論村民自治在征地程序中的運用

□ 謝 偉

《行政訴訟法》2015年5月1日修訂后，浙江省率先將征地決定納入行政訴訟受案范圍。因村民代表會議召開、征地補償安置協(xié)議簽訂等問題曾引發(fā)了大量征地爭議。現(xiàn)就征地程序中村民自治程序的運用作一分析。

一、浙江省經(jīng)由村民自治征求被征地村農(nóng)民意見的源起與依據(jù)

（一）源起

鑒于《土地管理法》及其實施條例在征地批準(zhǔn)后補償安置環(huán)節(jié)設(shè)置的征求意見程序不足以保障被征地農(nóng)民的意愿和權(quán)益，浙江省根據(jù)人多地少、經(jīng)濟發(fā)展迫需用地、征地難牽涉利益大、長期商業(yè)環(huán)境形成的契約精神等特點，在征地實踐中結(jié)合《村民委員會組織法》《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》《浙江省集體資產(chǎn)經(jīng)營管理條例》等規(guī)定，形成了征地前經(jīng)由召開村民代表會議、簽訂征地補償安置協(xié)議等村民自治方式落實上述要求。

一是要求征地前要簽訂征地補償安置協(xié)議。2002年12月，浙江省人民政府率先出臺了《關(guān)于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號），原浙江省國土資源廳也制定了《關(guān)于貫徹落實省政府加強和改進土地征用工作通知的若干意見》（浙土資發(fā)〔2003〕21號），提出在征地報批前要簽訂征地協(xié)議。

二是明確征地前要召開村民代表會議。2005年，《浙江省人民政府貫徹落實國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理決定的實施意見》（浙政發(fā)〔2005〕13號）中明確“四個不批”，其中之一是“征地方案沒有征求被征地村村民代表意見的不批”。在《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審等四個工作規(guī)則的通知》（浙土資發(fā)〔2005〕93號）中，更將“村民代表會議紀要”列為征地方案的附件之一，并沿襲至今（起初要求附具參會人員簽名，2009年后廢止）。

（二）依據(jù)

如前所述，現(xiàn)行法律法規(guī)并無征地前須召開村民代表會議、簽訂征地補償安置協(xié)議程序的明確規(guī)定，浙江省這種經(jīng)由村民自治征地被征地村及農(nóng)民意見的方式是結(jié)合法律和實踐形成的可行做法?，F(xiàn)以最具爭議性的征地需否村民代表會議三分之二同意為例從相關(guān)法律依據(jù)予以分析。

1.討論內(nèi)容

根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條第（七）項、《浙江省實施<村民委員會組織法>辦法》第十五條第（八）項、《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第七條、第二十七條等規(guī)定，“村民會議可討論決定征地補償費的使用、分配方案，宅基地的使用方案”。浙江省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法第十七條規(guī)定，因征地面積較大、國家移民等特殊情形需調(diào)整耕地時，需經(jīng)村民會議或村民代表會議三分之二以上成員同意。但該法第二十條同時規(guī)定，征地應(yīng)按照土地管理法律法規(guī)的程序進行。

需要注意，上述征地補償費的使用與分配系征地批準(zhǔn)后的事宜，宅基地使用方案也指在土地尚未征收時宅基地的分配問題，以及征地后調(diào)整耕地的程序，均不是征地事宜必須由村民代表會議來討論。

2.誰討論

根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條第（七）項、《浙江省實施<村民委員會組織法>辦法》第十五條第（八）項、第十六至十八條規(guī)定，有關(guān)土地的村民會議討論決定的事項可授權(quán)村民代表會議來討論決定。而且特別規(guī)定，人數(shù)在三百人以上或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。同時規(guī)定，上述法律和《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》對討論決定第一款第五項、第六項、第八項和第九項等村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。因此，村民會議、村民代表會議、村經(jīng)濟合作社均為有權(quán)討論征地事項的法定機構(gòu)。

然而，由于村民委員會的運行較村經(jīng)濟合作社更為規(guī)范，而且村經(jīng)濟合作社社員代表和村民代表可以交叉任職，因此在征地中多由村民會議（村民代表會議）討論。又由于大多數(shù)村僅在村民委員會選舉時召開村民會議（在流動投票時也不召開），因此村民會議的職權(quán)大多由村民代表會議行使，故征地事項多召開村民代表會議。

