擴張與限制:檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍

余怡然

(鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450001)

自2018年3月2日起開始施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)第2條規(guī)定:“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟?！睓z察刑事附帶民事公益訴訟和檢察民事公益訴訟存在一定的關聯(lián),但檢察刑事附帶民事公益訴訟具有相對獨立的法律性質,是區(qū)別于檢察民事公益訴訟的新案件類型[1]。檢察刑事附帶民事公益訴訟作為一種新型的訴訟形式,其法律規(guī)定和司法適用尚處于幼生期,不足之處立顯。在該司法解釋中,人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍限于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域等損害社會公共利益的行為,然而,司法實踐中的檢察刑事附帶民事公益訴訟案件并未嚴格按照此項規(guī)定的范圍提起,案件范圍的實際擴張在司法實踐中并不罕見。正因如此,我們也應對檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍進行新的解讀,合理化限制是應對實際擴張的解決之策。

一、檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的實際擴張

檢察刑事附帶民事公益訴訟始于《刑事訴訟法》第101條第2款關于傳統(tǒng)公益性刑事附帶民事訴訟的規(guī)定,檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍依托于檢察民事公益訴訟的案件范圍,而目前檢察民事公益訴訟的案件范圍應按照《民事訴訟法》第55條把握,不能擅自擴大[2]。根據(jù)《民事訴訟法》第55條和《兩高檢察公益訴訟解釋》第13條的規(guī)定,案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護類、食品藥品安全類和國有資產(chǎn)保護類等,人民檢察院能夠作為原告起訴或者支持起訴的民事公益訴訟案件范圍本就過于狹窄,檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍受其制約也僅限于前述公共利益的范疇。然而,實踐中的檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍模糊了公共利益的界限。

(一)從司法實例談起

廣州市番禺區(qū)人民檢察院提起修復性司法保護漁業(yè)資源刑事附帶民事公益訴訟一案中,譚某等四人于2018年3月22日,在禁漁期內以電魚方式在珠江沙灣水道紫坭島附近水域非法捕撈水產(chǎn)品,當場繳獲電魚工具及非法捕撈的漁獲5.7公斤。經(jīng)評估,譚某等人造成的直接經(jīng)濟損失、天然漁業(yè)資源經(jīng)濟損失、水域生態(tài)環(huán)境水質惡化經(jīng)濟損失共11 880元。番禺區(qū)人民檢察院依法提起刑事訴訟,并提起附帶民事公益訴訟,要求四名被告人在珠江增殖放流價值不低于11 880元的魚苗及成魚,并承擔公開賠禮道歉的民事責任。番禺區(qū)人民法院于9月25日做出判決,支持檢察院的全部訴訟請求,以非法捕撈水產(chǎn)品罪判處譚某拘役三個月,緩刑四個月,判處其余三名被告人拘役二個月,緩刑三個月。同時,判決譚某等四人通過增殖放流修復生態(tài)環(huán)境,保護漁業(yè)資源。10月8日,譚某等人在番禺區(qū)沙灣水上交通檢查站的放流平臺,將購買的3萬余尾魚苗及成魚放歸珠江。該案初視之下似乎是個完美結局,檢察院依職權對譚某等四名被告人提起刑事訴訟的同時,兼顧保護公共利益提起了附帶民事公益訴訟,達成了刑罰懲戒與維護公益的實踐契合。然而,我們不妨從案件范圍的角度細探該案。刑事公訴部分以非法捕撈水產(chǎn)品罪定罪量刑自然毫無爭論,附帶民事部分若嚴格按照法律規(guī)定的刑事附帶民事公益訴訟案件范圍來看,該案首先可以排除屬于食品藥品安全類的可能,且也不能完全劃分為生態(tài)環(huán)境和資源保護類或者是國有資產(chǎn)保護類。且問,該案中捕撈的漁獲數(shù)量及損害后果足以對生態(tài)環(huán)境造成巨大影響或者是對國家資源造成巨大破壞嗎?再問,該案所侵害的權益屬于檢察刑事附帶民事公益訴訟所要求的損害公共利益嗎?若僅以造成的損害金額來看,萬余元的價值實在難以篤信地認定為“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護”。檢察院依據(jù)“5.7公斤的漁獲、11 880元的損失”提起刑事附帶民事公益訴訟,是否達到了損害公共利益的標準，值得商榷。

