社會主要矛盾轉化新視角下基層公安機關警務運行機制改革探索

周民堯

(紹興市公安局柯橋區(qū)分局，浙江紹興312032)

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一科學論斷蘊含著豐富的內(nèi)涵，是黨和國家各項事業(yè)發(fā)展必須遵循的重大理論和實踐支撐，也是公安工作特別是全面深化公安改革工作的重要價值引領和政策導向。新的社會主要矛盾相較于之前的社會主要矛盾，有了更多的復雜性特征，人民的需要從“物質文化”的簡單需求，擴展到對“美好生活”的更高層次需求。人民追求的已不僅僅是溫飽階段的吃飽穿暖，還包括對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等制度文明成果的渴望。這就對公安工作提出了更高的要求。筆者結合浙江省“大部門、大警種制”機構改革成果，就基層公安工作(本文特指縣(市、區(qū))級層面))發(fā)展不平衡不充分的問題進行深入探討，查找癥結，深挖根源，思考提出縣(市、區(qū))公安機關深化警務機制改革的應對之策。

一、基層公安工作存在的不平衡不充分的問題

社會主要矛盾轉化，讓我們站在新的高度和新的視角重新審視公安工作，不斷在解決舊矛盾中發(fā)現(xiàn)新矛盾、抓住新矛盾，找準新問題。在社會主要矛盾轉化新視角下，基層公安工作存在以下幾個不平衡不充分的問題。

(一)打與防工作擺位不平衡

在“打處論英雄”“數(shù)字出政績”“上級看下級，關鍵看破案”等固有思維影響下，重打輕防現(xiàn)象在不同層級的公安機關均有不同程度的體現(xiàn)。一是存在各級領導更關注打擊的現(xiàn)象。因領導的高度關注，社會與媒體對打擊關注度也隨之而提高。在各級公安機關績效考核指標設置中，打擊績效分值占比遠遠高于防范績效分值占比，領導的關注和績效考核指揮棒的引導，決定了基層單位把更多的力量放在打擊上。二是存在對“取消破案打處指標”執(zhí)行不堅決的問題。加上“競爭性排名”等新指標，加劇了基層公安機關工作重心向打擊進一步傾斜。三是由于打擊成效“顯性”、防范成效“隱性”的原因。案件破不了領導“先批示”，防范出問題領導“后知道”，二者在成效顯現(xiàn)上的前與后、考核分值設計上的大與小，加劇了防范工作的弱化與虛化。目前，金融風險防范、涉眾型經(jīng)濟犯罪群體重點管控、消防隱患治理等領域的問題多發(fā)、風險升級，既有社會發(fā)展到一定階段的客觀因素，也有打與防工作擺位不平衡，公安機關在上述領域前期投入力量不足、開展工作不夠的原因。

(二)內(nèi)部資源配置不平衡

突出表現(xiàn)為公安機關內(nèi)部各部門對人力、情報、技術、裝備實際占有的不平衡。資源占有率決定部門的話語權，受部門利益驅動和現(xiàn)行考核機制的影響，對警務資源最大限度的實際占有，成為部門間在新一輪改革中博弈的焦點。在推進“大部門、大警種制”機構改革中，資源配置與機構整合同步，在深化改革過程中，基層公安機關警務資源向特定部門集中的問題愈加突出。警務資源特別是信息資源、數(shù)據(jù)資源建設雖有考慮，但由于體制機制的制約，相關想法也只能無疾而終。

(三)警務工作統(tǒng)籌不充分

一是表現(xiàn)為警務工作部署安排的“碎片化”。上級公安機關對本級層面要解決的問題考慮較少，對下級的工作考慮較多，導致下級對上級的工作部署也是單打一、被動執(zhí)行。二是機構改革并未做到上下一盤棋?；鶎庸矙C關機構整合到位了，上級公安機關未到位，“下改上不改”加劇了“上面千條線、下面一根針”的矛盾。如雖然建立了以勤務指揮調(diào)度為核心的情指聯(lián)勤中心，但警情的接受轉遞、警令的上傳下達仍是其主要業(yè)務工作，業(yè)務中樞功能并不能充分發(fā)揮，專項工作、階段性任務由業(yè)務警種代本級公安機關謀劃、組織實施，仍是各級公安機關部署工作的主要渠道，這一方面造成任務指標的層層加碼，另一方面導致文多會多，基層應接不暇，更加劇了工作部署安排的“碎片化”。

