江蘇省安置幫教工作高質(zhì)量發(fā)展的探索與實(shí)踐

楊學(xué)農(nóng)（江蘇省司法廳）

2018年，江蘇省安置幫教工作緊扣高質(zhì)量發(fā)展走在全國前列目標(biāo)定位，深化以“前置化、協(xié)議制、社會化”為重點(diǎn)的安置幫教工作改革，著力提升安置幫教工作的法治化、規(guī)范化、社會化水平，有效預(yù)防和減少刑釋人員重新犯罪。全省在冊安置幫教對象20.8萬人，全年接收5.2萬人，安置率、幫教率分別為99.86%、99.84%；當(dāng)年重新犯罪率控制在全國較低水平；一至三季度全省刑釋人員刑事作案量同比平均下降21.4%，安置幫教工作為推進(jìn)平安江蘇、法治江蘇建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

一、主要做法和成效

（一）加強(qiáng)銜接管理，全力提升安全管控水平。做好刑釋人員銜接管理工作是安置幫教工作的首要環(huán)節(jié)。江蘇省在安置幫教對象銜接管理上始終做到“三個確保”。一是確保重點(diǎn)人員銜接有序。聯(lián)合江蘇省公安廳制定《江蘇省刑滿釋放重點(diǎn)幫教對象銜接管理工作規(guī)范（試行）》，明確司法行政部門、監(jiān)所、公安機(jī)關(guān)等在刑釋重點(diǎn)幫教對象銜接工作中的職責(zé)和程序。全年重點(diǎn)幫教對象必接必送率達(dá)100%，實(shí)現(xiàn)無縫對接。全年協(xié)調(diào)處理省內(nèi)及跨省“釋放難”案件20余件。二是確保重點(diǎn)時段管控有效。通過提前推送必接必送名單、加強(qiáng)督導(dǎo)等形式，指導(dǎo)各地做好全國全省“兩會”等重點(diǎn)時段安保維穩(wěn)工作。三是確保專案和專項(xiàng)斗爭有力。會同省公安廳、省監(jiān)獄局和南京市委政法委，指導(dǎo)省內(nèi)一所監(jiān)獄順利處置一起有較大社會影響的專案，取得良好政治效果、法律效果和社會效果。積極組織各地安置幫教機(jī)構(gòu)參與掃黑除惡、整治槍爆違法犯罪專項(xiàng)斗爭，落實(shí)重點(diǎn)安置幫教對象移交公安機(jī)關(guān)列管制度，未發(fā)生影響全國全省的安置幫教對象重大重新犯罪案件。

（二）加強(qiáng)教育幫扶，全力提升安置幫教工作質(zhì)量。教育幫扶工作是安置幫教機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行自身職能的重要體現(xiàn)。一是落實(shí)安置幫教工作前置化改革措施。推動鹽城、徐州兩市縣級司法局和司法所工作人員到監(jiān)所單位掛職，擔(dān)任安置幫教工作站副站長，參與出監(jiān)評估、必接必送對象認(rèn)定等工作。二是落實(shí)安置幫教工作協(xié)議制改革措施。推動地方安置幫教機(jī)構(gòu)和社會組織深入省內(nèi)監(jiān)獄了解罪犯改造表現(xiàn)、思想動態(tài)、回歸需求等情況，與預(yù)釋放重點(diǎn)人員簽訂個性化安置幫教協(xié)議，落實(shí)精準(zhǔn)幫扶措施。探索建立“1+1+N”協(xié)議簽訂和協(xié)議履行模式，全年簽訂協(xié)議9245件，安排服刑人員親屬遠(yuǎn)程親情視頻會見6722人次。三是落實(shí)安置幫教工作幫困扶助措施。幫助貧困特殊人群家庭解決生活困難及就業(yè)、就醫(yī)、未成年子女就學(xué)等問題，助力脫貧攻堅(jiān)。共舉辦各類幫扶活動292場次，走訪特困家庭958戶，簽訂幫扶協(xié)議995份，發(fā)放陽光幫扶資金116.3萬元，46戶特困家庭的62名失學(xué)、輟學(xué)子女全部復(fù)學(xué)。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，全力提升法治化水平。加強(qiáng)安置幫教工作制度化是規(guī)范做好安置幫教工作的前提和保證。在積極做好安置幫教工作調(diào)研的基礎(chǔ)上，江蘇省司法廳聯(lián)合省高院、省檢察院、省公安廳等部門制定《江蘇省安置幫教工作辦法》（以下簡稱《辦法》），對近年來安置幫教工作中好的做法予以歸納總結(jié)固化，對所依據(jù)的較為分散的政策規(guī)定予以歸并，對制約安置幫教工作發(fā)展的有關(guān)問題解決路徑予以回應(yīng)，對原有安置幫教工作方式方法予以創(chuàng)新。《辦法》共七章53條，主要包括總則、職責(zé)分工、釋放準(zhǔn)備、釋放銜接、教育幫扶、工作機(jī)制、附則等內(nèi)容?！掇k法》對進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范安置幫教工作開展，提高其權(quán)威性、法治性、執(zhí)行力具有重要引領(lǐng)和制度保障作用。