(二)檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍實際擴張現(xiàn)狀

2017年10月至11月,被告人張某、白某非法獵捕國家“三有保護野生動物”蒙古草兔278只,造成損失20 560元,新疆福?？h人民檢察院向福海縣人民法院提起了刑事附帶民事公益訴訟。2016年12月26日,凌某平等三人非法獵捕36只野雞和1只斑鳩,河南省息縣人民檢察院提起了刑事附帶民事公益訴訟。譚某在禁漁期內非法捕撈漁獲5.7公斤,造成損失11 880元;張某、白某賠償非法獵捕國家“三有保護野生動物”草兔257只,造成損失20 560元;凌某平等三人非法獵捕36只野雞和1只斑鳩,造成損失11 000元。以上案件在追究被告人刑事責任的同時均被提起了附帶民事公益訴訟,但是案件范圍的法定性卻不甚嚴謹。

隨著近兩年公益訴訟引起廣泛關注,案件數(shù)量驟增,在檢察刑事附帶民事公益訴訟領域,諸如此類的案件何其多哉!檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍在司法實踐中不健康地擴張化,使得公共利益的界限再次模糊。考量是否屬于檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的關鍵在于是否屬于公共利益,但我國目前對于公共利益的衡量標準也不甚明晰,司法實踐中難以對此進行準確把握。種種障礙導致檢察刑事附帶民事公益訴訟的發(fā)展進程并不是一帆風順。

二、檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴張理論厘清

(一)何謂擴張

任何一種訴訟類型都有其特有且相對固定的案件范圍,公益訴訟案件涉及范圍甚廣,包含生態(tài)環(huán)境、資源保護、食品藥品安全領域損害眾多消費者權益、英烈保護等,同時也涉及因經(jīng)營者享有壟斷地位而損害眾多消費者合法權益和導致國有資產(chǎn)流失等。通常意義上的公益訴訟是指特定的國家機關或者公民個人和社會組織,為了維護國家利益、社會利益或公眾利益而對侵犯這些利益的行為提起訴訟,請求審判機關予以審判的行為[3]245?？梢?公益訴訟的主要目的就是為了維護公共利益,然而,公共利益作為一種抽象概念,一直未有較為明確具體的范疇界定。司法層面的公共利益,應當以實現(xiàn)法制統(tǒng)一為目標,并形成法學各學科和司法實踐關于公共利益的統(tǒng)一認識[3]226-227。

公共利益的概念定論未下,界限未清,就我國司法實踐而言,檢察刑事附帶民事公益訴訟所指向的公共利益通常與國家性利益和群體性私人利益有所交集,但我國公益訴訟立法并無公共利益范疇的具體闡釋,導致實踐中檢察機關對公共利益適用的擴大化,使得案件范圍有所擴張。正如前文所述,任何一種訴訟類型都有其特有且相對固定的案件范圍,檢察刑事附帶民事公益訴訟亦是如此。檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的擴張即是指人民檢察院提起公益訴訟的實際案件范圍超越了法律本身的規(guī)定,在法律之外以公共利益之名創(chuàng)設公益訴訟案件,使得檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍呈現(xiàn)出擴張態(tài)勢。檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的擴張并無相應的理論支撐,僅作為司法過程中誕生的實踐現(xiàn)象,這是一種客觀存在的實然結果,實質是特定公共利益適用的擴張。

(二)緣何擴張

檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的擴張并不是法律發(fā)展的應然結果，但司法實踐中得到的現(xiàn)實反饋必然有其原因，其范圍的擴張已不是罕見現(xiàn)象。司法機關對于公共利益理解的不系統(tǒng)、對案件范圍適用的不規(guī)范已經(jīng)讓檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的擴張之勢逐漸顯露，長此以往，勢必會引發(fā)“公益訴訟濫訴”“公益訴訟與普通訴訟混同”等深層次的問題。故此，了解檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴張的因由是十分重要的，具體可分為以下幾點。

第一，相關理論受限。截至目前，我國關于檢察刑事附帶民事公益訴訟正式明確規(guī)定的法律文件僅有《兩高檢察公益訴訟解釋》第20條。檢察刑事附帶民事公益訴訟作為公益訴訟的一個分支，是一種新生的訴訟形式，目前缺少完善的法律體系規(guī)制，公益訴訟尚未形成規(guī)?；姆珊馄襟w系。新生事物的成長總要經(jīng)歷一系列適應并不斷改進的過程，檢察刑事附帶民事公益訴訟雖依附于刑事公訴形式，且兼具民事公益訴訟的制度基礎，但它畢竟是一種完整、獨立的訴訟形式，具備全面系統(tǒng)的相關理論是其應有之義。正因相關理論受限，導致檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟時對案件范圍的不甚明晰，無法明確地理解和適用，擴張之勢悄然漫起。