(四)警務效能發(fā)揮不充分

突出表現(xiàn)為警務管理的“行政化”。一是縱向上警務管理層級多。一個普通治安案件從接警、立案、審批到報送完成至少要走完六大程序，大量的時間在請示報告等內(nèi)部審批流程中消逝。二是橫向部門間分工協(xié)作、優(yōu)勢互補上有短板。網(wǎng)狀鏈接、扁平化運行的警務模式還沒有形成，各自為戰(zhàn)問題突出。三是非警務活動大量存在。加之名目繁多的檢查評比，占據(jù)了基層大量的業(yè)務時間和精力。四是科技與警務深度融合尚處于淺顯階段。人與裝備、人與戰(zhàn)法、人與機制未能全融合，集約化系統(tǒng)化運行質量不高，也制約著警務效能的發(fā)揮。

(五)民警主觀能動性發(fā)揮不充分

人是生產(chǎn)力中最活躍最根本的因素，也是公安戰(zhàn)斗力的核心要素。影響民警主觀能動性發(fā)揮的因素有以下幾個方面。一是各級組織在確定組織目標時，對民警個人成長目標考慮不夠充分，有時甚至為了組織目標犧牲個人目標，導致基層民警組織歸屬感不強。二是警力絕對性不足與結構性不足并存，加劇了基層警力的緊張。長期超負荷運轉占用了民警大量的休息時間，增加了民警的職業(yè)倦怠，影響了民警的職業(yè)認同。三是隨著內(nèi)外部監(jiān)督力度的進一步加大，面對一些不實或惡意的信訪投訴，民警承受的心理壓力巨大；加之部分領導以犧牲民警合法權益達到“息事寧人”解決信訪投訴的處理方式，對民警的擔當作為形成負面沖擊。四是各級領導干部“鞭打快?！薄澳苷吒?、庸者看”的管理方式，一定程度上挫傷中堅骨干力量的工作積極性。五是績效考核指標設計不合理，多頭考核、重復考核，一定程度上限制了民警主觀能動性的發(fā)揮。

二、社會主要矛盾轉化下必須處理好的幾個關系

系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是習近平新時代中國特色社會主義思想重要的理論觀點和推進工作的重要方法。用習近平新時代中國特色社會主義思想指導公安改革實踐，關鍵是要更新觀念。當前，要正確認識和處理好以下五大關系。

(一)預防和打擊的關系

預防、打擊既是公安機關的法定職責、重要任務，也是公安機關主要工作方式和手段，二者是同一事物的兩個方面，在不同的社會發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的聯(lián)系。亂世用重典，說的是打擊這一重要手段在治安形勢嚴峻時期對社會治理的重要性，是面對已經(jīng)形成的社會治安突出問題的被動之舉，是對亂世治安秩序的“外科手術”。當前，我國社會治安形勢總體穩(wěn)定向好，社會風險處于有效控制范圍內(nèi)，趨于大治。盛世重預防，通過有效的預防，將治安問題解決于始發(fā)、解決于形成之前。目前，部分縣(市、區(qū))公安機關存在打與防工作擺位不平衡的問題。究其原因，一是部分縣(市、區(qū))公安機關片面認為公安機關是人民民主專政重要工具，導致對打擊過分依賴；另一方面是對社會主要矛盾認識不到位，看不到人民群眾對安全、公平、正義等需求的時代性增長，在警務安排和警務方式的選擇上依然是嚴打思維，以打為主，沒有與時俱進。進入新時代，要辯證看待防范、打擊的關系，預防是人民對安全的新需要，應是第一位的，是我們維護治安秩序的首選；打擊具有社會正義的價值，同樣重要，但打擊是為了減少犯罪，也是為了更好的預防，二者都應納入“核心警務”范疇，并以預防統(tǒng)領打擊。

(二)警務運行和行政管理的關系

警務工作不同于普通的行政工作，有著自己特殊的規(guī)律和特點。目前，警務運行是以行政管理層級為主設置層級、分配權限、配置權力，其弊端也顯而易見。從警務實踐來看，指揮管理的扁平化、警務要素融合的點對點，是新一輪警務改革的重要方向。因此，將現(xiàn)行的警務運行機制與行政管理二合一“一軌運行”的管理體制向警務運行、行政管理平行設置“雙軌運行”的管理體制轉化，并按照各自的規(guī)律加強制度設計，實現(xiàn)警務運行的“去行政化”，是改革創(chuàng)新的關鍵。要解決警務“碎片化”等突出問題，首要的是重構以各級公安機關情指聯(lián)勤中心為核心的警務指揮系統(tǒng)，擺脫行政管理層級的干擾，以實現(xiàn)警務戰(zhàn)略的謀劃、警務戰(zhàn)役的發(fā)起、警務運行的控制、警務目標的實現(xiàn)的集約化、系統(tǒng)化，推動警務模式由被動向主動、由分散向合成、由高耗向高效三個根本性轉變。