（四）加強(qiáng)載體建設(shè)，全力提升基礎(chǔ)保障能力。加強(qiáng)司法行政刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)，依托“互幫共建”機(jī)制，每年由監(jiān)獄派出130余名民警到全省所有縣（市、區(qū)）司法局在從事社區(qū)矯正工作基礎(chǔ)上重點(diǎn)做好罪犯假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行評估及監(jiān)獄釋放難、死亡處理難、保外就醫(yī)難“三難”工作，同時，強(qiáng)化省、市、縣三級培訓(xùn)，不斷提升安置幫教工作隊(duì)伍能力素質(zhì)。加強(qiáng)安置幫教中心和基地建設(shè)，做好省級回歸實(shí)訓(xùn)矯正基地籌建工作。在全省13個設(shè)區(qū)市建立25個用于過渡性安置“三無”“三假”等特困人員的自主型安置基地，全年安置34人。依托企業(yè)建立市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級安置幫教基地1586個，安置4230人，推動基地與安置幫教機(jī)構(gòu)平臺融合聯(lián)動和教育幫扶作用發(fā)揮。

（五）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，全力提升社會參與水平。一是加強(qiáng)典型引領(lǐng)。為加強(qiáng)重點(diǎn)幫教對象精準(zhǔn)銜接工作，發(fā)揮典型案例的示范指導(dǎo)作用，推動刑釋人員安置幫教工作高質(zhì)量發(fā)展，在全省開展安置幫教典型案例評選活動，各地共上報(bào)典型案例122篇。案例選自2016至2018年三年間發(fā)生的監(jiān)獄重點(diǎn)刑釋人員、社區(qū)服刑人員刑滿（矯正期滿）納入安置幫教的重點(diǎn)幫教對象銜接中發(fā)生的典型案例，具有真實(shí)性、創(chuàng)新性和規(guī)范性的特點(diǎn)，對各地做好重點(diǎn)幫教對象銜接具有重要指導(dǎo)作用。二是發(fā)揮社會參與作用。認(rèn)真落實(shí)司法部、中央綜治辦、民政部、財(cái)政部等部門制定的《關(guān)于社會組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見》，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件好、幫教對象數(shù)量大的地區(qū)，積極扶持一批專業(yè)化、規(guī)范化程度高的社會組織參與幫教工作，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面推動整個工作的開展；對現(xiàn)有社會組織發(fā)展滯后、安置幫教對象數(shù)量較少的地區(qū)，通過搭建孵化平臺等途徑，發(fā)動和扶持有意愿、有能力參與幫教工作的各方社會力量，依法依規(guī)成立社會組織，承接和參與幫教業(yè)務(wù)。同時，積極引導(dǎo)工、青、婦及行業(yè)協(xié)會商會等社會力量共同開展刑釋人員教育幫扶工作。全省共建有與安置幫教相關(guān)的社會組織93個，其中，行業(yè)型77個、專業(yè)型11個、基礎(chǔ)型5個。行業(yè)型社會組織中，縣（市、區(qū)）級有63個，縣級覆蓋率達(dá)65.63%。各縣（市、區(qū)）司法局牽頭協(xié)調(diào)安置幫教成員單位和社會組織等，對本地回歸人數(shù)相對集中的監(jiān)所開展回歸指導(dǎo)幫教專場活動380余次。三是加強(qiáng)志愿幫扶工作。注重發(fā)揮安置幫教志愿者在安置幫教工作中的獨(dú)特作用，倡導(dǎo)志愿者和社會熱心人士，特別是具有法學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)背景的人士參加幫教工作，壯大幫教力量。同時加強(qiáng)對安置幫教志愿服務(wù)的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和保障，推動縣級安置幫教協(xié)會全覆蓋，廣泛募集資金，為特困刑釋人員提供多方面幫扶。