第二，響應時代號召。公益訴訟是檢察機關在全面依法治國當中履職的全新領域，自從2015年7月1日檢察機關開展公益訴訟試點工作，檢察公益訴訟便進入我國的時代法治歷程。自此，我國開啟了公益訴訟時代的新篇章，公益訴訟儼然成為我國特色社會主義法治建設中的重要一環(huán)，“攜手同行，合力攻堅，維護社會公共利益”是檢察公益訴訟的時代號召。2017年3月29日，安徽省五河縣人民檢察院提起全國首例刑事附帶民事公益訴訟案，是檢察刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展的開端。檢察刑事附帶民事公益訴訟逐步發(fā)展，檢察權逐步轉型，打響了維護社會公共利益保障人民權益的攻堅戰(zhàn)的同時，案件范圍也因響應時代號召而在無形之中有所擴張。

第三，刑事已判現(xiàn)狀。檢察刑事附帶民事公益訴訟案件中，附帶的民事公益訴訟本質上來說就是民事公益訴訟，但該民事訴訟是以刑事訴訟案件為依據(jù)的，若刑事訴訟案件不存在，則就沒有附帶民事訴訟存在的必要性。檢察刑事附帶民事公益訴訟成立的前提是刑事訴訟已經(jīng)成立，附帶民事公益訴訟是在追究被告人刑事責任的同時，附帶解決其應承擔的民事公益賠償責任問題，以維護社會公共利益。在刑事公訴部分已判的情況下，附帶民事公益訴訟部分難以引起較大爭議，且此時的附帶民事公益訴訟多已具備充足證據(jù)，被告人和普通群眾對此采取靜默態(tài)度，不敢、不能有所反駁。將刑事判決認定的事實作為免證事實對待, 強化了刑事判決在民事訴訟中的優(yōu)越地位,我國傳統(tǒng)的司法“重刑輕民”的審判思路也在不知不覺中得以強化[4]。迫于刑事已判現(xiàn)狀，檢察刑事附帶民事公益訴訟的實際案件范圍因不反駁的靜默態(tài)度而發(fā)生了不嚴格擴張，使得案件范圍與法律規(guī)定難以完美匹配。

(三)合理與否

檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的擴張既已實際存在，那么合理與否成為值得我們深思的問題。刑事附帶民事公益訴訟中的“公益”一詞被《兩高檢察公益訴訟解釋》表述為“社會公共利益”，然而，對公共利益的不同理解直接影響著案件范圍的界定劃分。一方面，公益訴訟案件范圍擴大，有利于維護社會公共利益。不得不承認的是，檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴大，意味著公共利益納入保護的可操作范圍加大，將抽象化的公共利益更多地轉化為可衡量、可評估、可施以保護的具象化概念，使得社會公共利益得到更充分更實效的保護。另一方面，公益訴訟案件范圍的擴大是對法律的擴大解釋。案件范圍本應嚴格遵照法律規(guī)定，公益訴訟制度較為成熟的國家大多采取列舉式規(guī)定，實踐中的案件范圍一般不會超出法律規(guī)定的具體范圍。我國檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍若嚴格依照法律列舉，也不外乎生態(tài)環(huán)境和資源保護類、食品藥品安全類和國有資產(chǎn)保護類這三大類，案件范圍的擴張在保護公共利益的同時會導致實際案件范圍失衡，進而可能會發(fā)生濫訴或者案件類型認定錯誤等情況。就目前情況來看，公共利益的界定本身即與公益訴訟案件的受案范圍有著直接聯(lián)系，需要加以明確。侵害公益，是目前法律界定公益訴訟案件范圍的唯一確定標準，公共利益的范圍關系著檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴張的合理性與否，值得商榷。司法層面的公共利益應是政府組織和司法機關等堅決維護的重心，而不應成為公權力組織行參謀事的“帽子”，探明公共利益，切實辨明檢察刑事附帶民事公共利益的案件范圍迫在眉睫。