(三)體制和機制的關系

改革開放40年來，公安歷次改革都是頂層設計與基層探索相結合的產(chǎn)物，是自上而下和自下而上的雙向協(xié)同。體制自身的穩(wěn)定性決定其改革更多是基于上級公安機關的頂層制度設計，推進方式是自上而下；機制改革由于其自身的差異化特點，更多的是來源于基層公安機關的探索，在局部范圍內(nèi)的改革實驗。在新一輪深化公安改革中，公安部在機構改革這個問題上，明確提出解決“脖子以上”的問題，而在機制改革上，則是由下至上。從各地實踐看，一些地區(qū)“大部門、大警種制”機構改革后，機制改革卻沒有同步推進，這不僅造成機構改革的成效沒有充分展現(xiàn)，而且致使資源部門化、警務行政化，權力下放、為基層減負松綁等問題解決得不徹底。也由于體制機制改革關系錯位或認識不到位，造成基層公安機關在機制創(chuàng)新上觀望等待，放不開手腳。

(四)智慧警務和傳統(tǒng)警務的關系

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，智慧警務建設應運而生，大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段廣泛應用于公安實踐，科技已成為加快警務發(fā)展的第一動力。即使公安科技再發(fā)展、再進步，公安工作的特殊性，也決定了傳統(tǒng)警務不應被偏廢。對傳統(tǒng)警務否定或擱置不用，違背公安工作發(fā)展規(guī)律。公安工作植根于人民，傳統(tǒng)警務中有著公安發(fā)展不可或缺的瑰寶，群眾工作即是其中最絢麗的一朵。智慧警務為我們打擊破案、數(shù)據(jù)采集、情報研判等行政執(zhí)法和刑事司法工作提供了重要支撐，甚至是基層民警實戰(zhàn)最得心應手的有力武器，但如何煥發(fā)傳統(tǒng)警務新的生機活力，特別是群眾工作如何在新時代走出新路徑、展現(xiàn)新風采，同樣應引起我們高度重視。即使科技再先進、警力再投入，在社會治安治理領域，缺少了廣大人民群眾的積極支持和參與，不著力打造共建共治共享的社會治理格局，我們也難以走出“警多人少、案多人少、事多人少”的困局。因此，當前公安工作應當是智慧警務與傳統(tǒng)警務融合發(fā)展的推進期、加速期。

(五)“硬”和“軟”的關系

從某種意義上講，“硬”即法治，“軟”即德治和自治。黨的十九大提出打造共建共治共享社會治理新格局，明確了自治、法治、德治相結合的實現(xiàn)路徑。社會發(fā)展到今天，公安機關人民民主專政的政治屬性沒有變，但在社會治理中更多的是管理和服務。人民內(nèi)部矛盾和復雜的社會問題要靠社會治理來解決，而不應是一味的專政。柔性的治理手段已經(jīng)上升為維護社會安全穩(wěn)定的主要方式，中央提出的“政治效果、法律效果與社會效果統(tǒng)一”即在于此?？陀^分析，當前公安機關在處理“硬”和“軟”的關系上，對法治有著強烈的情感認同，德治、自治特別是德治，還缺少發(fā)自內(nèi)心的深刻認識，在工作擺位、機制建設、載體設計等環(huán)節(jié)上存在短板。如果重“硬”輕“軟”，在德治和自治上組織實施不到位，一方面會加劇社會轉型期的道德、誠信等方面的社會問題；另一方面會導致社會參與者參與社會治理積極性不高的現(xiàn)象，群防群治等傳統(tǒng)力量，行業(yè)協(xié)會等新型組織，在矛盾糾紛排查化解、行業(yè)領域風險防范等方面不能充分發(fā)揮主體作用，不利于形成共建共治共享的良好氛圍。這也是當前基層公安機關大量非警務活動、非治安類警情有進口無出口，在突出治安問題治理和風險防范上“跳獨舞”的問題之一。

