新個人所得稅改革對收入調(diào)節(jié)作用的思考

西南財經(jīng)大學(xué) 徐璐

1 個人所得稅改革背景

2018年6月，中國人大發(fā)布了《個人所得稅法修正案草案（征求意見稿）》，開始了自1980年來第7次個人所得稅改革。此次改革調(diào)整了個人所得稅的征稅辦法，將從前的分項征繳的工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費所得改為綜合征繳，并將起征點從3500元調(diào)整為5000元，分級稅率的級距也相應(yīng)作出調(diào)整，中低檔稅率的級距擴大，高檔稅率的級距維持不變。此外，在抵扣費用方面，這次改革進一步進行了細化，增加了子女教育支出、住房貸款支出、繼續(xù)教育支出以及大病醫(yī)療支出等專項抵扣項目，擴大合理的抵扣范圍，這一系列措施都旨在進一步通過改革發(fā)揮稅收的收入調(diào)節(jié)作用，增進社會公平。

2 個稅改革的收入調(diào)節(jié)現(xiàn)狀

2.1 征稅項目

我國個人所得稅征收稅目主要有工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費所得，經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得。

此次改革對其征稅內(nèi)容并無大幅度修改，只將從前的分項征繳的工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費所得改為綜合征繳。但是，從收入來源來看，高收入人群，尤其是極高收入的人群，其主要的收入來源是股權(quán)，通過股票擁有大量資產(chǎn)，同時買賣交易獲取巨大的收益，想充分發(fā)揮收入的調(diào)節(jié)作用，降低收入差距，其征收的入手點應(yīng)當是高收入人群的主要收入——資本利得。我國的個人所得稅征收只將紅利所得納入了征收范圍，但是從中國證券市場的現(xiàn)狀來看，大多數(shù)企業(yè)并不分紅，股價上漲才是利得的來源，而對于股票買賣的收益，我國稅收給予了很大的優(yōu)惠，基本無征收。所以，這次改革并未對此作出相應(yīng)的調(diào)整，可能會是日后考慮調(diào)整的一個方向。

2.2 征稅起征點、稅率以及級距

起征點從1980年的800元，2006年的1600元，2008年的2000元，2011年的3500元到現(xiàn)在的5000元，起征點雖然在逐次提高，但與我國GDP的增長速度和物價水平的提高相比較，起征點的增長較為緩慢，難以保證稅收征收與生活水平提高相適合；此外，我國的經(jīng)濟發(fā)展在各地區(qū)之間有著嚴重的不平衡性，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)以及一二線城市與三四線城市其經(jīng)濟收入與消費存在巨大差異，在中西部地區(qū)以及三四線城市7000元收入會有著較高的生活質(zhì)量，但是對于沿海地區(qū)的一二線城市，月薪過萬都有可能捉襟見肘，這樣來看，“一刀切”的起征點，在實踐中還是存在一些問題。

在改革之前，我國個人所得稅征稅中占據(jù)60%左右的是工資、薪金，可以說得上是工資稅，而非真正意義上的所得稅，但在此次改革中，只是將原來的征收辦法進行了調(diào)整，并沒有對原有的稅率調(diào)整，整個個人所得稅結(jié)構(gòu)也未有大幅度變化。上文曾提到，我國的高收入群體其主要收入來源并非是工資薪金，并且多數(shù)高收入群體通過改變收入的渠道達到避稅效果，從Facebook的CEO扎克伯格到京東的董事長兼CEO劉強東，其一元制工資都是非常典型的例子。所以，目前的偏向于征收工資薪金的個人所得稅，給予了高收入群體避稅的渠道，并不能很好地起到收入調(diào)節(jié)的作用。除此之外，我國目前的經(jīng)濟發(fā)展亟待盤活能夠創(chuàng)造高價值的高等人才，其中，個人所得稅可以成為其中的入手點。盤活高等人才，就需要使其通過工作帶來更大的價值，而高工資是激勵的一大手段，適度降低稅率可以保證高工資對應(yīng)高價值的實現(xiàn)，而我國的個人所得稅工資薪酬的最高稅率45%高于美國的37%，與日本、德國等高社會福利的國家持平，這不可避免得挫傷高等人才的積極性。另外，高等人才不等同與高收入人群，高收入人群應(yīng)當是個人所得稅征收的重點，兩者混同也是個人所得稅目前存在的一項問題。