三、檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的合理限制

檢察刑事附帶民事公益訴訟立法使檢察職能和訴訟形式發(fā)生新的變化，相關制度理論仍處在適應階段，需要進一步調整與完善。檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴張是司法實務中產(chǎn)生的齟齬現(xiàn)象，實際現(xiàn)狀與法律規(guī)定不能完全吻合，可以明確的是，斷不能任由檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍隨意無序擴張，規(guī)制司法實務、保證法定精神是目前公益訴訟亟須正視的法律邏輯，明確案件范圍合理限制的必要性以及如何限制則是我們需要斟酌的法律疑思。

(一)限制的必要性

檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是檢察機關提起公益訴訟的先決問題，是制度設計的初始條件和基礎。明確案件范圍是訴訟進程得以順利有序進行的前提條件：其一，我國目前刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是采取不完全列舉的方式，立法原意是在制度啟動之初，以概括列舉的方式，制度本身具備必要的解釋空間，但是概括式列舉缺乏系統(tǒng)標準，使得司法實踐闡釋不一，對案件范圍保持一定程度上的合理限制才是可取之道。其二，案件范圍不能單純做“等外等”理解。若凡是涉及國家利益和社會公共利益，均應為檢察機關打開公益訴訟之門，則有置法律規(guī)定高懸之嫌，法定主義精神不能完美體現(xiàn)。檢察機關作為公權力主體本身即具有謙抑性，其提起刑事附帶民事公益訴訟時更應當嚴格遵循必要性原則，即只有公共利益遭受實質損害的情況下，方能啟動公益訴訟程序，以防止過度干涉民事活動和社會生活，實現(xiàn)訴訟成本節(jié)儉，避免司法資源浪費。其三，合理設定明確的案件范圍，能夠為檢察機關提起公益訴訟提供明確指引，促使其整合有限辦案資源，有針對性地提起訴訟，使程序具有可操作性，同時也能夠對檢察機關的訴訟實施權進行必要限制，避免其權力膨脹，實現(xiàn)司法正義[5]。合理限制的關鍵就在于清晰界定檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍，有限選取訴訟形式，明確制度實施重點，為人民檢察院開展工作提供確鑿依據(jù)。

(二)如何限制

第一，完善相關法律規(guī)定。加強理論供給，加強自助供給，檢察機關提起公益訴訟應當于法有據(jù)。法律規(guī)定是一項制度實踐的首要基礎，完善的法律規(guī)定可以為制度的實施提供完整、可靠、穩(wěn)定的理論支持，檢察刑事附帶民事公益訴訟提起的前提就是要審查是否屬于該訴訟類型的案件范圍。鑒于目前人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的法律規(guī)定很少，完善相關法律規(guī)定已十分迫切。完善檢察刑事附帶民事公益訴訟關于案件范圍的規(guī)定，若采取列舉的方式，應盡量列舉完整；若采取概括的方式，應明確涵蓋的界限。關于案件范圍的擴張現(xiàn)狀，實踐中更傾向先依照現(xiàn)有法律規(guī)定進行合理化限制，待條件成熟時再完善立法。立法上建議全國人民代表大會常務委員會制定《關于完善人民檢察院提起公益訴訟的決定》或者直接制定公益訴訟法，檢察機關提起公益訴訟制度是一項嶄新的司法制度和訴訟制度，是中國特色法治的自我實踐，建議專門制定公益訴訟法，為檢察機關公益訴訟的實施提供全面專業(yè)的法律支撐。

第二，加強指導性案例的引導作用。截至2019年，最高人民法院和最高人民檢察院關于公益訴訟的指導性案例共有10例。最高人民法院公布民事公益訴訟案件2例；最高人民檢察院公布民事公益訴訟案件2例和行政附帶民事公益訴訟案件6例；無刑事附帶民事公益訴訟的指導性案例。民事公益訴訟產(chǎn)生在行政公益訴訟之后，實踐中的刑事附帶民事公益訴訟更因其大部分程序與民事公益訴訟相似，致其受重視程度不夠，相關理論機制不足，起引導作用的指導性案例更無一例外。指導性案例的作用就在于積極引導司法實務，及時調整各項缺漏，彌補立法和司法解釋的不足，確保司法統(tǒng)一，提高審判質量和效率，維護司法公正。指導性案例的缺失，導致檢察刑事附帶民事公益訴訟的司法實務混亂無序。檢察刑事附帶民事公益訴訟作為中國特色的訴訟形式，也需要中國特色的案例制度引導，案件范圍的明確需要加強相關指導性案例的引導作用，以指導性案例詳明闡釋法律規(guī)定的案件范圍，或擴大或限制或平衡，統(tǒng)一法律的適用標準，使得實踐系統(tǒng)有序，有法可依，有例可循。