三、社會主要矛盾轉化新視角下基層公安機關警務運行機制改革探索

縱觀當前基層公安機關面臨的五大瓶頸問題，分析社會主要矛盾轉化下必須處理好的五大關系，同時考慮對接公安機關五級管理體制整體制度設計，筆者認為，基層公安機關開展警務運行機制改革，必須立足其事權范圍，在其事權范圍內(nèi)進行探索，能改的、可以改的必須堅決改。關鍵是要更新警務理念，抓住主要矛盾，實現(xiàn)五個重點突破。

(一)要在推進警務指揮的體系化、合成化和去行政化上實現(xiàn)重點突破

在保持現(xiàn)有局、所兩級情指聯(lián)勤中心基本架構不變的基礎上，重點在“加強核心勤務機構建設、統(tǒng)籌警務指揮與警務行動部門設置、調(diào)整縣(市、區(qū))局局領導管轄分工、整合情報技術資源”上同步推進。一是加強情指聯(lián)勤中心建設。在縣(市、區(qū))局情指聯(lián)勤中心原有工位的基礎上，增設情報技術工位及其他與警情處置、戰(zhàn)役發(fā)起相關的警種部門的工位。并根據(jù)實戰(zhàn)需要，采取平時、戰(zhàn)時兩種勤務模式。平時，各工位在勤務安排上接受原單位的領導，負責原單位的相關工作；戰(zhàn)時，接受情指聯(lián)勤中心直接指揮，在指揮長直接指揮下開展相關工作。二是按照“情報、指揮、行動”一體化的警務實戰(zhàn)流程，統(tǒng)籌設置警務指揮與行動部門。將承擔社會巡防、管控、警情等第一處置職能的部門，包括治安、刑偵、巡特警、各派出所和提供情報技術支撐的部門，作為縣(市、區(qū))局情指聯(lián)勤中心警務指揮的行動部門納入警務指揮機構序列，在警務行動上受情指聯(lián)勤中心的直接指揮，在機構設置上作為縣(市、區(qū))局業(yè)務警種不變。三是調(diào)整縣(市、區(qū))局局領導管轄分工。按照同一事項涉及部門由一名領導分管的原則，將情指聯(lián)勤中心及承擔社會巡防、管控和警情第一處置部門的職能由同一名局領導分管，理順組織領導關系，以解決多頭請示、多頭匯報等問題。其他局領導分工以“戰(zhàn)區(qū)”為主。

(二)要在構建“大專項”格局和推進研究工作、專項工作全融合運行上實現(xiàn)重點突破

將專項工作由目前的縣(市、區(qū))局、業(yè)務警種共同負責的二元結構向由縣(市、區(qū))局黨委集中負責的一元結構轉化，以解決工作統(tǒng)籌不充分、安排部署條線化、碎片化等問題。一是理順專項工作機制。將各業(yè)務警種承擔警種條線專項工作職責統(tǒng)一上收至縣(市、區(qū))局黨委，各業(yè)務警種根據(jù)同級黨委要求，對應做好警種條線專項工作的業(yè)務指導，形成“大專項”的工作格局。二是成立專項工作中心。人員由縣(市、區(qū))局的辦公室以及各警種從事專項工作的人員組成，專項工作中心作為黨委指定的承擔專項工作的職能部門，與縣(市、區(qū))局的辦公室合署辦公，組織謀劃縣(市、區(qū))局整體工作，在職責分工和機制運行上實現(xiàn)大研究、大專項的全融合。三是明確專項工作中心職責和工作流程。專項工作中心納入縣(市、區(qū))局業(yè)務警種序列，受縣(市、區(qū))局黨委直接指揮，對縣(市、區(qū))局黨委負責，負責專項工作(包括業(yè)務、隊伍、法制等各項專項工作)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，承擔工作、方案起草、信息報送、臺賬建設、痕跡歸檔、績效考評等職責。