此次個人所得稅改革將原3%、10%、20%三檔低水平稅率的級距擴大，高水平稅率的級距保持不變，其旨在減輕中低收入水平的人群稅務(wù)負擔(dān)，進一步縮小收入差距。根據(jù)之前稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)計顯示，我國年薪收入高于120萬元的人占比15%，而年薪收入低于120萬元的人則是大多數(shù)，與發(fā)達國家相比，我國的個人所得稅主要來源是中低等收入。而此次改革是在此現(xiàn)有國情的基礎(chǔ)上以稅收級距來縮小收入差距，適應(yīng)國家需求。

2.3 抵扣費用

這次改革中，個人所得稅的抵扣方式由綜合扣除改為綜合扣除和專項扣除相結(jié)合，綜合扣除費用為5000元每月，專項扣除則是新增內(nèi)容，增加了子女教育支出、住房貸款支出、繼續(xù)教育支出以及大病醫(yī)療支出等。而這一系列專項費用扣除的增加，是應(yīng)社會發(fā)展與實踐中的痛點產(chǎn)生的。近些年來，我國房價居高不下，住房貸款成為國民消費支出的一個重大部分，此外，另一個占收入的重大支出就是子女教育，大額支出沒有相應(yīng)補償成為了低生育率的原因之一，此次改革就2011年的個人所得稅遺留的相關(guān)問題作出了調(diào)整，增加了上述專項扣除項目。但此次改革在抵扣費用方面還存在兩項問題：（1）從改革力度上來看，專項扣除金額較之實際發(fā)生金額還是較?。煌瑫r，專項扣除項目覆蓋面不足，美國、日本等其免稅抵扣覆蓋了殘疾人、兒童和老人，對弱勢群體的覆蓋面較廣。（2）扣除費用同樣存在“一刀切”的問題。從2017年的人均月平均工資來看，北上廣等一線城市其平均工資在7000～9000元，而二三線城市的人均月平均工資在5000元左右，工資差距較大，而對應(yīng)得消費，不同城市房價和消費水平也相差甚大，所以“一刀切”形式的合理性有待考究。

2.4 納稅單位

個人所得稅的納稅個體一直以來都是按人為單位，此次改革并沒有對其修改。但是，這種以人為單位進行繳稅在調(diào)節(jié)收入差距和納稅的便利性、準確性方面存在一些問題。首先，中國的一部分家庭其參與工作的成員可能是夫妻的一方，而非雙方，假設(shè)夫妻單方月收入1萬元，屬于較高水平的收入，但從家庭整體來看，此家庭并不屬于富裕家庭，從這一角度來看，以人為單位進行征繳在調(diào)節(jié)收入差距方面存在局限性，其次，此次改革增加了子女教育支出、住房貸款支出等專項扣除項目，這一系列扣除項目往往是一個家庭負擔(dān)，很難劃分到個人，存在模糊性，通過歸入個人扣除項目的比例劃分，就可能實現(xiàn)稅率級別的變更，達到避稅效果。所以，從上述問題來看，以個人為納稅單位還是需要有所改進。

2.5 征管體制與配套政策

此次稅改在征管方面實施了納稅人識別號制度和多部門配合制度。納稅人識別號是中國公民的身份證號和非中國公民唯一編制號，一一對應(yīng)識別，同時稅務(wù)機關(guān)將與公安機關(guān)、銀行以及監(jiān)管部門相互配合，并對子女教育、住房貸款等專項扣除費用信息實現(xiàn)信息共享。征管體制較之前有了不少改進，在信用納稅和“互聯(lián)網(wǎng)+”稅務(wù)方面有了一大進步。