第三，厘清檢察機關定位。檢察刑事附帶民事公益訴訟是新時代檢察機關行使檢察權，維護社會公共利益的又一合法訴訟形式，《兩高檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟的身份從“原告”變成“公益訴訟起訴人”。檢察權作為國家專門的法律監(jiān)督權，其代表著國家權力的權威以及國家利益和社會公共利益，即檢察機關擔當了“法律守護人”和“公益代表人”的雙重角色[6]。如果社會組織未能提起或者沒有調查、取證能力，那就由檢察機關起訴。檢察刑事附帶民事公益訴訟改變了人民檢察院以往的工作方式，檢察機關從過去的被動受理案件到現(xiàn)在的主動出擊，檢察刑事附帶民事公益訴訟案件要靠檢察機關主動積極地去發(fā)現(xiàn)線索、摸排線索，變被動為主動，是檢察機關在公益訴訟體制發(fā)展中的一大改進。檢察機關在此過程中要堅持“公益訴訟起訴人”的功能定位，代表利益受損方提起刑事附帶民事公益訴訟；堅持公正客觀平和的司法立場，在強勢捍衛(wèi)社會公共利益的同時不交涉、不讓步、不妄斷；堅持檢察刑事附帶民事公益訴訟與傳統(tǒng)公益性刑事附帶民事訴訟的不同，嚴格把控法律規(guī)定的案件范圍。檢察機關不是法律的制定者，是法律的執(zhí)行者，依法行事、維護司法權威是檢察機關最主要的功能定位。

第四，建立案件分流機制。檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍的合理化限制有賴于案件分流機制的良好建立與實施。案件分流包括微觀層面上的分流，即實施程序的分流，不同案件分別適用不同程序審理；中觀層面上的分流，即處理方式的分流，既包括訴訟內的不同程序，又包括訴訟外的多元化解分流。具體而言包括立案受理前的分流和案件受理后的分流[7]。檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件分流便是指將檢察刑事附帶民事公益訴訟案件與人民檢察院提起的刑事附帶民事訴訟案件、檢察刑事附帶民事公益訴訟案件與普通原告提起的刑事附帶民事訴訟案件區(qū)分開，注意其中適用程序和處理方式的差異，厘清檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍所保護的公益與刑事附帶民事訴訟案件所保護的私益的區(qū)別。目前的法律規(guī)定在關于檢察刑事附帶民事公益訴訟是否適用與檢察民事公益訴訟一樣的公告程序方面仍是不甚明晰的，大體上適用的訴訟程序雖與刑事附帶民事訴訟的程序一致，但在實際操作過程中因保護利益的不同所牽涉及注重的方向即不同。建立案件分流機制需要實行案件類型分流，人民檢察院可以在案件進入訴訟前判斷是否屬于法律規(guī)定的檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍，再則，若屬于相同案件范圍的按照類案辦理機制實行案件類型分流：牽涉甚廣、影響力極大、刑事部分極其復雜、刑事未決的案件與案情簡單、影響較小、刑事已決的案件實行繁簡案件分類分流；生態(tài)環(huán)境和資源保護類、食品藥品安全類實行裁判結果、審判程序、執(zhí)行分類分流。

四、結語

我國的公益訴訟不是理論推演或借鑒國外的結果，而是自我實踐的中國特色，囿于實踐尚淺，缺乏系統(tǒng)的理論和深度的思考。檢察刑事附帶民事公益訴訟是在公益訴訟司法實務中自然衍生出的將刑事公訴與檢察民事公益訴訟合二為一的更簡便高效的訴訟模式，其案件范圍的擴張之勢正是實務的超前性與理論的滯后性互斥的結果縮影，檢察刑事附帶民事公益訴訟案件范圍問題也僅是我國法律制度自我衍生和自我成長過程中遭遇桎梏的一個典型映射。面對正在高速發(fā)展的新生制度，檢察機關和各界法律人士應排除畏難情緒，著力解決刑事附帶民事公益訴訟案件范圍擴張等具體問題，以理論和實踐相結合的姿態(tài)，對其進行合理化限制。