二、存在的問題與不足

一是安置幫教法律支撐不足。國家層面還沒有一部專門的《安置幫教法》，目前法律依據(jù)主要是1994年公布施行的《監(jiān)獄法》，而《監(jiān)獄法》中涉及安置幫教的條文數(shù)量較少、表述較為原則、操作性不強(qiáng)。實(shí)踐工作主要依據(jù)中央、國務(wù)院和省級政府下發(fā)的政策性文件，如2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》的通知（中辦發(fā)〔2010〕5號），2011年江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省綜治委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實(shí)施意見》的通知（蘇辦發(fā)〔2011〕52號）（以下簡稱《實(shí)施意見》），這些文件往往不對社會公開，而《監(jiān)獄法》以及社會治理方面的其他法律法規(guī)，條文又過于原則，使得安置幫教工作開展法律保障和支撐不足，缺乏強(qiáng)制力和約束力。

二是防范安置幫教對象重新犯罪的難度較大。目前全省安置幫教對象約有20.8萬人，每年新增5萬人左右，這類人員構(gòu)成復(fù)雜，管控難度大，“燃點(diǎn)”也較低，作大案要案的可能性較大。從司法行政機(jī)關(guān)安置幫教工作職能看，主要是幫教和安置，對安置幫教對象的管控責(zé)任主要在地方公安機(jī)關(guān)，但對這部分人員的安置幫教工作如果做不到位，也會加劇其對國家、社會的不滿，產(chǎn)生一定的矛盾，導(dǎo)致其重新走向社會的反面，有的甚至鋌而走險(xiǎn)，發(fā)生報(bào)復(fù)特定關(guān)系人或社會的重大案件，給社會安全與和諧穩(wěn)定帶來較大隱患。

三是安置幫教工作的社會支持系統(tǒng)還不夠完善。從社會學(xué)角度來看，我國安置幫教的實(shí)質(zhì)是對刑釋人員回歸社會的一種保護(hù)措施，在國（境）外一般稱為“更生保護(hù)”，并配有一套相應(yīng)的法律法規(guī)體系予以保證。而在我國的安置幫教實(shí)踐中，盡管對刑釋人員采取不歧視、給出路的政策，但由于法律層面的保護(hù)性規(guī)定不足，社會各界對刑釋人員的接納度不高，他們在就業(yè)、人際交往等方面還受到一些歧視和排斥，導(dǎo)致了“釋放難”“安置難”等問題的發(fā)生。尤其是一些“三無”人員、刑釋人員因重大疾病致貧等導(dǎo)致的釋放和安置難問題，司法行政部門在協(xié)調(diào)和推動地方黨委政府落實(shí)安置幫教工作主體責(zé)任中往往困難重重。而在其維護(hù)刑釋人員自身權(quán)益和人格尊嚴(yán)方面來說，部分刑釋人員從心理上往往又表現(xiàn)為排斥和對安置幫教機(jī)構(gòu)的不配合、不信任態(tài)度，使得安置幫教工作時常陷入尷尬境地。

四是安置幫教工作的保障還不夠到位。對安置幫教工作人財(cái)物的保障問題僅在少量政策文件中涉及，沒有統(tǒng)一、具體的規(guī)定和要求，有的受發(fā)文范圍的限制不好操作，影響了工作保障機(jī)制作用的發(fā)揮。例如，安置幫教工作力量仍比較薄弱，無論在政法專編人員的配備還是社工的招聘方面均存在一些不足，《實(shí)施意見》中規(guī)定的安置幫教的社工配備標(biāo)準(zhǔn)還難以真正落實(shí)，安置幫教專職社工比例偏低，兼職較多。安置幫教經(jīng)費(fèi)保障不足的問題還十分突出，安置幫教工作一些工作性經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政保障范圍，重點(diǎn)刑釋人員必接必送經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，給工作開展帶來難度。