3.需否同意

我國農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情。但征地系因國家建設(shè)需要征收農(nóng)村集體土地，屬于國家強制行為（尤其在遇有緊急、國家重大建設(shè)需要時），并非村民可自由處置或決定的事項，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，不存在必須同意方可征地的問題。但當(dāng)被征地村反對征地意見較多時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)高度重視，若并非必須征地的，可以暫緩；必須征地的，應(yīng)該通過開會等多種方式繼續(xù)解釋征地原由、補償安置事宜等，尋求農(nóng)民的理解。

二、征地中經(jīng)村民自治征求被征地村農(nóng)民意見的具體方式及審查要點

（一）村民代表會議

浙江省在征地前設(shè)置經(jīng)被征地村村民代表會議討論程序的初衷在于，經(jīng)由村民自治方式最大范圍地將征地事項告知被征地農(nóng)民并充分聽取意見。因此，召開村民代表會議一定要實事求是，不可為開會而開會，甚至為報批而假造會議。

1.會議類型

浙江省的建設(shè)用地審批規(guī)定要求召開村民代表會議，不得以村兩委、村委干部會議、戶主會議、村民座談會等代替（除非以上述形式履行告知到被征地農(nóng)戶程序的）。但當(dāng)有些地方撤村建居后，村民代表會議不再存在（不能出具村民會議紀要）。此時通過保留下來的經(jīng)濟合作社召開社員會議或理事會會議更為合適，當(dāng)然同時要召開居民代表會議等多渠道傳達征地事宜，總之要名實相符。

2.會議效力

（1）數(shù)個自然村合并為一個行政村的，村民代表會議應(yīng)當(dāng)由行政村召開，但應(yīng)保證自然村（多已整合為村民小組）的代表絕大多數(shù)參加方能有效征集被征地農(nóng)民意見（除非另行召集被征地農(nóng)戶聽取意見作為補充）。

（2）村民代表會議決議的效力來源于《村民委員會組織法》有關(guān)規(guī)定，因此開會的村民代表人數(shù)必須是在任的，而且需達到法定的會議召開要求。

3.會議決議的有效期

在村民委員會和村民代表的任期內(nèi)（2018年12月29日全國人大修法從3年延長至5年），就某項征地事項所作的決議是有效的，除非有相反的村民代表會議決議?？紤]到因經(jīng)濟發(fā)展四處經(jīng)商打工致人數(shù)難湊齊增加召開村民代表會議的難度，絕不能生硬要求村里必須配合征地進程開會（這是本末倒置，違背實事求是原則）。

4.會議紀要

（1）一般由村民委員會等會議召集單位在開會后或報批時（常有時間差，因此當(dāng)天不可能形成）出具。

（2）根據(jù)會議記錄內(nèi)容按不同報批需要摘記，同樣要堅持實事求是、名實相符的原則，開什么會就出具什么會議紀要（如撤村建居后就不存在村民代表會議）。其內(nèi)容可以是會議討論事項的全部（但不能涉及秘密事項），也可以是某項會議討論事項（因農(nóng)村開會不易，往往會多事一起討論），征地時往往只需要征地事項部分。

（3）會議紀要需如實、準(zhǔn)確地記載會議類型、開會時間、地點、出席人員、主持人、記錄員、村民代表人數(shù)、商議事項、會議結(jié)論等內(nèi)容。

（4）在有原始會議記錄的情況下，只要能公開，在報批時就盡量（不是必須）提供原始會議記錄，并附具簽名表（但若移植、張冠李戴其他會議簽名就是造假，將導(dǎo)致所涉地塊征地決定被撤銷，責(zé)任人可能涉嫌偽造公文、偽證罪等）。

（二）征地協(xié)議

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條、《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第四條等規(guī)定，農(nóng)村土地一般屬于農(nóng)民集體所有，浙江省農(nóng)民集體經(jīng)濟組織一般是村經(jīng)濟合作社（極個別地方是村民小組），因此簽訂征地協(xié)議的對象一般是村經(jīng)濟合作社（即使撤村建居一般仍存在），在該村未設(shè)立經(jīng)濟合作社時可與村民委員會簽訂。

在農(nóng)村整合撤并的情況下，要根據(jù)集體土地有無移交給行政村來決定與自然村代表或行政村代表（經(jīng)濟合作社）簽訂。

在涉及林地時，尤其是當(dāng)?shù)匾寻l(fā)放林權(quán)證（其權(quán)利系所有權(quán)）時，應(yīng)當(dāng)與該證持有人（一般是村民小組，甚至個人）簽訂征地協(xié)議，并告知到位，否則會因權(quán)屬爭議而導(dǎo)致征地程序及征地對象錯誤。

