國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管研究

朱永娟,陳茜,佟佳慧,徐淑梅

（1.國網(wǎng)能源研究院有限公司，北京 102209；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學會計學院，北京 100070；3.山西大同大學商學院，大同 037007)

1 引言

2018年10月24日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議《國務院關于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》和《國務院關于2017年度金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告》。報告指出：截至2017年，全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額183.5萬億元，其中境外總資產(chǎn)16.7萬億元。由此可見，龐大的國有企業(yè)境外資產(chǎn)存量對資產(chǎn)監(jiān)管提出了更大的挑戰(zhàn)。而且在“一帶一路”倡議下，境外投資規(guī)模仍在不斷擴大，境外國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的難度也在日益增加。十八大以來，監(jiān)事會通過對67家中央企業(yè)的793個境外項目進行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)各類問題和風險共2648項，涉及資產(chǎn)總額和合同額分別約為2.55萬億和4900多億美元。審計署對2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況顯示，抽查的10戶央企的93項境外業(yè)務，其中有62項不同程度地存在未按程序報批等問題，其中的10起重大違紀違法問題，造成國有權(quán)益損失142.7億元。國資委為了加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，先后出臺了《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（2011）、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（2011），更新了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（2017），同時還在制定系列的監(jiān)管實施細則，目的就是為了進一步加強和規(guī)范中央企業(yè)境外投資行為，維護國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)境外國有資產(chǎn)保值增值。

2 國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的目標

劉建麗（2017）[1]在文章中特意區(qū)分了國有資產(chǎn)惡意流失和正常的投資損失。這是因為任何投資都有風險，即便是在審慎考察的基礎上，國際化投資也可能遭遇失敗。如果一味地強調(diào)國有資產(chǎn)流失風險，一旦投資收益率不佳，就扣上“國有資產(chǎn)流失”的帽子，會導致國有企業(yè)在好的投資機會面前裹足不前，禁錮企業(yè)的國際化發(fā)展思維和創(chuàng)新意識，不利于相關產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展和過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移。“惡意流失”是個別高管以向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、隱匿利潤、為移居海外做鋪墊為目的而進行的海外投資活動造成的資產(chǎn)流失。因此，海外投資監(jiān)管的首要目標應該是彌補監(jiān)管漏洞，防止國有資產(chǎn)惡意流失。

其次，根據(jù)委托代理理論，國有企業(yè)境外資產(chǎn)存在著三級委托代理關系：國資委、國內(nèi)集團公司和境外下屬機構(gòu)（如子公司）。由于國內(nèi)集團公司與境外下屬機構(gòu)通常在地理上有較遠距離，加之多層委托代理關系會造成監(jiān)管與被監(jiān)管對象信息不對稱，大大增加了監(jiān)管成本，降低了溝通效率，造成國有企業(yè)在海外投資中的過度投資和缺乏審慎性的投資行為。這些投資行為往往低估了海外投資風險，或未對海外投資風險進行全面考察，導致投資損失（張虎和余穩(wěn)策，2017）[2]。另外，近年來，隨著外部監(jiān)管的加強以及巡視工作的深入，國有企業(yè)海外投資呈現(xiàn)出“少投”或“不投”的傾向，以“不作為”代替“亂作為”的發(fā)展趨勢，這會造成企業(yè)錯失很多原本具有盈利價值的投資機會，減少企業(yè)利潤。因此，應完善激勵機制，降低“亂作為”和“不作為”的行為動機。

再次，將國有資產(chǎn)惡意流失和正常的投資損區(qū)加以區(qū)分，能夠大大減少國有企業(yè)在海外投資時的顧慮[3]。這是由于一部分海外投資失敗并非由于決策者的“亂作為”或“不作為”，而要歸因于對外投資和國際化經(jīng)營經(jīng)驗的缺乏。境外資產(chǎn)運營面臨著較為復雜的經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境與法律環(huán)境，從而造成較低的風險識別與評估能力，最終影響境外資產(chǎn)的安全性與效益性。因此，企業(yè)投資效率低下的問題無法單純通過加強外部監(jiān)督而解決[4]。海外投資風險防范也成為國有企業(yè)對外投資監(jiān)管的重要目標。

3 加強國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的舉措

根據(jù)國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的目標，提出加強國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的具體措施。

3.1 完善治理結(jié)構(gòu)，提高制度規(guī)范性

通過外部監(jiān)督約束和公司治理的優(yōu)化推動國際化投資的科學性與可靠性內(nèi)部控制和治理體系的完善是外部監(jiān)督的基礎。完善海外投資的決策流程和內(nèi)部監(jiān)督體系，保證海外投資遵循科學、規(guī)范的決策流程，推進企業(yè)國際化投資的流程化和科學化水平，規(guī)避過度投資和投資不足[5]。由當前中央向國有企業(yè)派駐巡視組和審計人員的方式，逐步過渡到在企業(yè)建立獨立監(jiān)事制度，由中央派出的審計人員、監(jiān)管機構(gòu)派出的工作人員擔任獨立監(jiān)事，并由獨立監(jiān)事?lián)敱O(jiān)事會主席，實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管的有效連接（劉建麗，2017）。獨立監(jiān)事制度能夠起到對事中和事后的監(jiān)督作用，而事前監(jiān)督還需要進一步加強。上市公司董事會框架下的獨立董事制度具有較好的治理作用，能夠充當事前監(jiān)督的重要角色。所以建議由監(jiān)管部門向國有企業(yè)境外機構(gòu)派駐獨立董事，充實董事會的戰(zhàn)略、審計、提名和薪酬等各個專門委員會，提高董事會的獨立性。

3.2 防范投資風險，完善服務全面性

完善服務主要在于建立海外投資風險警示和投資擔保體系。在海外投資風險防范方面，企業(yè)需要加強項目可行性分析、資本預算和風險評估。政府可以從投資風險警示與責任等方面提供引導，提升國有企業(yè)規(guī)避海外投資風險的能力。在規(guī)范決策體系的基礎上，風險防范的工具才能更好地發(fā)揮作用。因此，為確保資產(chǎn)保值增值，戰(zhàn)略投資委員會要強化對境外資產(chǎn)投資的集體決策。還要注重企業(yè)領導評價體系的完善，區(qū)分與投資目標相符的有效投資，對國有資產(chǎn)價值增值進行宏觀指導，對國企高管進行導向性評價，激勵他們更專業(yè)地進行對外投資。

3.3 依據(jù)外部審計，提升監(jiān)管獨立性

引入外部監(jiān)督體系，包括獨立的監(jiān)督機構(gòu)、第三方審計機構(gòu)和社會輿論等。獨立的監(jiān)督機構(gòu)和第三方審計的目的是保障監(jiān)督的獨立性，防止公有產(chǎn)權(quán)的異化行為[6]。由于海外投資審計力量較為薄弱，政府可以購買第三方審計，使其在審計機關的主導下參與國有企業(yè)的審計，而且可以借助海外會計師事務所的服務，提高審計效率。社會公眾輿論監(jiān)督可以提供更廣泛和多角度的監(jiān)督，成為外部監(jiān)督的有效補充。

4 結(jié)論

國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管要在做好制度建設的同時，引入外部獨立監(jiān)事和獨立董事，完善治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制力度，提升風險防范意識以提高決策的科學性，建立與國際結(jié)果的市場化高管評價與激勵機制以提高管理者的積極性，以監(jiān)管機構(gòu)主導的巡視和設計為基礎輔以外部監(jiān)管做補充，以保障國有企業(yè)境外資產(chǎn)的效率與效益。