但此次改革在配套政策，特別是相關(guān)處罰政策上沒有太大改變。2018年演藝圈內(nèi)陰陽合同偷稅案，偷稅金額達到1.34億元，這一案在我國掀起了不小的風(fēng)波，對于此案的始末眾說紛紜，但這背后的偷稅行為是板上釘釘，而這違法行為絕非個例，更多的是未揭發(fā)出的僥幸和巧妙的規(guī)避，這些行為，從根源上是相關(guān)部門監(jiān)管不嚴，配套政策處罰不力給予了其違法機會。相比于國外，我國對偷稅漏稅懲處缺乏力度，監(jiān)管對象缺乏重點，不利于個稅的有效實施。

3 完善個人所得稅的相關(guān)舉措

3.1 稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國稅收結(jié)構(gòu)存在的最主要問題在于沒有對高收入群體的多樣化和非工資化的收入進行合理征稅設(shè)計，從而難以實現(xiàn)稅收的收入調(diào)節(jié)作用。對此，應(yīng)對高收入人群的主要收入來源——資本利得，尤其是股票處置收益進行征稅，并對不同征稅項目的稅率進行調(diào)整，提高財產(chǎn)類征稅項目的稅率，適當降低工資類征稅項目的稅率，區(qū)分出高等人才和高收入人群，合理調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。

3.2 稅收地區(qū)化

我國地域廣闊，不同地區(qū)，不同城市其經(jīng)濟發(fā)展水平和消費水平存在很大差異，所以在征繳稅收時可因地制宜，對應(yīng)不同地區(qū)，起征點、扣除額以及相關(guān)的扣除項目可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H發(fā)展水平和實際生活狀況來確定。比如一線城市上海，雖然工資水平高，但其物價水平普遍高于其他城市，其起征點可以適當調(diào)高，或者扣除額適當增加，對于其天價房價，可以在專項扣除費用中適當調(diào)高住房貸款支出的上限金額。以稅收地區(qū)化促進稅收的合理化發(fā)展。

3.3 納稅家庭化

從國際上個人所得稅的征繳來看，很多國家是以家庭為單位進行征繳納稅的。以家庭為單位進行征繳，對于夫妻單人工作、家庭贍養(yǎng)多位老人的這些情況，繳納更為合理，能真實發(fā)揮收入分配的作用，同時家庭為單位，對應(yīng)扣除的各項費用無須由單方或者比例承擔(dān)，減少納稅操縱與規(guī)避，避免劃分模糊的情況，有助于準確納稅。

3.4 嚴監(jiān)管重處罰

此次稅務(wù)改革各方面均有涉及，但是在監(jiān)管與處罰等方面不足甚多，其改進可以從三個方面入手。

(1)完善財產(chǎn)登記制度。高收入人群的收入來源多為財產(chǎn)收入，完善其財產(chǎn)的登記應(yīng)是征管的重點，并且財產(chǎn)登記不及時以及不完善都會對征收產(chǎn)生不良影響，所以應(yīng)對納稅人的財產(chǎn)進行有效及時的登記，并且監(jiān)管其財產(chǎn)的合理性與合法性。

(2)黑名單制和重點監(jiān)管制相結(jié)合，嚴厲處罰違法行為。在監(jiān)管過程中，稅務(wù)機關(guān)可采取重點監(jiān)管，對高收入人群給予更多關(guān)注，實施重點監(jiān)管制度，此外，還應(yīng)在這過程中，將存在不良行為的納稅人記入“黑名單”，不僅本次給予嚴厲處罰，而且其行為帶來的不良記錄將伴隨終生。

(3)加強征管信息化建設(shè)。在此次改革中，已經(jīng)初步實現(xiàn)多部門配合和信息共享，下一步，將進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的進程，將各部門信息聯(lián)網(wǎng)互通，包括黑名單的相關(guān)信息在不同部門和銀行之間共享，實現(xiàn)征管信息化。