（三）告知、確認、聽證程序

1.一般程序

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）確立了告知、確認、聽證的征地程序，要求告知到村和農(nóng)戶。由于征地任務(wù)的緊迫性、征地行為的強制性、擬征土地權(quán)屬和利益分配的復(fù)雜性以及村民對征地的抵制等原因，要逐戶征得同意顯然做不到。因此，浙江省在貫徹執(zhí)行中，將上述程序中的告知、聽證放在村民自治程序前進行，即由自然資源部門將擬征地塊的范圍、面積、補償安置、意見反饋及聽證權(quán)等事項告知被征地村并張貼公告（一般是5—10日），并通過村民代表傳達、聽取農(nóng)戶意見，然后召開村民代表會議，簽訂征地補償安置協(xié)議，從而落實確認程序。

2.特殊情況

（1）在被征地塊僅僅涉及個別農(nóng)戶，而且面積不大時，可以只走告知、確認、聽證程序，但對象應(yīng)包括村集體組織和所涉農(nóng)戶，也要與村集體簽訂征地補償安置協(xié)議。

（2）因剩余零星集體土地（且由個人使用，如承包地、宅基地等）未征收而撤村建居的，已無法召開村民代表會議，可以只走告知、確認、聽證程序，但對象應(yīng)包括村集體和所涉農(nóng)戶，也要與集體經(jīng)濟組織（一般是經(jīng)濟合作社）簽訂征地補償安置協(xié)議（無經(jīng)合社時與農(nóng)戶簽訂，居委會可見證）。

3.告知、聽證程序與村民代表會議、征地補償安置協(xié)議倒置的情形（應(yīng)提出充分理由、依據(jù)并作說明）

在整村征地或大項目大面積征地的情況下，可能一次開會征地（每次報批所用的會議紀要應(yīng)當(dāng)絕對一致），然后分年度報批（要注意征地時項目名稱與報批地塊名稱的對應(yīng)關(guān)系，不一致時要進行說明并標(biāo)示用地范圍）。但報批時因征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，需要重新告知，此時因村里事先開會同意征地補償安置按最新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，故無須重復(fù)開會。

（四）其他問題

1.多地塊征收時采用簡化、便民的報批原則

當(dāng)同一村有多個地塊征地的，每個征地批次，將該村所有地塊整合起來，制作一份征地（聽證）告知書、村民會議紀要、征地補償協(xié)議、規(guī)劃圖（盡量合為一張，實在不行的多份也可，下同）、現(xiàn)狀圖、勘測定界圖，防范征地文書過多引發(fā)的自相矛盾，危及征地審批的效力。

2.征地審批后村民代表會議告知問題

建議在現(xiàn)有依法張貼公告的基礎(chǔ)上，由自然資源部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)按年度將該村已批準(zhǔn)征地批文、建設(shè)用地匯總表、所涉地塊圖件等在被征地村召開村民代表會議前送達并公告，并在會議上通報、記入村民代表會議紀要。做實“知道”征地批文時間的證據(jù)鏈，筑牢無限期提起行政復(fù)議、訴訟的防線。

3.材料留存

村民代表會議的通知、會議資料（討論事項、講話稿、代表意見等）、簽到表、會議記錄、會議照片（錄像）、會議紀要等留存；征地協(xié)議、告知、確認、聽證等材料嚴格按檔案管理要求歸檔留存，報鎮(zhèn)、縣級部門審批、信息公開的材料也要與檔案相一致。

（五）征地審批時的審查要點

由于村民代表會議和征地補償安置協(xié)議屬于征地前的重大程序，一旦造假或重大違法可能導(dǎo)致征地批文被復(fù)議機關(guān)、法院撤銷（或確認違法），嚴重影響征地進程和政府公信力。因此自然資源部門要加大對村民自治程序落實情況的審查力度，確保征地批文的效力。

1.原則

要始終堅持實事求是、實質(zhì)審查的原則，重點審查被征地村召開村民代表會議、簽訂征地協(xié)議是否真實有效。

2.一致性

要審查征地協(xié)議、村民代表會議紀要、征地告知、建設(shè)用地匯總表、勘測定界圖上的地塊名稱、地類、權(quán)屬、面積等是否統(tǒng)一。若不統(tǒng)一的，除非有合理性說明，否則不予編制征地方案報批用地。

3.隨機抽查

縣級按30%、市級按10%的比例抽查。村民代表會議的召開情況：可通過實地或電話抽查村民代表核實開會情況并作記錄，尤其要重點抽查信訪舉報嚴重、基層自治混亂村鎮(zhèn)的征地報件。查到失實后，今后報批時要重點審查，必要時可暫停征地，責(zé)令整改。