扎實推進應(yīng)急管理機構(gòu)改革努力形成中國特色應(yīng)急管理體制

● 應(yīng)急管理部政治部

黨的十八大以來，習近平總書記對加強安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援等應(yīng)急管理工作多次作出重要論述，以習近平同志為核心的黨中央對應(yīng)急管理工作作出一系列重大部署。這次深化黨和國家機構(gòu)改革，將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、中國地震局以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、原國家森林防火指揮部相關(guān)職責整合，組建應(yīng)急管理部，這是以習近平同志為核心的黨中央適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、著眼于中國國情和災(zāi)害事故特點作出的重大戰(zhàn)略決策，是應(yīng)對復(fù)雜安全風險挑戰(zhàn)、贏得戰(zhàn)略主動的重大舉措，對提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、維護社會公共安全、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全具有重大意義。

應(yīng)急管理部黨組堅決貫徹落實黨中央改革決策部署，以創(chuàng)新的思路、改革的辦法和有力的舉措奮力破解難題，扎實有序推進機構(gòu)改革工作，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿機構(gòu)改革全過程，順利完成機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸、研究制定“三定”規(guī)定及細化落實、公安消防部隊和武警森林部隊轉(zhuǎn)制等任務(wù)，有力有序有效應(yīng)對一系列重大災(zāi)害事故，實現(xiàn)了新時代應(yīng)急管理工作的良好開局。

一、牽住機構(gòu)改革的“牛鼻子”，重點處理好三個關(guān)系

應(yīng)急管理部整合了11個部門的13項職能，包括5個國家指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)職能，涉及兩支部隊近20萬武警官兵轉(zhuǎn)制，是黨和國家機構(gòu)改革中整合職能最多、情況最為復(fù)雜的部門。組建應(yīng)急管理部是一次全新的再造重建、脫胎換骨，關(guān)系到應(yīng)急管理事業(yè)長遠發(fā)展，科學界定職責、設(shè)置機構(gòu)、確定人員編制是機構(gòu)改革的“牛鼻子”。我們緊緊抓住這個“牛鼻子”，堅持優(yōu)化協(xié)同高效的原則，著力加強職能融合和機構(gòu)重塑，推動應(yīng)急力量資源優(yōu)化整合，重點處理好以下三個方面的關(guān)系。

一是在職能配置上，重點處理好“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”的關(guān)系。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》賦予應(yīng)急管理部的職能定位和應(yīng)急管理部“三定”規(guī)定的18項主要職責，包括國家應(yīng)急管理工作相關(guān)綜合性職責，安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件應(yīng)急救援相關(guān)職責，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，應(yīng)急管理基礎(chǔ)保障相關(guān)職責等，重點理順與相關(guān)部門在自然災(zāi)害防救、中央救災(zāi)物資儲備方面的職責分工，處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，界定好“防”與“救”的職責。按照分級負責和“測防報”“抗救援”適度分開的要求，應(yīng)急管理部負責指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件和綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)森林和草原火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地震和地質(zhì)災(zāi)害等防治工作，主要承擔組織編制國家總體應(yīng)急預(yù)案和專項預(yù)案、組織指導(dǎo)自然災(zāi)害應(yīng)急救援、組織協(xié)調(diào)災(zāi)害救助等“救”的職責，通過組織編制綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃、指導(dǎo)開展綜合風險監(jiān)測預(yù)警、組織開展災(zāi)害調(diào)查評估等措施做好綜合防范工作，發(fā)揮好國務(wù)院安委會、國家減災(zāi)委員會和抗震救災(zāi)、防汛抗旱、森林草原防滅火等指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)辦事機構(gòu)的作用。相關(guān)部門負責本行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)災(zāi)種的預(yù)防和治理，繼續(xù)承擔專業(yè)性較強、與日常管理關(guān)系密切的具體防治工作，防止事態(tài)擴大，做到滅早滅小，并承擔應(yīng)急救援技術(shù)支撐等工作。這種職能劃分，既可以發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢、力量優(yōu)勢和綜合協(xié)調(diào)職能作用，又可以發(fā)揮相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域主管部門的專業(yè)優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢和日常防治工作職能，形成自然災(zāi)害防救工作合力。同時，結(jié)合工作實踐推動健全森林草原防滅火、防汛抗旱等方面體制機制，進一步完善相關(guān)指揮協(xié)調(diào)機制、細化落實部門職責、加強工作銜接配合。