三、具體舉措

（一）提升政治站位，切實(shí)履行安置幫教安全穩(wěn)定職責(zé)。加強(qiáng)研判預(yù)警工作。2019年，國家大事多、喜事多，維護(hù)社會安全穩(wěn)定的壓力加大。要強(qiáng)化各級安置幫教機(jī)構(gòu)工作人員安全穩(wěn)定意識，切實(shí)提高政治定位，進(jìn)一步完善常態(tài)研判和信息預(yù)警及響應(yīng)處置工作機(jī)制，不斷提高對安置幫教各種矛盾問題預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力，全力協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理責(zé)任，防范安置幫教對象重新犯罪。完善危險(xiǎn)性評估機(jī)制。加強(qiáng)出監(jiān)綜合評估工作，監(jiān)獄在規(guī)定期限內(nèi)完成評估報(bào)告，確保預(yù)釋放人員出監(jiān)評估率達(dá)100%。根據(jù)罪犯認(rèn)罪悔罪和改造表現(xiàn)，精準(zhǔn)認(rèn)定重點(diǎn)幫教對象，提高重點(diǎn)幫教對象危險(xiǎn)性評估的準(zhǔn)確率，為后期安置幫教機(jī)構(gòu)做好幫教工作奠定基礎(chǔ)。落實(shí)重點(diǎn)人員銜接管控。加強(qiáng)重點(diǎn)預(yù)釋放人員的信息溝通交流，充分利用外圍數(shù)據(jù)，從線上、線下兩個層面做好信息錄入和分析研判，力求信息錄入率和銜接回執(zhí)發(fā)送率達(dá)100%。嚴(yán)格執(zhí)行《江蘇省刑滿釋放重點(diǎn)幫教對象銜接管理工作規(guī)范（試行）》，扎實(shí)做好重點(diǎn)幫教對象的排查、認(rèn)定、接送、管控和解除等工作。及時向公安機(jī)關(guān)送交列管通知書，夯實(shí)安全穩(wěn)控責(zé)任，提交列管率不低于95%。加強(qiáng)對出監(jiān)綜合評估認(rèn)定有明顯重新犯罪傾向及“三無”“三假”等重點(diǎn)幫教對象的銜接，確保重點(diǎn)幫教對象接送率達(dá)100%。積極做好專項(xiàng)斗爭和專案工作。認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省委有關(guān)部署要求，積極參與做好掃黑除惡專項(xiàng)斗爭相關(guān)工作。嚴(yán)把調(diào)查評估、管理教育、日常幫教等各個關(guān)口，深入開展情況摸排，對有涉黑涉惡因素的重點(diǎn)人員做到底數(shù)清、情況明，建立工作臺賬，有針對性地制定工作方案，逐一談心談話，開展警示教育，切實(shí)做好重點(diǎn)監(jiān)管工作，及時做好安置幫教相關(guān)專案工作，全力維護(hù)國家安全穩(wěn)定。

（二）加大改革力度，切實(shí)提升安置幫教工作水平。深化前置化改革。依托司法行政刑罰執(zhí)行一體化工作機(jī)制，繼續(xù)推行互幫共建工作，進(jìn)一步加大監(jiān)獄戒毒民警參與地方安置幫教工作的選派力度。進(jìn)一步有序推進(jìn)縣級司法局和司法所工作人員到監(jiān)所單位掛職，擔(dān)任安置幫教工作站副站長，參與出監(jiān)評估、“必接必送”對象認(rèn)定、幫教幫扶指導(dǎo)等工作，力爭實(shí)現(xiàn)監(jiān)所單位全覆蓋。深化協(xié)議制改革。推動地方安置幫教機(jī)構(gòu)和社會組織深入監(jiān)所了解掌握罪犯改造表現(xiàn)、回歸需求等情況，與預(yù)釋放重點(diǎn)幫教對象簽訂個性化安置幫教協(xié)議，體現(xiàn)政治改造、心理健康、文化技術(shù)、社會救助等定制化幫教內(nèi)容，落實(shí)精準(zhǔn)幫扶措施。繼續(xù)探索建立“1+1+N”協(xié)議簽訂和協(xié)議履行模式，預(yù)釋放重點(diǎn)幫教對象和主動申請人員協(xié)議簽訂率達(dá)100%。深化社會化改革。大力發(fā)展安置幫教志愿者隊(duì)伍，加強(qiáng)對志愿服務(wù)的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和保障。結(jié)合全省網(wǎng)格化建設(shè)，指導(dǎo)基層司法所動員網(wǎng)格員加入安置幫教小組，參與教育幫扶工作。積極引導(dǎo)工、青、婦及行業(yè)協(xié)會商會等社會力量共同開展安置幫教對象教育幫扶工作。積極融入社會心理服務(wù)體系建設(shè)，加快行為、認(rèn)知、心理矯正類等專業(yè)性社會組織培育發(fā)展，利用其專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化安置幫教中心的心理健康教育、心理咨詢、心理治療、心理危機(jī)干預(yù)等功能，為安置幫教對象提供心理服務(wù)。完善社會組織承接安置幫教項(xiàng)目的購買機(jī)制和目錄清單。動員組織行業(yè)型、專業(yè)型、基礎(chǔ)型社會組織及企業(yè)、社會團(tuán)體、愛心人士等社會力量廣泛參與安置幫教工作。同時，動員社會力量做好安置幫教對象特困家庭幫扶救助工作，通過開展“六一護(hù)苗”主題日等活動，幫助協(xié)調(diào)解決其未成年子女失學(xué)等問題。各縣（市、區(qū)）司法局牽頭協(xié)調(diào)成員單位和社會組織等，對本地回歸人數(shù)相對集中的監(jiān)所至少每季度開展一次回歸指導(dǎo)幫教專場活動。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)提高安置幫教法治化水平。推動地方立法。按照《〈江蘇省人大常委會2018～2022年立法規(guī)劃〉實(shí)施意見》的要求，積極開展安置幫教工作立法專題調(diào)研，起草《江蘇省安置幫教工作條例（建議稿）》，努力通過推進(jìn)地方立法來解決安置幫教工作力量不足、刑釋人員社會保障政策落實(shí)和社會救助幫扶不力等問題，推動縣、鄉(xiāng)黨委政府落實(shí)安置幫教工作主體責(zé)任，為全省安置幫教工作高質(zhì)量發(fā)展始終走在前列提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。研究制定《江蘇省安置幫教對象精準(zhǔn)幫扶工作規(guī)范》，推進(jìn)安置幫教精準(zhǔn)幫扶工作標(biāo)準(zhǔn)化，提升精準(zhǔn)幫扶工作實(shí)效，為更好實(shí)施教育幫扶、提高教育質(zhì)量、有效降低重新犯罪率提供制度支撐。

