)專員一樣對聲索抱有希望和熱情者，但總體的觀點還是認(rèn)為年代久遠(yuǎn)，聲索已成泡影，所以終未公開提出主權(quán)聲索。70年代的情況與50—60年代類似，各種聲音都存在，但英國政府綜合權(quán)衡后還是“識時務(wù)”地徹底放棄了主權(quán)聲索，一方面反映了英國所謂主權(quán)證據(jù)難以自圓其說，自己都沒有“信心”；另一方面也反映了英國政府較為務(wù)實的一面。

注釋：

①褚靜濤《克洛馬事件與臺灣當(dāng)局的應(yīng)對》(《安徽史學(xué)》2016年第5期)、栗廣《1950s：中國臺灣在南海爭端中的角色——基于臺灣、美國檔案的解讀》(《南海學(xué)刊》2016年第1期)、黃俊凌《20世紀(jì)50年代臺灣當(dāng)局維護(hù)南沙群島主權(quán)的斗爭》(《當(dāng)代中國史研究》2013年第1期)、張明亮《南中國海爭端與中菲關(guān)系》(《中國邊疆史地研究》2003年第2期)、郭淵《南海九小島事件與中法日之間的交涉》(《世界歷史》2015年第3期)、劉洲《20世紀(jì)30年代日本侵占南海諸島研究》(武漢大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文)、何維?！对僬摗磁f金山對日和約〉關(guān)于西沙、南沙群島的規(guī)定及影響》(《美國研究》2014年第4期)、王潞《國際局勢下的“九小島事件”》(《學(xué)術(shù)研究》2015年第6期)等。