二是在機構(gòu)設(shè)置上，重點處理好“搬家”與“融合”的關(guān)系。充分考慮應(yīng)急管理履職需要，體現(xiàn)加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不搞簡單的“搬家”，著力加強機構(gòu)整合重塑，重點從五個維度加以把握。第一，按照突出應(yīng)急管理、加強安全監(jiān)管、提升綜合保障能力的思路，根據(jù)優(yōu)化協(xié)同高效的要求和功能、階段、行業(yè)相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌設(shè)置20個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和政治部、機關(guān)黨委、離退休干部局。第二，按照應(yīng)急處置的階段劃分，設(shè)置應(yīng)急指揮中心、風險監(jiān)測和綜合減災(zāi)司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、科技和信息化司、救災(zāi)和物資保障司、調(diào)查評估和統(tǒng)計司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。第三，按照災(zāi)害類別劃分，設(shè)置火災(zāi)防治管理司、防汛抗旱司、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。第四，按照以安全監(jiān)管工作階段為主并突出重點行業(yè)劃分，設(shè)置危險化學品安全監(jiān)督管理司、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司、安全生產(chǎn)執(zhí)法局、安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。第五，考慮承擔應(yīng)急管理綜合性職責和加強相關(guān)基礎(chǔ)保障工作需要，統(tǒng)籌設(shè)置辦公廳、人事司、教育訓(xùn)練司、政策法規(guī)司、國際合作和救援司、規(guī)劃財務(wù)司、新聞宣傳司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這樣的機構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建了防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、指揮、救援、監(jiān)管、執(zhí)法、保障等分工清晰、互為銜接的內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能體系，提高了機構(gòu)設(shè)置的科學性和有效性。

三是在處室設(shè)置和人員編制分配上，重點處理好“精簡”和“效能”的關(guān)系。為確保“三定”規(guī)定落到實處，按照細化落實部門“三定”規(guī)定有關(guān)要求，應(yīng)急管理部統(tǒng)籌做好處室設(shè)置和人員編制配置工作，精心組織研究制定內(nèi)設(shè)機構(gòu)“三定”規(guī)定。堅持編制管理剛性約束的原則，在應(yīng)急管理部人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額內(nèi)，根據(jù)履職需要，合理確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員編制、司局級職數(shù)，每個司局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)原則上按1正2副配置。按照精簡統(tǒng)一效能的原則，依據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要職責和工作需要，合理設(shè)置處室，推行大處室制，每個司局一般設(shè)置4-6個處室，合并設(shè)置職責相近的處室，合理確定處室規(guī)模，每個處室一般配備3-6名行政編制，確保既有工作分工又有協(xié)調(diào)配合。同時，組織機關(guān)各司局進一步細化落實各處室工作職責和人員編制、處級干部職數(shù)。

同時，認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于國家綜合性消防救援隊伍建設(shè)的重要指示精神，按照深化黨和國家機構(gòu)改革關(guān)于跨軍地改革工作部署，積極穩(wěn)妥推進近20萬人的公安消防部隊和武警森林部隊轉(zhuǎn)制，組建國家綜合性消防救援隊伍，立足我國實際，創(chuàng)新思路、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新舉措，積極推動出臺組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案和配套政策文件，在消防救援人員招錄、使用、退出和日常管理、教育訓(xùn)練、職業(yè)保障、提高職業(yè)榮譽感等方面實行了一整套全新的專門管理和政策保障措施，走出了一條符合中國國情、具有消防救援職業(yè)特點的新路子。

二、堅持邊組建邊應(yīng)急，全面履行應(yīng)急管理職責使命

應(yīng)急管理部組建一年多來，初步實現(xiàn)了應(yīng)急工作的綜合管理、全過程管理和應(yīng)急力量資源的優(yōu)化管理，實現(xiàn)由單一災(zāi)種救援向多元災(zāi)害事故綜合救援的轉(zhuǎn)變，基本形成了救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災(zāi)一體化運行模式、“一個窗口”對外信息發(fā)布模式、一套行之有效的搶險救援技戰(zhàn)術(shù)打法和在搶險救援一線加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效模式，中國特色應(yīng)急管理組織體系初步形成。

一是加強部門聯(lián)動，全力做好搶險救援救災(zāi)工作。充分發(fā)揮國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部作用，加強溝通協(xié)調(diào)，與自然資源部、水利部等32個部門和單位建立會商研判和協(xié)同響應(yīng)機制。在金沙江、雅魯藏布江4次堰塞湖險情處置過程中，應(yīng)急管理部主要負責同志組織自然資源部、水利部、氣象局、能源局、中國安能建設(shè)集團等部門單位負責同志數(shù)次會商調(diào)度，與省（區(qū)）黨政主要負責同志多次溝通，向軍委聯(lián)合參謀部請求支援，派出多部門組成的前方聯(lián)合工作組，組織地質(zhì)、水利、冰川、爆破、氣候、測量等方面專家，調(diào)集綜合性消防救援隊伍和救災(zāi)物資，全力以赴排險救援，成功引導(dǎo)堰塞湖水自然過流，創(chuàng)造了人工干預(yù)堰塞湖泄流的成功范例。建立部黨組統(tǒng)一指揮、綜合性消防救援隊伍跨區(qū)域支援、專業(yè)力量與社會力量有限聯(lián)動機制，成功處置和應(yīng)對強臺風“瑪莉亞”和“山竹”、云南墨江5.9級地震和四川文興5.7級地震、內(nèi)蒙古汗馬森林火災(zāi)等災(zāi)害事故。特別是在山東壽光百年未遇的洪澇災(zāi)害搶險救援中，應(yīng)急管理部調(diào)集山東、河北、江蘇等地5000余名消防救援隊員、14支礦山救援隊緊急增援，連續(xù)奮戰(zhàn)16個晝夜成功排險，為建設(shè)應(yīng)急救援主力軍和國家隊探索積累了可貴經(jīng)驗。