(三)要在建立以服務實戰(zhàn)為核心的便利化效率化審批機制上實現(xiàn)重點突破

在縣(市、區(qū))局推行審批事項“最多跑一次”改革，降低警務運行成本，更好地服務基層、方便基層辦事。一是建立法制部門案件內(nèi)部簽呈“一分鐘受理、一分鐘審批”機制。建立案卷網(wǎng)上審核前置機制，法制部門審核無誤后基層單位再呈報紙質案卷，以減少因反復調(diào)整案卷事實材料、補充證據(jù)等造成多次往返奔跑，實現(xiàn)法制部門的一分鐘受理、一分鐘審批，將方便讓給基層，提高辦案效率。二是建立情報技術內(nèi)部簽呈審批“一分鐘受理、一分鐘辦結”機制。凡是按管理權限需職能部門審核、縣(市、區(qū))局局領導審批的內(nèi)部文書，一律由目前呈請單位自己按程序逐級呈送審批調(diào)整為職能部門受理后走程序呈請審批，變基層跑路為職能部門跑路，變多部門各自跑路為職能部門集中一次跑路，變領導個性審批為同類集中審批，節(jié)約基層和領導辦事時間，提高工作效率。三是理順文件審批流程。涉及全局的專項工作、重要工作需縣(市、區(qū))局局領導審批的，原則上一律由專項辦公室草擬，呈請領導審批。執(zhí)法勤務機構擬作為警種條線警務創(chuàng)新工作需縣(市、區(qū))局主要領導審批的，以及涉及縣(市、區(qū))局重點工作需上報上級公安機關的，一律由專項辦審核并呈報。通過發(fā)文的歸口管理、呈報機制的理順，壓縮文件數(shù)量，簡化審批流程。

(四)要在規(guī)范情報技術部門工作流程更好發(fā)揮支撐實戰(zhàn)“第一動力”上實現(xiàn)重點突破

將現(xiàn)有的單一服務支撐保障職能向服務支撐保障與行動并重轉變，最大限度發(fā)揮情報技術的實戰(zhàn)效能。一是建立雙軌運行機制。實戰(zhàn)部門前期受理、前期偵辦的案件，按照實戰(zhàn)部門請求——情報技術部門立線、鎖定反饋——實戰(zhàn)部門跟進的流程辦理。情報技術部門通過網(wǎng)上偵查等發(fā)現(xiàn)的可疑情況，按照情報技術部門立線——擴線——鎖定——落地——抓捕——移交辦案部門審理的流程辦理，并調(diào)動情報技術部門主動尋找戰(zhàn)機開辟網(wǎng)上戰(zhàn)場的積極性。二是推進情報技術力量結構變革。即加強情報、信息、技術等新型作戰(zhàn)力量建設，在警力編制配置上予以傾斜。鑒于偵查辦案對于情報技術的現(xiàn)實依賴性，在情報技術力量配置上，短期目標是達到全局刑事辦案總警力的20%，中長期目標是達到30-40%，最終實現(xiàn)偵查民警與情報技術民警1∶2的比例。三是加強情報技術網(wǎng)下行動力量建設。在情報技術部門設立網(wǎng)上線索網(wǎng)下落地抓捕行動隊，將情報技術部門由單一的服務支撐部門變?yōu)樾袆硬块T。

(五)要在打造共建共治共享社會治理新格局上實現(xiàn)重點突破

發(fā)揮公安機關的職能作用，以社區(qū)警務為平臺，以打造安全社區(qū)“責任共同體”為目標，以警民共治為抓手，使預防違法犯罪在各個環(huán)節(jié)都得到落實。一是確立治安治理工作的核心警務地位。按照國家機構改革方案，中央政法委已不再設立社會治安綜合治理辦公室。公安機關作為管理治安的主要職能部門，應當不等不靠，主動作為，勇于擔當，使治安治理成為公安警務的重要組成部分，不僅不應作為“非警務”而予以排除，而且也不應當將其作為“非核心警務”來邊緣化對待。二是加快角色轉變，使“共治”嵌入社會治理總體格局中。公安機關作為政府組成部門負有共建共治共享社會治安治理的責任，要積極發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、宣傳動員、績效評估等多個環(huán)節(jié)的作用。政府應主動超前謀劃，以構建社會治安一體化體系模式為平臺，從預防犯罪、控制犯罪到偵查處理犯罪各個環(huán)節(jié)，打造共建共治共享的新格局。三是打通共同治理的“最后一公里”。在村居建立起治安自治組織、治安志愿者隊伍和基層調(diào)解隊伍，在學校(包括高校)建立起校警共治合作機制，在基層整合消防、環(huán)保、包村干部、社區(qū)民警等各類力量。還可以探索類似于“第三方警務”的做法，多方調(diào)動社會治安資源，在治安共治方面實行責任捆綁、機制對接，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府直接領導下形成共治合力，打造出社區(qū)安全“責任共同體”。