（四）加強(qiáng)載體建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)安置幫教基礎(chǔ)保障能力。加強(qiáng)協(xié)會建設(shè)。充分發(fā)揮省級安置幫教協(xié)會的優(yōu)勢，在全省構(gòu)建廣泛覆蓋的安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與協(xié)會成員單位及省內(nèi)外重點(diǎn)院校和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的合作交流，推動安置幫教工作理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。推動縣級安置幫教協(xié)會全覆蓋，廣泛募集資金，為特困刑釋人員提供多方面幫扶。加強(qiáng)中心（基地）建設(shè)。充分發(fā)揮安置幫教基地在安置幫教對象教育幫扶中的載體作用和資源優(yōu)勢，打造一批具有地區(qū)特色、作用發(fā)揮突出的品牌基地。加強(qiáng)自主型、依托型的過渡性安置幫教基地建設(shè)。深入推進(jìn)市、縣兩級自主型安置幫教基地建設(shè)，依托企業(yè)建立市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級安置幫教基地，凸顯其教育、技能培訓(xùn)和接收安置“三無”“三假”等人員功能。加強(qiáng)信息化建設(shè)。加強(qiáng)安置幫教信息系統(tǒng)二期建設(shè)，做好移動應(yīng)用客戶端的研發(fā)和使用工作。推動建立覆蓋檢察、公安、民政、司法行政、人社、監(jiān)獄等相關(guān)部門信息的數(shù)據(jù)庫，相互交換比對信息，提高安置幫教服務(wù)水平。在公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)獄機(jī)關(guān)之間建立服刑人員、刑釋人員信息交流、比對管理平臺，對預(yù)釋放重點(diǎn)人員信息精準(zhǔn)推送，預(yù)防脫管漏管和重新犯罪。加強(qiáng)遠(yuǎn)程親情視頻會見設(shè)施配備與維護(hù)保障，方便服刑人員家屬聯(lián)系會見，提高會見成功率。

（五）加強(qiáng)組織保障，切實(shí)提升安置幫教整體水平。加強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和安置幫教工作新的形勢發(fā)展需要，不斷完善安置幫教工作組織機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，加強(qiáng)對安置幫教工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，規(guī)范開展安置幫教日常工作，提高工作效率。加強(qiáng)工作隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)司法行政刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)，健全完善監(jiān)獄民警參與安置幫教工作的“選派、使用、管理、考核”長效工作機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)安置幫教工作隊(duì)伍力量和教育管理，積極推進(jìn)革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。堅(jiān)持專群結(jié)合，進(jìn)一步充實(shí)安置幫教工作隊(duì)伍力量，完善安置幫教專職社工招聘、管理、考核、激勵和保障機(jī)制，發(fā)揮安置幫教工作專兼職社工作用。健全完善省、市、縣三級培訓(xùn)機(jī)制，通過會議、視頻培訓(xùn)等多種形式開展全省安置幫教工作隊(duì)伍大培訓(xùn)、大練兵活動，不斷提升安置幫教工作隊(duì)伍能力素質(zhì)。加強(qiáng)考核考評。對照司法部制定的安置幫教績效考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本省實(shí)際，科學(xué)設(shè)定考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，推動江蘇省各地安置幫教工作的健康有序開展。