二是建立常抓常管長效機制，毫不松懈抓牢安全生產(chǎn)。始終把安全生產(chǎn)作為基本盤、基本面，堅決防范和遏制重特大事故。協(xié)同中央組織部推動貫徹落實《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，督促各地出臺實施細則，調(diào)整由常務(wù)或常委副省長分管安全生產(chǎn)工作，切實解決“末位”領(lǐng)導(dǎo)分管問題。組成考核巡查組，對省級政府安全生產(chǎn)和消防工作考核開展全覆蓋考核巡查，推動地方政府落實安全生產(chǎn)責任。出臺《安全生產(chǎn)約談實施辦法（試行）》，對發(fā)生重大事故和較大事故多發(fā)的有關(guān)省市政府負責人進行約談。強化重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫?，深入開展沖擊地壓、采深超千米等6類高風險煤礦安全“體檢”，組織對文博建筑和大型綜合體開展隱患專項整治，開展?；钒踩C合治理，全面排查尾礦庫安全運行情況，會同有關(guān)部門開展全國橋梁安全防護設(shè)施專項排查整治，推進民航、建筑施工、道路交通、水上交通、漁業(yè)船舶等重點行業(yè)領(lǐng)域的專項治理。推行安全生產(chǎn)承諾制，持續(xù)開展“四不兩直”明查暗訪，嚴厲打擊各類非法違法行為，安全生產(chǎn)工作取得明顯成效。

三是強化基礎(chǔ)管理，扎實推進應(yīng)急體系建設(shè)。堅持向改革要思路、靠創(chuàng)新謀發(fā)展，著力抓當前、謀長遠，打基礎(chǔ)、鋪軌道，不斷完善應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力和水平。推動出臺《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《消防救援銜條例》等法規(guī)，制修訂并發(fā)布應(yīng)急管理標準31項，持續(xù)健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。對標應(yīng)急救援主力軍、國家隊定位，加快推動綜合性消防救援隊伍建設(shè)，組建了27支地震、山岳、水域、空勤專業(yè)救援隊、一批跨區(qū)域機動救援力量和7支國際救援隊。強化信息化支撐，制定應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架，持續(xù)推進全國應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺建設(shè)，以信息化推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化。加強與中央媒體戰(zhàn)略合作，規(guī)范應(yīng)急處置宣傳報道，實現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)情信息、救援部署、救災(zāi)安排等信息“一個窗口”對外發(fā)布。深入開展“安全生產(chǎn)月”“消防宣傳月”“全國減災(zāi)日”等主題宣傳，提高公眾安全意識和自救互救能力。

在各方面的努力下，2018年全國自然災(zāi)害因災(zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟損失分別比近5年平均值下降60%、78%和34%；生產(chǎn)安全事故總量、較大事故、重特大事故與2017年相比實現(xiàn)“三個下降”，其中，重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降24%和33.6%，有效維護了人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。實踐證明，重構(gòu)應(yīng)急管理體制機制，為做好應(yīng)急管理工作、防范化解重大安全風險提供了更加堅實的組織保障。

三、不斷完善應(yīng)急管理體系，持續(xù)推進應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展

新時代應(yīng)急管理工作是一項開創(chuàng)性的工作，要構(gòu)建一套新的應(yīng)急管理制度、構(gòu)建適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，提高全社會自然災(zāi)害防治能力，促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，需要持續(xù)深化應(yīng)急管理體制機制改革。應(yīng)急管理部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅定“四個自信”，樹牢“四個意識”，做到“兩個維護”，認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持邊應(yīng)急、邊改革、邊建設(shè)，全面建設(shè)中國特色大國應(yīng)急體系，全力保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出應(yīng)有的貢獻。

一是完善應(yīng)急管理體制機制。適應(yīng)我國應(yīng)急管理形勢的重大變化和應(yīng)急管理體制的深刻變革，著力解決深層次矛盾和突出問題，推動地方加強應(yīng)急管理體系建設(shè)，深入推進應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。加快形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，完善應(yīng)急管理部作為指揮部協(xié)助中央指定負責同志組織應(yīng)急處置的工作機制，進一步健全多部門應(yīng)急聯(lián)動等工作機制。

二是著力構(gòu)建國家應(yīng)急能力體系。圍繞構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，完善國家綜合性消防救援隊伍配套政策；加強國家應(yīng)急救援關(guān)鍵力量建設(shè)，建設(shè)應(yīng)急反應(yīng)靈敏、功能結(jié)構(gòu)合理、力量規(guī)模適度、各方積極參與的國家應(yīng)急救援航空體系；支持專業(yè)和社會救援力量發(fā)展，引導(dǎo)社會力量規(guī)范有序參與應(yīng)急救援行動。

三是健全應(yīng)急管理法律制度體系。加快應(yīng)急管理法律法規(guī)制定修訂工作；修訂國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急預(yù)案管理，提升應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性、可操作性；推動構(gòu)建以強制性標準為主體、推薦性標準為補充的應(yīng)急管理標準體系；改進安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，深入推進消防放管服改革。